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內(nèi)外朝制度是漢武帝創(chuàng)立的一種官僚政治制度。所謂內(nèi)朝，即以皇帝左右的親信和賓客為班底，對國家大事進(jìn)行商議和決策的政治制度。與之對應(yīng)的是外朝，即以丞相為首，由九卿和其他官員構(gòu)成的行政官僚體制。 在漢武帝之前，朝廷中是沒有內(nèi)外朝之分的，行政指令的決策、草擬、下達(dá)、執(zhí)行都是由一套政治系統(tǒng)完成的。既然這樣，為什么漢武帝要別出心裁搞一個內(nèi)外朝呢？內(nèi)外朝制度創(chuàng)立的背后有什么深層次原因？又對后世產(chǎn)生了哪些重大影響呢？  一代雄主漢武帝 一、內(nèi)外朝制度產(chǎn)生的背景01 地方層面 漢朝在建立之初，為了鞏固統(tǒng)治需要分封了一批異姓諸侯王，這些獨立于中央管轄之外的封國在劉邦呂后的嚴(yán)厲政策下被一一剪除并將領(lǐng)土和爵位改封給劉氏宗親。然而戰(zhàn)亂的局面并沒有得到改善，在景帝時，晁錯的削藩政策引發(fā)了 “吳楚七國之亂”，使得中央的統(tǒng)治一度變得搖搖欲墜。這種中央集權(quán)程度低造成的隱患時刻提醒著漢朝早期的每一位帝王。 02 中央層面 而在中央，漢朝基本沿襲了秦朝遺留下來的官僚制度和行政運行體系，所謂“漢承秦制”，其中一個重要標(biāo)志就是漢朝沿用了以丞相為核心的中央官僚體制。在這種固有體制下，丞相扮演了極其重要的角色，他是一人之下萬人之上的百官之首，包括官員任命、財政支出、行政決策在內(nèi)的一系列關(guān)鍵政治事務(wù)，丞相都有決策權(quán)或建議權(quán)。 相比之下，皇帝的權(quán)力更多的體現(xiàn)在最后的拍板決定和大方向的把握上，對具體行政事務(wù)其實知之甚少。這合理嗎？以我們當(dāng)今的眼光來看，其實很合理，畢竟皇帝精力有限，一個人管這么多事也管不過來。但放在2000多年前的封建王朝再看呢？那就很不合理了，哪個皇帝不希望自己大權(quán)獨攬、乾綱獨斷呢？ 既然不合理，那就要改變，而改變就要從政治體制入手。  公元前87年大漢疆域 二、內(nèi)朝的人員構(gòu)成既然皇帝想要在日常的官僚體制基礎(chǔ)上獨立出一個內(nèi)朝，那么人員該如何組成和挑選呢？內(nèi)朝的人員主要包括以下三類： 一是皇帝身邊的近臣。包括侍從、常侍、散騎、給事中等，這些人常服侍皇帝左右，深得皇帝信任，皇帝對他們也用的順手、比較放心。為了給予他們更大的權(quán)力，皇帝往往在他們的原官職之外增加代表某種特權(quán)的官銜，名為“加官”。 二是少府官員。少府在秦朝及西漢初年的原本職能是負(fù)責(zé)掌管皇室的吃、穿、住、用，相當(dāng)于皇帝的私人管家和生活秘書，漢武帝將其發(fā)展成為參與重大決策的政治機(jī)構(gòu)。而少府屬員尚書令更是由原來單純?yōu)榛实酃芾碜嗾挛臅l(fā)展為擁有處理政務(wù)、出納章奏等權(quán)力的重要職位，掌握實權(quán)。 三是皇帝的心腹大臣。這些人往往官居大司馬、大將軍、太中大夫、光祿大夫等職，因為得到皇帝的寵幸和信任被加封侍中或給事中的頭銜，成為內(nèi)朝中人，與皇帝一起參與中樞決策。  內(nèi)外朝制度運行圖 三、內(nèi)外朝制度形成的原因區(qū)別于先前的皇帝、丞相、大臣共治天下的政治體制，內(nèi)外朝制度具有獨特的運行模式。那么是什么原因造成內(nèi)外朝制度的形成呢？我認(rèn)為主要有以下幾點： 01 皇權(quán)與相權(quán)的矛盾 在漢武帝之前，丞相一直處于官僚體系的核心位置。春秋末期，這種相權(quán)獨大的情況發(fā)展到了頂峰，當(dāng)時諸侯國的大夫不僅自己手下的門客不聽命于君王，實力甚至強(qiáng)大到了可以取君王而代之的地步，“三家分晉”、“田氏代齊”就是最好的例證。到了漢初，這種情況依然得到延續(xù)和發(fā)展。漢景帝時期的丞相周亞夫就可以斷然拒絕漢景帝給皇后哥哥王信封侯的決定，漢景帝竟然不敢反駁。
 漢景帝時期丞相周亞夫 而到了漢武帝一朝，這種局面依然沒有改變。按照漢初祖制規(guī)定，丞相對四百石以下的中都官和郡國官有任命權(quán)，對六百石至二千石的高級官員也有很大的舉薦權(quán)，這種巨大的權(quán)力嚴(yán)重威脅了皇權(quán)。
可見當(dāng)時丞相田蚡的權(quán)力有多大，他連二千石以上的官員都隨意舉薦任命，以至于漢武帝都要和他商量能不能留一些官員讓自己任命。當(dāng)然這可能是漢武帝對田蚡的一種警告，但也從側(cè)面反映了漢朝丞相權(quán)力的膨脹和不受節(jié)制有多嚴(yán)重。 面對這種局面，漢武帝自然要采取措施，在加強(qiáng)中央集權(quán)的基礎(chǔ)上打壓相權(quán)，把大權(quán)牢牢地掌握在自己手中。如此一來，內(nèi)外朝制度也就應(yīng)運而生了。  漢武帝時期丞相田蚡 02 歷史發(fā)展的必然趨勢 我們縱觀整個封建王朝歷史就會發(fā)現(xiàn)，中央集權(quán)的逐漸加強(qiáng)是一種大趨勢。如果以漢武帝時期作為起點的話，從隋唐創(chuàng)立并完善三省六部制，到宋朝設(shè)立樞密使、三司使，再到明朝廢除丞相設(shè)立內(nèi)閣，直到清朝設(shè)立軍機(jī)處，皇權(quán)更是一步步擴(kuò)大自己的領(lǐng)地和勢力范圍，并最終達(dá)到頂峰，而內(nèi)外朝制度正是這一系列加強(qiáng)中央集權(quán)專制的發(fā)端和起源。 歷史趨勢是不可逆的，但歷史趨勢也是需要引領(lǐng)的，當(dāng)歷史進(jìn)程走到漢武帝之時，已經(jīng)完成了分封制和郡縣制的試錯過程，但無論哪種體制都沒有解決困擾王朝統(tǒng)治的一個根本問題，那就是如何加強(qiáng)中央集權(quán)。此時的漢武帝站在了歷史的重要關(guān)口，他的選擇將引領(lǐng)歷史的潮流、改變歷史的走向，而漢武帝也正是這樣的皇帝，這正如他堅定的把儒家思想樹立為治國的唯一主導(dǎo)思想從而使之延續(xù)至今一樣。從某種意義上說，歷史是需要漢武帝這樣的人來書寫和創(chuàng)造的，內(nèi)外朝制度就是最好的證明。  漢武帝引領(lǐng)了歷史潮流 03 漢武帝實現(xiàn)個人愿望和抱負(fù)的需要 我們都知道漢武帝是一代雄主，他在位期間建立了巨大的功勛。政治上采取推恩令，并將鹽鐵及鑄幣權(quán)收歸中央；思想上罷黜百家、獨尊儒術(shù)，奠定了儒家思想的統(tǒng)治地位；文化上開創(chuàng)察舉制，大力選拔人才；軍事上更是東并朝鮮、南吞百越、西征大宛、北破匈奴，使大漢國威遠(yuǎn)揚。 但這一切功績的取得都要以漢武帝個人意志的完全實現(xiàn)為前提，也就是說，如果整個官僚體系不給予漢武帝巨大的支持或者漢武帝對官僚體系不具備很強(qiáng)的掌控力的話，這些戰(zhàn)略目標(biāo)是無法實現(xiàn)的。心存宏圖大志的漢武帝在逐漸長大后，也愈發(fā)感覺到這種歷朝以來運行良好的官僚體制對自己的束縛和掣肘。凡是軍國大事都要和丞相及百官商議，結(jié)果往往還不能得償所愿，就連自己想任命一個官員還要經(jīng)過一系列復(fù)雜的手續(xù)。 在漢武帝看來，這是行政效率低下的表現(xiàn)，也是中央集權(quán)日漸衰微的表現(xiàn)，長此以往，不但達(dá)不成自己心中的目標(biāo)，甚至還要動搖國本，威脅大漢江山的統(tǒng)治。于是，為了能放手實現(xiàn)自己的施政理念，實現(xiàn)偉大的愿望和抱負(fù)，建立一套完全聽命于自己的政治體制和人員班底就成了必須要做的事。  志向遠(yuǎn)大的漢武帝 四、對后世的影響內(nèi)外朝制度的形成是中國封建社會政治制度的一個重大變化，其對后世的影響也很深遠(yuǎn)，其中最直接的影響自然是皇權(quán)得到了強(qiáng)化，相權(quán)受到了削弱。在內(nèi)外朝制度設(shè)立后，內(nèi)朝官員直接秉承皇帝的旨意實行決策，實際上掌握了實權(quán)；而以丞相為首的中央政府的職能則龜縮到只負(fù)責(zé)處理和執(zhí)行一般政務(wù)，成為政令的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。 丞相的位置也從趨之若鶩的“香餑餑”變成了“燙手的山芋”，在漢武帝在位的54年中，有12人擔(dān)任過丞相，得以善終的只有7人。因此，公孫賀在得知自己被任命為丞相時，甚至“不受印綬，頓首涕泣”，可見丞相位置的兇險。 不僅如此，內(nèi)外朝制度的形成還對漢武帝之后的漢朝政治甚至之后的封建王朝都發(fā)揮了重要影響，可謂“牽一發(fā)而動全身”?；实蹫榱思訌?qiáng)中央集權(quán)，勢必要選擇信得過的人充實到自己身邊，形成特殊的決策集團(tuán)。而這些人除了近臣以外，往往以外戚或宦官居多，長此以往就造成了外戚專權(quán)或宦官專權(quán)的局面，這種情況尤以東漢末年最甚。估計連漢武帝也想不到，自己費盡心思設(shè)立的內(nèi)外朝制度竟有如此大的副作用。  漢朝的內(nèi)外朝制度影響深遠(yuǎn) 綜上所述，內(nèi)外朝制度的形成是由多方面復(fù)雜因素構(gòu)成的，這里面既包括歷史發(fā)展的大趨勢，又包括漢武帝個人的愿望和抱負(fù)。而制度經(jīng)過發(fā)展演變后對后世造成的影響則是需要歷史去評價和檢驗的。 參考資料：《史記·周亞夫傳》《漢書·竇田灌韓傳》 本文由“大瀚聞史”原創(chuàng) |
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