1.1  空間區(qū)劃更加精準，管控宜剛則剛、宜柔則柔

黨的十九大以來，高質量發(fā)展成為新時代社會經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢、新目標，推動著我國社會經(jīng)濟發(fā)展從粗放式增長轉向高品質發(fā)展，空間資源配置和管控也從擴張式蔓延轉向精準化實施，因而亟需建立新的國土空間規(guī)劃體系以適應高質量發(fā)展需要。

1.2  加強公共產(chǎn)品供給，提高資源配置公平性

伴隨國家“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的實施，“以人為核心”、強調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的要求愈發(fā)凸顯。我國廣大縣域城鎮(zhèn)化水平相對偏低，城鎮(zhèn)化質量不高，縣域空間因而成為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施的重要載體，成為吸納外來人口的戰(zhàn)略空間。為推進縣域社會經(jīng)濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，亟需構建完善的國土空間規(guī)劃編制、實施和管控體系。

1.3  城鄉(xiāng)融合發(fā)展，優(yōu)化空間管控體制

黨的十九大提出并系統(tǒng)性地闡述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求扭轉鄉(xiāng)村收縮中的無序、混亂問題，改變鄉(xiāng)村的衰敗和凋敝。因此，亟待通過合理的政策、空間規(guī)劃指導鄉(xiāng)村建設，而國土空間規(guī)劃與管控體系是具有可操作性的關鍵抓手。

2.1  多維度上“協(xié)同整合”的不足：城鎮(zhèn)快速擴張與鄉(xiāng)村地域的建設管控缺失

我國“空間”利用相關的規(guī)劃，長期以來形成了以國土部門的土規(guī)、城建部門的城規(guī)為核心，環(huán)保、旅游、農(nóng)業(yè)等相關部門專項規(guī)劃相配套的格局。由于服務于不同部門的不同行動邏輯，多維規(guī)劃在職能、編制思路、編制內(nèi)容和行動依據(jù)等方面有著不同側重。（1）城規(guī)往往被賦予引領城鄉(xiāng)發(fā)展的“龍頭”作用和維護物質空間環(huán)境的管控作用；集中建設區(qū)域成為其主要規(guī)劃對象，并基于城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)律，來管控建設空間的配置和指引非建設空間發(fā)展；規(guī)劃內(nèi)容則主要包括發(fā)展戰(zhàn)略、目標定位、體系與職能、人口和用地規(guī)模、空間結構與用地布局、設施配套和生態(tài)環(huán)境保護等；并已形成從功能區(qū)劃到用地布局，再到建設指標，進而到邊界底線管控的一系列管控工具。但我國城規(guī)的實踐總體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)建設空間的擴張和建成環(huán)境的塑造。（2）土規(guī)被賦予了“守護”非建設空間的使命，尤其是基本農(nóng)田底線，引導建設用地和農(nóng)田等其他各類非建設用地合理配置；基于土地物質屬性規(guī)劃，形成以用地總量指標設定、空間布局和邊界劃定的主體內(nèi)容，指標平衡和邊界底線等核心的土地用途管制和配置工具。（3）農(nóng)業(yè)發(fā)展、旅游發(fā)展等發(fā)展類的規(guī)劃傾向于從功能層面進行空間和措施差異化的引導；生態(tài)環(huán)境等保護類的專項規(guī)劃則多強調(diào)底線守護與“負面清單”的準入管控。

多維規(guī)劃編制和實施上的差異在縣域空間資源配置方面的體現(xiàn)尤為明顯，并對城鎮(zhèn)集中建設區(qū)和鄉(xiāng)村非集中建設地域產(chǎn)生不同影響。一方面，城規(guī)和土規(guī)間的“攻”“守”失衡在一定程度上助推了城鎮(zhèn)建設空間的快速擴張?？焖俚某擎?zhèn)化強化了城規(guī)的“攻勢”，弱化了土規(guī)的“保護”作用。兩規(guī)間的不協(xié)調(diào)或者沖突使城鎮(zhèn)邊界的剛性管控失效。另一方面，除區(qū)域性交通和市政等設施外，鄉(xiāng)村地域的建設用地主要包括村民建房、旅游和農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)設施用地、鄉(xiāng)村公用設施用地3類。城規(guī)與土規(guī)之間，管控對象與管控手段的“弱銜接”，導致該地域建設管控的空白。

多維度的現(xiàn)行規(guī)劃編制與實施關系示意圖

2.2  多尺度上“協(xié)作傳導”的不足：保護與發(fā)展層面，城規(guī)與土規(guī)的不同層級傳導錯位

除了城規(guī)和土規(guī)在保護管控與發(fā)展引導上的側重點不同，兩規(guī)在上下層級間的協(xié)作與傳導方面也存在錯位。

就縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃而言，已經(jīng)形成層級鮮明的規(guī)劃體系，包括：縣級的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和總體規(guī)劃，以及村莊規(guī)劃。如果說城規(guī)側重于集中建設區(qū)的發(fā)展引導、非集中建設地域的保護管控的話，那么不同層級的規(guī)劃在兩個地域的發(fā)展與保護中表現(xiàn)出不同的傳導性?？傮w表現(xiàn)為3方面：（1）集中建設區(qū)，發(fā)展引導的彈性傳導相對順暢；（2）鄉(xiāng)村非集中建設地域，保護管控的剛性傳導相對較弱；（3）多層級的規(guī)劃體系并未配以有效的層級管控體系，導致面向實施的村莊規(guī)劃難以落實。

土規(guī)的編制和實施，可謂以縣級的“一套指標，一條邊界”，沿著垂直管控體系一管到底。這種管控體系造成兩方面不足：（1）剛性的管控依據(jù)和措施的重點在自上而下落實工作意圖，而忽略了自下而上的發(fā)展訴求；（2）發(fā)展引導上缺乏彈性。

多尺度的現(xiàn)行規(guī)劃編制與實施關系示意圖

為化解上述矛盾，推進規(guī)劃編制的科學性和實施的有效性，提出“全域統(tǒng)籌、多維協(xié)同、剛彈結合的要素傳導、虛實匹配的多樣化調(diào)控措施”的思路。首先，國土空間規(guī)劃的編制應首先適應城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀規(guī)律和戰(zhàn)略需求，塑造新型的城鄉(xiāng)關系。其次，應基于“多維合一”著眼全域，融合發(fā)展引導與底線管控兩種思維。最后，“多維合一”的國土空間規(guī)劃編制應與層級化的管控主體和管控需求相適應，通過功能的有效傳導，實現(xiàn)層級間的分工協(xié)作。筆者將從縣域、鎮(zhèn)域、村莊3級尺度分別闡述國土空間規(guī)劃編制的具體內(nèi)容。

3.1  縣域空間規(guī)劃編制：側重統(tǒng)籌保護與發(fā)展、剛性與彈性的有機結合

縣級國土空間規(guī)劃在市和鎮(zhèn)之間具有承上啟下的作用，但由于其偏向農(nóng)村地域的屬性，具有相對特殊的獨立性。對上，縣級的國土空間規(guī)劃要細化其剛性管控要素，同時在發(fā)展層面要落實市級提出的協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略性要求。對下，應起到原則性引領的作用，應考慮科學性、傳導性和可實施性，區(qū)分剛性、彈性調(diào)控要素?；谶@些理念，縣級國土空間規(guī)劃編制可考慮在以下方面深化：（1）縣域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；（2）全域功能區(qū)劃、指引與指標；（3）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與建設用地指標配置；（4）用地空間布局；（5）縣城詳細規(guī)劃與其他專項規(guī)劃。

3.2  鎮(zhèn)域空間規(guī)劃編制：重點面向基層行政管理與具體功能布局

作為我國政府的基層管理單元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是實施國土空間管控的基本行政單元，直接面向發(fā)展和保護實踐的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度的規(guī)劃在面向實施的管理和承接縣級的原則要求上具有承上啟下的關鍵作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃還需從4個方面進一步深化：（1）鎮(zhèn)域功能區(qū)劃。（2）鎮(zhèn)村體系規(guī)劃；（3）用地布局；（4）集鎮(zhèn)詳細規(guī)劃與相關專項規(guī)劃。

3.3  村莊規(guī)劃：聚焦項目實施管控與建設過程協(xié)商

如何引導村莊這一自治組織和村民個體合理追求自身發(fā)展的同時，又自愿、自覺地實現(xiàn)政府自上而下的管控要求，取決于對發(fā)展與保護是否形成共識。一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃編制中，要充分征求村莊集體乃至村民的意愿，讓保護的剛性建立在村莊合理的發(fā)展訴求之上；另一方面，也要對村莊的發(fā)展予以合理引導，對建設活動提供規(guī)劃支撐，倡導協(xié)商性規(guī)劃和過程性規(guī)劃，提升鄉(xiāng)村自主管理和建設的能力?？傮w而言，村莊規(guī)劃編制是面向實施的、微觀的、項目導向型的、簡易的有效規(guī)劃，同時，在實際操作過程中，為了使規(guī)劃更高效和科學，可以根據(jù)實際情況，以一個或幾個行政村為單元，編制實用性村莊規(guī)劃。

面向管理的規(guī)劃，還需要有自下而上規(guī)劃“拼合”的過程，如同原土規(guī)，逐級向上拼合、匯總與協(xié)調(diào)。如用下位更為精確的邊界劃定來取代上位的抽象邊界，實現(xiàn)基于共識、同時精準的剛性邊界，最終形成各個政府管理層級共用的一套規(guī)劃管理依據(jù)。

縣域國土空間規(guī)劃編制體系示意圖

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)區(qū)域空間規(guī)劃體系不斷完善，為不同時期社會經(jīng)濟發(fā)展中空間資源配置提供了重要依據(jù)。然而，隨著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，發(fā)展不平衡不充分的問題日益突出，特別是縣域規(guī)劃，多維度上“協(xié)同整合”不足，多尺度上“協(xié)作傳導”不力，原有國土空間規(guī)劃體系的不適應性進一步得到凸顯，從而導致空間資源配置錯位、低效，影響了經(jīng)濟轉型升級和社會公平正義。

隨著國家和省、市、縣各級機構改革方案的落實，縣域地區(qū)應從縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊3個尺度，以及保護和發(fā)展等維度，建立“適應發(fā)展需求、維度上合一、尺度上有效傳導”的國土空間規(guī)劃體系。其中，在縣域層面，國土空間規(guī)劃位列市和鎮(zhèn)之間，起到承上啟下的作用，重點在戰(zhàn)略高度、全域尺度協(xié)同發(fā)展與保護，并提出方向性的、原則性的綱領，具體內(nèi)容分為縣域發(fā)展戰(zhàn)略、全域功能區(qū)劃、指引與指標設計、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與建設用地指標配置、用地空間布局、縣城詳細規(guī)劃與其他專項規(guī)劃等5大方面；在鎮(zhèn)域層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實施國土空間管控的基本行政單元，該尺度的國土空間規(guī)劃在面向實施的管理和承接縣級的原則要求上起到關鍵作用，重點是細化縣域空間規(guī)劃的總體性內(nèi)容，并充分征求村級意見，落定各項發(fā)展和管控措施，具體包括鎮(zhèn)域功能區(qū)劃、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃、用地布局、集鎮(zhèn)詳細規(guī)劃與相關專項規(guī)劃等4方面；在村莊層面，村莊是農(nóng)村社會的基本單元，村莊尺度的國土空間規(guī)劃編制是面向實施的、微觀的、項目導向型的、簡易的實施性和操作性規(guī)劃，具體包括村域總體規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃兩大方面。