充分醞釀 七次審議創(chuàng)歷史之最
物權(quán)立法的構(gòu)想萌芽于1993年，這一年，全國(guó)人大首次將物權(quán)法列入立法規(guī)劃。但由于當(dāng)時(shí)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革尚未進(jìn)入深層次，加上有關(guān)的學(xué)術(shù)準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，物權(quán)立法還不能落實(shí)到實(shí)際操作上。
1998年3月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)成立了民法典研究小組，包括物權(quán)法在內(nèi)的民法典從此走上了“專家立法”的道路。小組分別委托了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授梁慧星和中國(guó)人民大學(xué)教授王利明承擔(dān)物權(quán)法草案專家建議稿，兩位中國(guó)頂級(jí)的物權(quán)法專家?guī)ьI(lǐng)各自的課題組傾心投入，分別于1999年10月、2000年12月完成了物權(quán)法專家建議稿的起草工作，并提交全國(guó)人大常委會(huì)法工委。通過(guò)對(duì)兩份草案建議稿的整合，全國(guó)人大常委會(huì)法工委擬出了物權(quán)法草案征求意見稿。
關(guān)注我國(guó)民主法治建設(shè)進(jìn)程的人，都不會(huì)忘了這一天，那就是2002年12月23日，萬(wàn)眾矚目的民法草案在千呼萬(wàn)喚中“面世”，在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上，被首次提請(qǐng)審議，物權(quán)法作為其中的一編，也浮出水面。
民法草案初審后，立法機(jī)關(guān)意識(shí)到，宏大而龐雜的民法不可能一蹴而就，進(jìn)而轉(zhuǎn)向了“分編審議、分別通過(guò)、最終匯編”的方式。不出人們所料，分量極重、時(shí)不我待的物權(quán)法，被率先列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃。
物權(quán)法草案再次進(jìn)入審議程序，已經(jīng)是兩年后的2004年10月。
在這看似“沉寂”的兩年間，立法部門先后深入重慶、吉林、遼寧、安徽、江蘇等地，就草案主要內(nèi)容廣泛聽取了意見?；鼐┖螅峙c國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等與物權(quán)制度有關(guān)的部門進(jìn)行座談。2004年7月、8月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委分別召開法院系統(tǒng)和專家的研討會(huì)，充分聽取了他們的意見。在此基礎(chǔ)上，法工委對(duì)民法草案第二編物權(quán)法進(jìn)行了修改完善，形成了共有5編、22章、297條的物權(quán)法草案。
2004年3月，憲法修正案加大了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，并首次明確宣布：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！惫娝坪鯇?duì)亮相二審的物權(quán)法草案有了更高的期待，而人們關(guān)注的焦點(diǎn)，也集中于物權(quán)法如何落實(shí)憲法權(quán)利、保護(hù)公民私產(chǎn)。
不負(fù)眾望，進(jìn)入二審程序的物權(quán)法草案的確作出了不少改進(jìn)。對(duì)于所有權(quán)規(guī)定的前后變化，在那個(gè)時(shí)代，可以稱為“歷史性的進(jìn)步”。在物權(quán)法草案初審稿中，將國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)分別列專章規(guī)定，“國(guó)家”“集體”的規(guī)定也遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“私人”。但在二審稿中，國(guó)家、集體和私人所有權(quán)已統(tǒng)一納入一章，“公強(qiáng)私弱”的傾向大為改善。
對(duì)于農(nóng)村集體所有權(quán)這樣的公有財(cái)產(chǎn)，物權(quán)法草案注入了更多的民主要素，以保障每一位村民的切身權(quán)益。雖然農(nóng)村集體所有權(quán)名為“集體所有”，但實(shí)則為某些村干部把持，擅自處理、侵吞的行徑已不足為奇。因此，物權(quán)法草案二審稿中明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體的成員集體所有?！辈莅竿瑫r(shí)增加規(guī)定，土地承包、承包地調(diào)整、征地后的土地補(bǔ)償費(fèi)分配等涉及村民切身利益的重大事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)三分之二的村民或村民代表同意。這些保護(hù)農(nóng)民合法物權(quán)的重要條款，被著名法學(xué)家江平稱贊為“物權(quán)法的一個(gè)亮點(diǎn)”。
2005年6月，物權(quán)法草案進(jìn)入三審程序。進(jìn)一步修改后的物權(quán)法草案同半年前審議的草案相比，已經(jīng)做了“全新改版”：刪除2章、61條，增加33條。新草案主要作了10個(gè)方面的修改。細(xì)心的人不難發(fā)現(xiàn)，與大規(guī)模宣示各種權(quán)利的二審稿相比，三審稿更注重對(duì)權(quán)利細(xì)節(jié)的改進(jìn)和完善。
一些積累已久的難題，也在這次解決，其中最典型的就是登記機(jī)構(gòu)問題。此前，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)多達(dá)六七家，浪費(fèi)資源、增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的弊端顯而易見，物權(quán)法制定過(guò)程中，關(guān)于統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的呼聲一直很強(qiáng)烈，相比初審、二審時(shí)的“忽略”，三審草案終于作出了統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的決斷。
這部法律草案第四次提請(qǐng)審議是在2005年10月22日舉行的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議上。
物權(quán)法并沒有像大眾預(yù)期的那樣，四審之后在全國(guó)人代會(huì)上通過(guò)，而是推遲到了2007年，這中間，又進(jìn)行了三次審議。對(duì)于一些爭(zhēng)議巨大的焦點(diǎn)問題，立法機(jī)關(guān)采取了召開座談會(huì)、立法論證會(huì)、各地調(diào)研等多種方式。有人統(tǒng)計(jì)過(guò)，在物權(quán)法草案審議過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)召開的各種座談會(huì)就多達(dá)一百多次。
超常規(guī)的審議歷程，不僅反映了物權(quán)立法本身的復(fù)雜和艱難，更重要的是，標(biāo)志著一種更為理性的立法理念逐漸生長(zhǎng)起來(lái)。
事實(shí)上，從2002年進(jìn)入初審程序后，物權(quán)法草案從學(xué)者最為關(guān)心的公私財(cái)產(chǎn)能否平等保護(hù)等宏大話題，到百姓牽腸掛肚的小區(qū)車位歸屬、征收拆遷補(bǔ)償、宅基地能否轉(zhuǎn)讓等民生問題，物權(quán)法草案的每個(gè)細(xì)節(jié)都遭遇了紛爭(zhēng)不止的辯論。對(duì)于其中的制度設(shè)計(jì)，甚至有學(xué)者批評(píng)其有違憲之嫌，曾掀起不小的爭(zhēng)議。對(duì)于這些現(xiàn)象，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室主任姚紅表示：“立法過(guò)程中的不同意見是正?，F(xiàn)象，對(duì)于正確的意見，草案修改過(guò)程中能吸收的都要吸收，至于不那么正確的意見，也可以促使我們對(duì)這些問題進(jìn)行更深入的思考?！?/p>
在四年多時(shí)間里，全國(guó)人大常委會(huì)的每一次審議，都是回應(yīng)社會(huì)爭(zhēng)議、謀求各方共識(shí)、平衡不同訴求的過(guò)程，正是通過(guò)一個(gè)個(gè)反復(fù)斟酌的決斷、一次次不斷深入的審議，推動(dòng)法律草案不斷走向完善。
從單部法律來(lái)說(shuō)，物權(quán)法的審議次數(shù)之多創(chuàng)下了中國(guó)立法史之最，在物權(quán)法中，立法民主化不僅局限于一條一章，而是貫穿于立法的全過(guò)程。
開門立法 40天收到意見11543件
2005年7月10日，就是三審結(jié)束后不久，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳全文發(fā)布了物權(quán)法草案，面向社會(huì)征求意見。在這之前，只有憲法、香港特別行政區(qū)基本法、婚姻法等11部法律出臺(tái)面向社會(huì)征求過(guò)意見。
這場(chǎng)吸引全民目光的“開門立法”運(yùn)動(dòng)，成為2005年度最重大的公共事件之一。民調(diào)顯示，那年夏天，“物權(quán)法”與“超女”“麥莎”（一場(chǎng)臺(tái)風(fēng)的名稱）成為席卷了整個(gè)夏天的三大焦點(diǎn)。
雖然物權(quán)法早已在學(xué)界掀起了一股浪潮，但是老百姓對(duì)什么是“物權(quán)”依然很茫然。極具黑色幽默的一個(gè)故事是，一位北京市民在接受街頭調(diào)查時(shí)，如此真誠(chéng)地“解釋”物權(quán)：“人有人權(quán)，物權(quán)就是物的權(quán)利唄，我說(shuō)最近我的電腦怎么老死機(jī)呢，敢情跟我鬧物權(quán)呢！”顯然，物權(quán)立法在中國(guó)還缺乏社會(huì)認(rèn)知。
要征求意見，首先得讓老百姓知情。在立法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)下，關(guān)于物權(quán)法草案的宣傳鋪天蓋地，新聞媒體紛紛行動(dòng)起來(lái)，報(bào)紙開設(shè)專欄，電視、網(wǎng)絡(luò)等做專題。針對(duì)一些群眾反映的“法律草案專業(yè)術(shù)語(yǔ)太多，看不懂”的問題，法工委還專門組織物權(quán)法專家在媒體上對(duì)所涉及的基本概念進(jìn)行專業(yè)講解?！翱吹枚畻l文，才提得出意見。”一位法工委的同志曾面對(duì)媒體時(shí)表示。
從國(guó)人普遍不知“物權(quán)”為何物，到全民參與物權(quán)制度設(shè)計(jì)，物權(quán)法創(chuàng)造了中國(guó)立法史上的奇跡。一石激起千層浪，草案公布短短40天，就收到了意見共11543件。
在征集到的1萬(wàn)多件意見中，有一份很特別，來(lái)自一名視障患者。
2005年的一天，從中央人民廣播電臺(tái)中國(guó)之聲的廣播里，孫東聽到物權(quán)法草案向全國(guó)公布，征求民眾的意見。
雖然孫東自從生了一場(chǎng)大病之后，失去了“光明”，無(wú)法像以前一樣正常的閱讀和書寫，但他經(jīng)常拉著母親給自己讀書讀報(bào)，孫東會(huì)一邊聽一邊思考。
那天，孫東聽到物權(quán)法征求意見的廣播后，萌生了一個(gè)想法：“制定一部高質(zhì)量的可操作性強(qiáng)的法律，關(guān)系到我們每個(gè)公民的切身利益，這件事，我必須參與進(jìn)來(lái)?！?/p>
于是孫東請(qǐng)來(lái)親友，一遍遍為他朗讀草案全文，憑著平時(shí)聽廣播和書報(bào)的知識(shí)積累，晦澀專業(yè)的法律術(shù)語(yǔ)，孫東竟全部都聽懂了。他用了三天時(shí)間，幾經(jīng)修改，數(shù)易其稿，寫成了法律意見書，對(duì)物權(quán)法草案中涉及的不動(dòng)產(chǎn)登記等方面的內(nèi)容提出了15條修改意見。
抱著一絲絲的期待，孫東向法工委寄出了這封盲文信。
立法機(jī)構(gòu)工作人員收到這封一針一針扎出來(lái)的盲文信后，很吃驚，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任李援在接受采訪時(shí)表示，確實(shí)沒有想到民眾的參與熱情這么高，所提的建議水平也不低，這位特殊的參與者的信他們會(huì)珍藏起來(lái)，而在立法實(shí)踐中，孫東提出的建議，也起了一定作用。
據(jù)當(dāng)時(shí)媒體報(bào)道，除了這位特殊的參與者，還有一位名叫陳楓的法律工作者的意見也被采納了。
一開始，陳楓由于買房子，跟開發(fā)商之間的一些糾紛，對(duì)物權(quán)法所涉及的內(nèi)容，頗有發(fā)言權(quán)。他曾用自己的法律專業(yè)知識(shí)為業(yè)主討說(shuō)法，對(duì)即將出臺(tái)的物權(quán)法，加倍關(guān)注。
陳楓以電子郵件和傳統(tǒng)郵件的方式，共向立法機(jī)關(guān)發(fā)出了三封建議信，而自己對(duì)車庫(kù)所屬權(quán)問題的建議，在幾個(gè)月后公布的修改意見中，得到了體現(xiàn)。“我沒想到我的建議會(huì)被采納，全國(guó)人大法工委的同志還給我打過(guò)電話，對(duì)我的建議表示贊賞。”陳楓曾面對(duì)媒體記者略帶驕傲地說(shuō)。
除此之外，參與者中還有一位81歲的離休老干部，老人對(duì)草案中的不動(dòng)產(chǎn)登記、建筑用地使用權(quán)等提出了二十多條意見，還將草案原文、修改理由、修改意見制作成表格形成對(duì)比，一目了然。
中國(guó)物權(quán)立法，也吸引了外國(guó)專家的關(guān)注，據(jù)媒體報(bào)道，德國(guó)漢堡哥廷根大學(xué)法學(xué)教授門策爾博士專門從德國(guó)寄來(lái)對(duì)物權(quán)法草案的修改意見，并從西方立法實(shí)踐的角度對(duì)完善征收征用制度提出了具體的建議。
在這次公開征求意見活動(dòng)中，提意見人員的身份構(gòu)成多樣，既有人大及政府的工作人員、法官、檢察官、律師、法學(xué)教學(xué)研究單位的教師等專業(yè)人士，也有工人、農(nóng)民、商人以及自由職業(yè)者；既有國(guó)內(nèi)的群眾，也有國(guó)外的留學(xué)人員和外國(guó)人士；既有在崗工作的人員，也有離退休人員和中學(xué)生；既有以個(gè)人名義提出意見的，也有一些如司法部門和法學(xué)教研機(jī)構(gòu)以單位的名義提出意見的。
法工委對(duì)收到的所有意見進(jìn)行了詳細(xì)的梳理、歸納和分析。群眾最關(guān)注的問題包括了：國(guó)家、集體和私人所有權(quán)的規(guī)定如何完善；如何規(guī)定建筑物區(qū)分所有權(quán)；如何保護(hù)被征收征用人的合法權(quán)益；農(nóng)村宅基地能否轉(zhuǎn)讓等等。
對(duì)于收到的意見，立法機(jī)關(guān)也高度重視，很多都被吸納到了最后的法律草案里。王利明教授曾在接受采訪時(shí)表示，在2005年7月10日公布的草案中，沒有區(qū)分住宅用地和非住宅用地，統(tǒng)一規(guī)定凡是土地使用權(quán)到期，都應(yīng)該去申請(qǐng)延長(zhǎng)。在征求意見時(shí)，很多老百姓提出申請(qǐng)延長(zhǎng)，政府批不批也說(shuō)不定，這樣，公民的房屋所有權(quán)就得不到保護(hù)。對(duì)此，很多來(lái)信建議自動(dòng)延期。后來(lái)修改的草案中也吸收了這條建議，規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期，充分保護(hù)了公民的房屋所有權(quán)。
精雕細(xì)琢 大會(huì)修改七十多處
第十屆全國(guó)人大五次會(huì)議定于2007年3月5日開幕，3月16日結(jié)束，比往年會(huì)期延長(zhǎng)一天，這是為大會(huì)代表們充分討論物權(quán)法草案和企業(yè)所得稅法草案所做的特殊安排。
據(jù)了解，其實(shí)根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的安排，代表們?cè)诖髸?huì)召開前兩個(gè)月就拿到了物權(quán)法草案，提前研讀。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳還將物權(quán)法草案有關(guān)講解材料，包括文字材料和音像光盤發(fā)到各地，并從法工委等部門選派專家組成多支講解隊(duì)伍分赴各地，向代表作具體講解，參加代表討論，回答代表提出的問題，協(xié)助代表了解和把握這部法律草案的基本精神和主要內(nèi)容，以便為大會(huì)審議這一草案做好準(zhǔn)備。
3月8日，物權(quán)法草案在經(jīng)歷13年起草、7次審議之后，進(jìn)入最高國(guó)家立法機(jī)關(guān)審議階段。近3000名全國(guó)人大代表認(rèn)真審議了物權(quán)法草案，表示肯定的同時(shí)，提出了一些修改意見。10日，全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)草案進(jìn)行審議，對(duì)代表們提出的意見逐條研究，對(duì)草案作出了70多處修改。
在12日召開的全國(guó)人大五次會(huì)議主席團(tuán)二次會(huì)議上，楊景宇向會(huì)議作了物權(quán)法草案審議結(jié)果的報(bào)告。
這一次對(duì)物權(quán)法草作較為重要的修改有六處，其中有一條修改為“造成不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)毀損的，權(quán)利人可以請(qǐng)求修理、重作、更換或者恢復(fù)原狀”，比原稿增加了“或者恢復(fù)原狀”幾個(gè)字。
楊景宇說(shuō)，有的代表提出，“修理、重作、更換”主要適用于對(duì)動(dòng)產(chǎn)造成損害的補(bǔ)救，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)造成的損害，有些是難以修理、重作、更換的，比如對(duì)污染農(nóng)田所造成的損害，只能要求損害人予以恢復(fù)原狀，而不可能修理、重作、更換。
據(jù)楊景宇解釋，有些代表還對(duì)草案提出了一些其他修改意見。法律委員會(huì)研究認(rèn)為，其中有些問題需要通過(guò)制定或者修改有關(guān)法律、法規(guī)加以解決；有些問題在草案修改過(guò)程中已經(jīng)反復(fù)作過(guò)研究，對(duì)草案以不再修改為妥；有些問題需要經(jīng)過(guò)實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再作研究。
草案在充分吸納各方意見的基礎(chǔ)上幾經(jīng)修改，越改越好，已趨于成熟。
3月16日，時(shí)間定格在那一刻，物權(quán)法高票表決通過(guò)，于2007年10月1日，正式走進(jìn)人們的生活。
縱觀物權(quán)法的誕生之路，歷時(shí)13年，經(jīng)歷7次審議，從“物權(quán)”概念的啟蒙到全民參與，從激烈爭(zhēng)論到凝聚共識(shí)，這部凝聚了集體智慧的法律，無(wú)疑是我國(guó)民主法治建設(shè)最好的證明，在中國(guó)立法史上，具有里程碑式的意義。
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1993年，八屆全國(guó)人大常委會(huì)首次將物權(quán)法列入立法計(jì)劃，但因經(jīng)濟(jì)體制改革正在深入及理論研究不足，當(dāng)時(shí)立法條件并不成熟。
1998年3月，受全國(guó)人大常委會(huì)法工委委托，江平、王家福等9位法學(xué)專家成立民法起草工作小組，包括物權(quán)法在內(nèi)的民法典，開始正式提上議事日程。
1999年10月，梁慧星教授領(lǐng)銜的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所完成了物權(quán)法草案建議稿。2000年12月，中國(guó)人民大學(xué)教授王利明領(lǐng)導(dǎo)的課題組，亦完成了一份物權(quán)法草案建議稿。
2001年年底，在“社科院草案”與“人民大學(xué)草案”的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委擬定了物權(quán)法草案征求意見稿，并下發(fā)有關(guān)方面征求意見。
2002年12月，由物權(quán)法等9編內(nèi)容組成的民法草案提請(qǐng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)一審，此次審議被視為物權(quán)法草案的初審。此后，民法典草案由“捆綁式審議”改為“分別審議”，物權(quán)法草案排在最優(yōu)先的位置。
2004年10月，物權(quán)法草案提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)二審，私產(chǎn)保護(hù)受到高度重視，豐富了公眾關(guān)注的建筑物區(qū)分所有權(quán)等內(nèi)容。
2005年6月，物權(quán)法草案三審，重點(diǎn)解決物權(quán)法急需規(guī)范的現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記制度、征收制度等做出了重大改進(jìn)，并對(duì)草案進(jìn)行了一些通俗化改造。
2005年7月10日至8月20日，物權(quán)法草案公開征求意見，全國(guó)人大常委會(huì)法工委隨后歸納出意見比較集中的10個(gè)問題。
2005年9月，物權(quán)法草案四審，對(duì)征收征用、擔(dān)保物權(quán)等一系列問題做出進(jìn)一步修改。
2006年8月，物權(quán)法草案五審，進(jìn)一步明確國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度、強(qiáng)調(diào)平等保護(hù)的原則，并加大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)力度，物權(quán)法制定自此進(jìn)入攻堅(jiān)階段。
2006年10月，物權(quán)法草案六審，對(duì)城市住宅用地續(xù)期，小區(qū)車位、車庫(kù)歸屬等關(guān)涉百姓切身利益的熱點(diǎn)問題作了進(jìn)一步完善。
2006年12月，物權(quán)法草案七審，除進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)集體財(cái)產(chǎn)歸屬、農(nóng)村土地承包期等涉及國(guó)計(jì)民生的規(guī)定外，還對(duì)農(nóng)村宅基地能否轉(zhuǎn)讓等爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)做出了最后安排，并決定提請(qǐng)全國(guó)人代會(huì)審議。
2007年3月16日，十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議審議并通過(guò)物權(quán)法。
