談到收回土地使用權(quán)，確實(shí)是個(gè)難點(diǎn)，即使是做政府法制的，或者是自然資源主管部門從事業(yè)務(wù)的，也不一定能完全說清楚，我也只能結(jié)合以前跟過的案件，嘗試著理解，那就按照相關(guān)法律法規(guī)的條文先寫寫對(duì)概念的理解吧。

《土地管理法》第三十八條規(guī)定：禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

本條第一款是對(duì)已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的收回規(guī)定，條文內(nèi)容很清楚，也不存在太多的歧義。

本條第二款是對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地的處理，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條明確規(guī)定：以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。為了使《土地管理法》與《城市房地產(chǎn)管理法》相銜接，本條規(guī)定對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)閑置土地的處理，適用《城市房地產(chǎn)管理法》。

這里需要注意的是，新法刪除了對(duì)應(yīng)的原老法第三十七條第三款有關(guān)棄耕拋荒“承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”的規(guī)定。新法為什么刪除，我個(gè)人理解是新法在耕地承包期為三十年的基礎(chǔ)上，又增加了屆滿后再延長三十年的規(guī)定，其中的意義不言而喻。另外，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，確實(shí)存在一些拋荒現(xiàn)象，如果一律棄耕拋荒收回，恐怕會(huì)導(dǎo)致引發(fā)一定的社會(huì)問題，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的命根子。

《土地管理法》第五十八條規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府自然資源主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)：（一）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的；（二）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；（三）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（四）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。

依照前款第（一）項(xiàng)的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

這里比較難理解的是，收回國有土地使用權(quán)的適當(dāng)補(bǔ)償。新法未對(duì)補(bǔ)償方法和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。如何補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何確定，和國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例中的土地使用權(quán)同時(shí)收回的區(qū)別等，后續(xù)，會(huì)專門來寫，這里只對(duì)收回的概念進(jìn)行介紹。

《土地管理法》第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。

新法老法相比較，從描紅部分可以看出，農(nóng)村村民住宅用地，老法由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，新法調(diào)整為由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。另外農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作改由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)。

國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，具體如何理解呢？

新法在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上增加了戶有所居的規(guī)定。現(xiàn)在一些農(nóng)村的現(xiàn)狀是，大量房屋閑置著，甚至出現(xiàn)了“空心村”的情況。盡管農(nóng)民進(jìn)城生活了，但是很多人還是不愿意退出宅基地，導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地閑置。因此，這次土地管理法的修改允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。但如果農(nóng)民不愿意退出宅基地，地方政府不能強(qiáng)迫其退出宅基地，必須是在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上。更重要的是因?yàn)槟壳皩?duì)宅基地退出補(bǔ)償問題，還沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)可參照，目前只有一些試點(diǎn)，后續(xù)，會(huì)專門來寫如何退出與補(bǔ)償。

《土地管理法》第六十六條規(guī)定，有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

收回集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，依照雙方簽訂的書面合同辦理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

這里需要注意的是，為了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)是必需使用的，不能借公共利益需要而濫用收回權(quán)。 

不按批準(zhǔn)用途使用的。此規(guī)定屬處罰性收回。我國對(duì)建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格的管理制度，擅自改變土地用途屬違法用地，因土地所有權(quán)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，本法規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地使用權(quán)，而不是由政府土地行政主管部門收回。

因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。這實(shí)際上已成為閑置或荒蕪的土地。為了使土地資源能加以合理利用，使這些土地由土地所有權(quán)人收回，可以重新安排使用。但企業(yè)的破產(chǎn)和兼并，或雖單位遷移土地仍利用的不能收回。 

需要注意的是，本條所規(guī)定的土地使用權(quán)收回中，不包括承包經(jīng)營權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)的收回將按承包合同和國家有關(guān)規(guī)定辦理。

收回集體土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)。因收回土地使用權(quán)涉及到農(nóng)民的利益和公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能由土地所有權(quán)人任意行使，必須經(jīng)原批準(zhǔn)用地人民政府批準(zhǔn)。沒有原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的，報(bào)縣、市人民政府批準(zhǔn)。 

依法給予補(bǔ)償。因第（二）項(xiàng)屬處罰性收回，第（三）項(xiàng)屬閑置、荒蕪?fù)恋?，都不?yīng)給予補(bǔ)償。第（一）項(xiàng)收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地使用權(quán)人的損失情況予以補(bǔ)償。