第五屆全國行政審判優(yōu)秀業(yè)務(wù)成果評選案例類一等獎推送

山東省濟南市中級人民法院  李國才

山東省濟南市市中區(qū)人民法院  俞春暉

原告陳超。

被告濟南市城市公共客運管理服務(wù)中心（以下簡稱濟南客運管理中心）。

原告陳超訴稱：該行政處罰決定存在處罰主體錯誤，認(rèn)定事實錯誤，執(zhí)法程序違法，適用法律錯誤等諸多情形，嚴(yán)重侵犯其合法權(quán)益。請求依法撤銷濟南客運管理中心于2015年2月13日作出魯濟交（01）罰（2015）8716號《行政處罰決定書》。

被告濟南客運管理中心辯稱：1.其作為濟南市客運出租汽車行政管理機構(gòu)，有權(quán)對未經(jīng)許可擅自從事出租客運經(jīng)營的行為作出處罰。2.陳超提供“預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)”，且車輛無合法的運營證，屬于未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營。以上事實有陳超事后接受媒體采訪自認(rèn)、現(xiàn)場錄像、現(xiàn)場筆錄、調(diào)查筆錄等證據(jù)相互印證，被訴處罰決定認(rèn)定事實清楚。3.在調(diào)查、告知、送達(dá)等執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員出示了執(zhí)法證件，聽取了陳超的陳述和申辯，被訴處罰決定程序合法。4.陳超的上述經(jīng)營行為違反了《山東省道路運輸條例》第八條、《濟南市城市客運出租汽車管理條例》第十六條的規(guī)定，其按照《山東省道路運輸條例》第六十九條第二款、《濟南市客運出租汽車管理條例》第四十一條之規(guī)定作出被訴處罰決定，適用法律正確。綜上，被訴處罰決定合法，請求駁回陳超的訴訟請求。

濟南市市中區(qū)人民法院經(jīng)審理查明，2015年1月7日，兩名乘客通過網(wǎng)絡(luò)召車軟件與陳超取得聯(lián)系，約定陳超駕車將乘客從濟南市八一立交橋附近送至濟南西站，由乘客支付車費。當(dāng)日11時許，陳超駕駛私人小汽車行至濟南西站送客平臺時，濟南市城市公共客運管理服務(wù)中心的工作人員對其進行調(diào)查，查明陳超未取得出租汽車客運資格證，駕駛的車輛未取得車輛運營證，認(rèn)為陳超涉嫌未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營，對其下達(dá)《行政強制措施決定書》，暫扣其車輛。2015年1月26日，濟南市城市公共客運管理服務(wù)中心向陳超送達(dá)魯濟交（01）違通（2015）8716號《違法行為通知書》，認(rèn)為其未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營，擬處二萬元罰款，沒收違法所得。隨后陳超要求聽證。在聽證過程中，濟南市城市公共客運管理服務(wù)中心辦案人員陳述了陳超的違法事實、有關(guān)證據(jù)、處理意見等，陳超對事實認(rèn)定、法律適用和執(zhí)法程序均提出質(zhì)疑。2015年2月13日，濟南市城市公共客運管理服務(wù)中心作出魯濟交（01）罰（2015）8716號《行政處罰決定書》并送達(dá)陳超，以其非法經(jīng)營客運出租汽車，違反《山東省道路運輸條例》第六十九條第二款之規(guī)定為由，責(zé)令停止違法行為，處二萬元罰款并沒收非法所得。陳超不服，在法定期限內(nèi)向濟南市市中區(qū)人民法院提起行政訴訟。

濟南客運管理中心系濟南市交通運輸局下屬具有獨立法人資格的自收自支事業(yè)單位，負(fù)責(zé)城市公共客運行業(yè)營運指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)，協(xié)助有關(guān)部門制定公共交通、客運出租服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并承擔(dān)監(jiān)督檢查工作。

一、陳超的行為是否構(gòu)成未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營。

本案中，陳超在與乘客通過網(wǎng)絡(luò)約車軟件取得聯(lián)系后，使用未取得運營證的車輛將乘客從濟南市八一立交橋附近送至濟南西站，并按約定收取了車費。上述行為是否屬于《山東省道路運輸條例》第八條和《濟南市城市客運出租汽車管理條例》第十六條規(guī)定的“未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營”的行為有兩種不同觀點：一種觀點認(rèn)為，此種行為屬于違法，法律規(guī)定清楚無疑。陳超的車輛未取得運營證，且向乘客收取了費用，完全符合《山東省道路運輸條例》第八條和《濟南市城市客運出租汽車管理條例》第十六條規(guī)定中“未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營”的所有法定事實要件。另一種觀點認(rèn)為，網(wǎng)約車進入出租車市場具有必然性，符合社會發(fā)展規(guī)律，因此，不宜以上述規(guī)定來否定新業(yè)態(tài)的經(jīng)營模式。

法院認(rèn)為，網(wǎng)約車這種客運服務(wù)的新業(yè)態(tài)，作為共享經(jīng)濟產(chǎn)物，其運營有助于提高閑置資源的利用效率，緩解運輸服務(wù)供需時空匹配的沖突，有助于在更大程度上滿足人民群眾的實際需求。因此，當(dāng)一項新技術(shù)或新商業(yè)模式出現(xiàn)時，基于競爭理念和公共政策的考慮，不能一概將其排斥于市場之外，否則經(jīng)濟發(fā)展就會漸漸緩慢直至最后停滯不前。但是同樣不容否認(rèn)的是，網(wǎng)約車的運營需要有效的監(jiān)管。網(wǎng)約車這種客運行為與傳統(tǒng)出租汽車客運經(jīng)營一樣，同樣關(guān)系到公眾的生命財產(chǎn)安全，關(guān)系到政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的有序管理，應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)的框架內(nèi)依法、有序進行。只要是有效的法律、法規(guī)，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡毡榈淖鹬睾蛨?zhí)行，這是法治精神的基本要求、法治社會的重要體現(xiàn)。因此，在本案當(dāng)中，既要依據(jù)現(xiàn)行有效的法律規(guī)定審查被訴行政行為的合法性，以體現(xiàn)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，同時也要充分考慮科技進步激發(fā)的社會需求、市場創(chuàng)新等相關(guān)因素，作出既符合依法行政的當(dāng)下要求，又為未來的社會發(fā)展和法律變化留有適度空間的司法判斷。

綜上，陳超的行為構(gòu)成未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營，違反了現(xiàn)行法律的規(guī)定。但慮及網(wǎng)約車這種共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的特殊背景，該行為的社會危害性較小。因此，在本案審理中，應(yīng)當(dāng)對行政處罰是否畸重的情形予以特別關(guān)注。

二、被訴處罰決定的處罰幅度是否畸重。

法院認(rèn)為，行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，做到罰當(dāng)其過。處罰結(jié)果應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)，以達(dá)到制止違法行為不再發(fā)生的目的。本案中，陳超通過網(wǎng)絡(luò)約車軟件進行道路運輸經(jīng)營，而陳超與網(wǎng)絡(luò)約車平臺的關(guān)系及與乘客最終產(chǎn)生的車費是否實際支付或結(jié)算完畢，未提供證據(jù)證明，具體幾方受益也沒有證據(jù)證明，尚不明確。因此，雖然濟南客運管理中心對未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運的行為可以依法進行處罰，但陳超在本案所涉道路運輸經(jīng)營行為中僅具體實施了其中的部分行為，在現(xiàn)有證據(jù)下，濟南客運管理中心將本案行政處罰所針對的違法行為及其后果全部歸責(zé)于陳超，并對其個人作出了較重的行政處罰，處罰幅度和數(shù)額畸重，存在明顯不當(dāng)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條的規(guī)定精神，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。此外，行政處罰決定書的內(nèi)容需明確具體，載明行政管理相對人違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)。本案中，濟南客運管理中心作出的行政處罰決定書，沒有載明陳超違法事實的時間、地點、經(jīng)過以及相關(guān)道路運輸經(jīng)營行為的具體情節(jié)等事項，據(jù)此也應(yīng)當(dāng)予以撤銷。綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項之規(guī)定，判決撤銷濟南市城市公共客運管理服務(wù)中心于2015年2月13日作出的魯濟交（01）罰（2015）8716號《行政處罰決定書》。

濟南客運管理中心上訴稱，1.原審判決認(rèn)為被訴行政處罰決定存在明顯不當(dāng)，應(yīng)予以撤銷的理由不成立。陳超非法經(jīng)營行為的社會危害性并非原審法院認(rèn)為的“較小”，原審法院也未就該問題進行過調(diào)查。上訴人作出二萬元的處罰符合法律規(guī)定，不存在畸重的問題。陳超與乘客的結(jié)算證據(jù)不是查處非法經(jīng)營的必要證據(jù)，陳超與“網(wǎng)絡(luò)約車平臺”的關(guān)系不影響對陳超的處罰幅度。上訴人在作出被訴行政處罰決定時，“網(wǎng)絡(luò)約車平臺”公司并沒有納入行政監(jiān)管范圍，上訴人對其沒有執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)。2.行政處罰決定書的載明事項符合法律規(guī)定。《中華人民共和國行政處罰法》并未規(guī)定行政處罰決定書必須載明違法事實的時間、地點、經(jīng)過以及其他具體情況。上訴人在其他法律文書中已經(jīng)將陳超行為的性質(zhì)、情節(jié)程度以及擬處罰的理由和依據(jù)依法告知了陳超，并未侵犯陳超的任何權(quán)益。綜上，原審法院超越案件事實，基于網(wǎng)約車系新業(yè)態(tài)的特殊背景作出判決，明顯不當(dāng)。請求依法撤銷原審判決，改判駁回陳超訴訟請求。濟南市中級人民法院對事實的認(rèn)定同原審法院一致。

濟南市中級人民法院二審認(rèn)為，對原審法院認(rèn)定陳超的行為構(gòu)成未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營的事實，各方當(dāng)事人均未提出異議，法院予以確認(rèn)。本案爭議的焦點集中在以下兩個方面。

一、本案被訴行政處罰決定是否構(gòu)成明顯不當(dāng)。

比例原則是行政法的重要原則，行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。對當(dāng)事人實施行政處罰必須與其違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度相當(dāng)。網(wǎng)約車作為客運服務(wù)的新業(yè)態(tài)和分享經(jīng)濟的產(chǎn)物，有助于緩解客運服務(wù)的供需矛盾，滿足公眾多樣化出行需求，符合社會發(fā)展趨勢和創(chuàng)新需求，對其應(yīng)當(dāng)保持適度寬容。另一方面，這種新業(yè)態(tài)又給既有客運管理秩序帶來負(fù)面影響，甚至存有安全隱患等問題，確需加強規(guī)范引導(dǎo)。《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的出臺，也從側(cè)面對此予以佐證。當(dāng)一種新生事物在滿足社會需求、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面起到積極推動作用時，對其所帶來的社會危害的評判不僅要遵從現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，亦應(yīng)充分考慮是否符合社會公眾感受。本案被上訴人通過網(wǎng)絡(luò)約車軟件進行道路運輸經(jīng)營的行為，社會危害性較小符合一般社會認(rèn)知。行政機關(guān)在依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對其進行處罰時，應(yīng)當(dāng)盡可能將對當(dāng)事人的不利影響控制在最小范圍和限度內(nèi)，以達(dá)到實現(xiàn)行政管理目標(biāo)和保護新生事物之間的平衡。另外，該行為中有幾方主體受益、最終產(chǎn)生的車費是否已經(jīng)實際支付或結(jié)算完畢，上訴人未提供證據(jù)予以證明。在上述事實尚不明確以及該行為社會危害性較小的情況下，將該行為的后果全部歸于被上訴人，并對其個人作出較重處罰，有違比例原則，構(gòu)成明顯不當(dāng)。原審法院認(rèn)為處罰幅度和數(shù)額畸重，對被訴行政處罰決定予以撤銷，符合法律規(guī)定。上訴人關(guān)于不存在處罰畸重情形、結(jié)算證據(jù)等不影響處罰幅度以及對被上訴人行為社會危害性較小的異議等主張均不能成立，不予支持。

二、本案行政處罰決定書記載事項是否符合法律規(guī)定。

《中華人民共和國行政處罰法》第三十九條第一款第（二）項規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)。上述法律條款雖未對其中的“事實”記載應(yīng)達(dá)到何種程度作出明確規(guī)定，但行政處罰決定書作為行政機關(guān)對當(dāng)事人作出處罰的書面證明，記載的事實應(yīng)當(dāng)明確具體，包含認(rèn)定的違法事實的時間、地點、經(jīng)過、情節(jié)等事項，讓當(dāng)事人清楚知曉被處罰的事實依據(jù)，以達(dá)到警示違法行為再次發(fā)生的目的。本案中，行政處罰決定書載明的被上訴人違法事實為“非法經(jīng)營客運出租汽車”，但未載明被上訴人的具體違法事實，即：違法事實的時間、地點、經(jīng)過以及相關(guān)運輸經(jīng)營行為的具體情節(jié)等事項。上述記載事項沒有達(dá)到明確具體的要求，原審法院認(rèn)為上訴人作出的行政處罰決定書記載事項不符合法律規(guī)定，應(yīng)予撤銷，并無不當(dāng)。此外，行政處罰決定書中記載的事實是行政機關(guān)最終認(rèn)定的違法事實，其他法律文書中對具體違法事實的記載不能代替行政處罰決定書中對事實的記載。上訴人關(guān)于已在其他法律文書中記載具體違法事實、未侵犯被上訴人合法權(quán)益等主張不能成立，不予支持。

綜上，原審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，程序合法，依法應(yīng)予維持。上訴人的上訴理由不能成立，對其上訴請求，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

本案是涉及網(wǎng)約車行政處罰的典型案例。本案中，既要依據(jù)現(xiàn)行有效的法律規(guī)定審查被訴行政行為的合法性，以體現(xiàn)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，同時也要充分考慮科技進步激發(fā)的社會需求、市場創(chuàng)新等相關(guān)因素，作出既符合依法行政的當(dāng)下要求，又為未來的社會發(fā)展和法律變化留有適度空間的司法判斷。

行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，做到罰當(dāng)其過。處罰結(jié)果應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。行政機關(guān)在依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對新生事物進行處罰時，應(yīng)當(dāng)盡可能將不利影響控制在最小范圍和限度內(nèi)，以達(dá)到實現(xiàn)行政管理目標(biāo)和保護新生事物之間的平衡。同時，行政處罰決定書作為行政機關(guān)對當(dāng)事人作出處罰的書面證明，記載的事實應(yīng)當(dāng)明確具體，包含認(rèn)定的違法事實的時間、地點、經(jīng)過、情節(jié)等事項，讓當(dāng)事人清楚知曉被處罰的事實依據(jù)，以達(dá)到警示違法行為再次發(fā)生的目的。行政處罰決定書中記載的事實是行政機關(guān)最終認(rèn)定的違法事實，其他法律文書中對具體違法事實的記載不能代替行政處罰決定書中對事實的記載。