在國(guó)家建構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系的背景下，建立完善空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管機(jī)制成為行業(yè)共識(shí)。為強(qiáng)化空間規(guī)劃體系的“實(shí)施性思維”，需要在模式上從終極藍(lán)圖向規(guī)劃建設(shè)管理全周期的動(dòng)態(tài)調(diào)控過(guò)程轉(zhuǎn)變，在制度上建立健全規(guī)劃實(shí)施督查、考核的約束與激勵(lì)機(jī)制，在技術(shù)上強(qiáng)化多規(guī)合一的空間規(guī)劃管控績(jī)效評(píng)估（楊保軍，2016；席廣亮，2017；何冬華，2017；張永姣，2016）?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱北京新總規(guī)）是北京圍繞空間規(guī)劃改革開展的深入探索，創(chuàng)新提出建立面向規(guī)劃實(shí)施的城市體檢評(píng)估機(jī)制。本文對(duì)北京體檢評(píng)估的前期探索經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，為相關(guān)研究和實(shí)踐提供借鑒。

北京在上一版總體規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，突出表現(xiàn)出人口規(guī)模等部分指標(biāo)突破預(yù)期、對(duì)外延擴(kuò)張式發(fā)展依賴性較強(qiáng)以致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程遲滯、各區(qū)縣同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)突出而整體效益不高、各部門與各種規(guī)劃之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、規(guī)劃建設(shè)管理全過(guò)程中的公眾參與不夠深入等問(wèn)題（施衛(wèi)良，2012）。針對(duì)這些問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)北京新總規(guī)的批復(fù)指出，“《總體規(guī)劃》是北京市城市發(fā)展、建設(shè)、管理的基本依據(jù)”，強(qiáng)調(diào)了抓好規(guī)劃組織實(shí)施和加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督考核問(wèn)責(zé)的要求。

根據(jù)批復(fù)要求，北京市建立了城市體檢評(píng)估機(jī)制，旨在對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)，確?？傮w規(guī)劃確定的各項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)得到有序落實(shí)。城市體檢評(píng)估主要包括實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)規(guī)劃核心指標(biāo)和城市運(yùn)行要素、每年開展總體規(guī)劃實(shí)施情況體檢以及每五年進(jìn)行總體規(guī)劃實(shí)施全面評(píng)估。

當(dāng)前總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估主要分為結(jié)果評(píng)估和過(guò)程評(píng)估兩類，結(jié)果評(píng)估是總規(guī)修編前對(duì)實(shí)施情況的終期評(píng)估，過(guò)程評(píng)估又分為間隔5年左右的中期評(píng)估和每1-2年開展的動(dòng)態(tài)評(píng)估。國(guó)外大城市較早開展相關(guān)實(shí)踐，如紐約市2007年發(fā)布2030年發(fā)展規(guī)劃后，自2008年開始“每年一次進(jìn)展評(píng)估、每4年一次規(guī)劃修編”（魏開，2013）。英國(guó)自2004年起規(guī)定地方規(guī)劃當(dāng)局應(yīng)向中央政府規(guī)劃主管部門提交針對(duì)地方發(fā)展框架實(shí)施進(jìn)度的年度監(jiān)測(cè)報(bào)告，該報(bào)告成為城市政府衡量規(guī)劃表現(xiàn)和未來(lái)政策發(fā)力點(diǎn)的核心依據(jù)（蘇建忠，2015）。

在我國(guó)城市，總體規(guī)劃修編前進(jìn)行終期評(píng)估這一程序已被廣泛應(yīng)用，然而持續(xù)開展總體規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估的城市還較少。廣州市自2001年起較早地開展總規(guī)實(shí)施年度評(píng)估，從對(duì)規(guī)劃文件的回顧逐漸發(fā)展到定性與定量分析結(jié)合來(lái)認(rèn)知規(guī)劃實(shí)施狀況（呂萌麗，2010）。深圳市通過(guò)制定近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃，促進(jìn)近期建設(shè)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)校和滾動(dòng)實(shí)施（劉永紅，2011）。當(dāng)前上海、廣州等地均在結(jié)合空間規(guī)劃體系改革積極推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估制度建設(shè)。

由于評(píng)估理論不成熟、未納入現(xiàn)有總體規(guī)劃制度、缺乏內(nèi)源性的評(píng)估動(dòng)機(jī)、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)等原因，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城市對(duì)規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估的關(guān)注不足（廖茂羽等，2015；馬璇等，2017；席廣亮等，2017）。正如從《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》到《北京城市總體規(guī)劃2016年—2035年）》所反映出的規(guī)劃期限延長(zhǎng)、指標(biāo)去時(shí)限化的變化趨勢(shì)，不少學(xué)者認(rèn)為，隨著城市發(fā)展階段由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展、規(guī)劃編制內(nèi)容由靜態(tài)藍(lán)圖轉(zhuǎn)向“規(guī)劃藍(lán)圖-實(shí)施策略-行動(dòng)計(jì)劃”體系、規(guī)劃工作主線由實(shí)施前的編制和審批向?qū)嵤┖蟮某鞘兄卫硌由?，?duì)實(shí)施結(jié)果的評(píng)估頻率將會(huì)下降，而以動(dòng)態(tài)維護(hù)為目的的實(shí)施過(guò)程評(píng)估重要性將會(huì)提升（何靈聰，2013；周艷妮等，2016；施衛(wèi)良，2019）。為了更好維護(hù)總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，提高規(guī)劃實(shí)施的有效性，未來(lái)應(yīng)朝著提升總規(guī)控制性目標(biāo)的可監(jiān)測(cè)性、完善動(dòng)態(tài)評(píng)估框架并加強(qiáng)制度化建設(shè)、暢通評(píng)估結(jié)果反饋渠道以促進(jìn)動(dòng)態(tài)規(guī)劃等方向發(fā)展（呂萌麗，2010；施源等，2007；丁國(guó)勝等，2013）。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，北京在2004版總規(guī)實(shí)施過(guò)程中已形成每5年開展一次實(shí)施評(píng)估的機(jī)制，并組織開展了兩次評(píng)估工作。在此基礎(chǔ)上，本次工作完善了“實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)-年度體檢-五年評(píng)估”的動(dòng)態(tài)評(píng)估框架，并在新版《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中確立了城鄉(xiāng)規(guī)劃體檢評(píng)估機(jī)制的法定地位[1]，實(shí)現(xiàn)了總體規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估的體系建設(shè)和制度完善。年度城市體檢側(cè)重問(wèn)題聚焦，及時(shí)反饋動(dòng)態(tài)變化；五年實(shí)施評(píng)估側(cè)重系統(tǒng)全面，綜合研判長(zhǎng)期趨勢(shì)（表1）。

[1] 2019年修訂版《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十八條明確提出，本市應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化的城鄉(xiāng)規(guī)劃體檢評(píng)估機(jī)制，參照體檢評(píng)估結(jié)果對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施工作進(jìn)行修正，提高規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)性。城市總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)委托有關(guān)部門和專家每年對(duì)城市總體規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行體檢，每五年對(duì)城市總體規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行全面評(píng)估，采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求公眾意見(jiàn)，形成體檢、評(píng)估報(bào)告，并將體檢、評(píng)估報(bào)告及征求意見(jiàn)情況報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和原審批機(jī)關(guān)。

與既有的定期評(píng)估相比，城市體檢評(píng)估的特點(diǎn)在于：一是更強(qiáng)調(diào)對(duì)總規(guī)實(shí)施的體檢即是對(duì)城市的綜合體檢，這是由于多規(guī)合一背景下的北京新總規(guī)具有統(tǒng)籌各級(jí)各項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)施任務(wù)全覆蓋的特點(diǎn)。二是更強(qiáng)調(diào)常態(tài)化監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)高頻、持續(xù)的城市運(yùn)行信息反饋及時(shí)發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，對(duì)全市層面的總規(guī)實(shí)施進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和預(yù)警。三是更強(qiáng)調(diào)縱向傳導(dǎo)，包含了對(duì)各區(qū)實(shí)施總規(guī)情況的比較和考核。四是更強(qiáng)調(diào)機(jī)理探究，包含了對(duì)具體實(shí)施措施和配套政策的評(píng)析，并可對(duì)總規(guī)預(yù)設(shè)目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化，從評(píng)估“合規(guī)性”走向評(píng)估“合理性”。

新的國(guó)土空間規(guī)劃體系一方面要求健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)剛性管控和進(jìn)度追蹤，以維護(hù)規(guī)劃?rùn)?quán)威性；另一方面要求建立監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警的動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，提升應(yīng)對(duì)規(guī)劃與實(shí)施管理過(guò)程不確定性的能力。北京城市體檢評(píng)估從以下方面適應(yīng)空間規(guī)劃體系的要求：

（1）從側(cè)重單一的“結(jié)果評(píng)判”轉(zhuǎn)向關(guān)注多元的“過(guò)程檢測(cè)”（田莉，2008）。增加評(píng)估的過(guò)程維度，形成“發(fā)現(xiàn)實(shí)施結(jié)果偏差——分析認(rèn)知原因和機(jī)理—評(píng)估調(diào)整實(shí)施措施和政策—反饋優(yōu)化規(guī)劃目標(biāo)”的良性循環(huán)。

（2）從規(guī)劃部門業(yè)務(wù)視角轉(zhuǎn)向政府運(yùn)行全局視角。既有的總規(guī)實(shí)施評(píng)估側(cè)重評(píng)估城市物質(zhì)空間建設(shè)情況，而北京新總規(guī)作為多規(guī)合一的法定藍(lán)圖，其實(shí)施工作是由市委市政府統(tǒng)籌、各部門分工協(xié)作的，因此對(duì)其評(píng)估也必須是“全局體檢”而非“部門體檢”。

（3）從執(zhí)行規(guī)定動(dòng)作、有功利性目的的被動(dòng)評(píng)估轉(zhuǎn)向積極暴露問(wèn)題、結(jié)論支撐決策的主動(dòng)評(píng)估。與應(yīng)付上級(jí)要求或?yàn)樾薷囊?guī)劃而進(jìn)行的評(píng)估不同，城市體檢評(píng)估的目的是對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行動(dòng)態(tài)反饋和及時(shí)糾偏，因此需要客觀分析問(wèn)題、主動(dòng)找尋短板，為國(guó)土空間規(guī)劃與治理提供科學(xué)依據(jù)。

北京市建立了“監(jiān)測(cè)—診斷—預(yù)警—維護(hù)”的體檢評(píng)估工作機(jī)制：通過(guò)實(shí)時(shí)運(yùn)行的體檢數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測(cè)平臺(tái)及時(shí)反映總規(guī)實(shí)施情況；對(duì)偏離城市功能定位、突破發(fā)展底線、違背指標(biāo)目標(biāo)方向等問(wèn)題及時(shí)診斷和上報(bào)；對(duì)年度總規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行綜合總結(jié)、趨勢(shì)判斷和問(wèn)題預(yù)警；體檢結(jié)果與下一年度實(shí)施計(jì)劃及指標(biāo)掛鉤，例如某個(gè)區(qū)本年度用地減量任務(wù)完成得多，下一年度則規(guī)劃“放量”放得多。

為避免政府進(jìn)行自我評(píng)估傾向于保持寬松自我裁量權(quán)的問(wèn)題（馬璇，2017），北京城市體檢評(píng)估強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體多元化、社會(huì)化，堅(jiān)持體檢全過(guò)程的客觀公正、公開透明。

（1）部市聯(lián)合。北京市與相關(guān)國(guó)家部委共同組織開展城市體檢評(píng)估工作。北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)、北京市統(tǒng)計(jì)局和部委有關(guān)職能部門共同牽頭，市政府各部門、各區(qū)政府共同參與。

（2）自評(píng)估與第三方評(píng)估結(jié)合。北京市規(guī)劃、交通、環(huán)保等各部門根據(jù)要求開展自評(píng)，提交體檢指標(biāo)年度數(shù)據(jù)、部門體檢年度報(bào)告及相關(guān)基礎(chǔ)資料。同時(shí)，委托第三方開展評(píng)估工作（圖1）。第三方評(píng)估的技術(shù)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)、各技術(shù)評(píng)估團(tuán)隊(duì)由部委而非北京市選定。

（3）專家與公眾共同參與。聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威專家組成體檢評(píng)估專家顧問(wèn)組，同時(shí)邀請(qǐng)知名專家?guī)ш?duì)開展專項(xiàng)評(píng)估研究。通過(guò)全市居民滿意度調(diào)查和部分街道、社區(qū)深入調(diào)研，點(diǎn)面結(jié)合收集公眾意見(jiàn)，納入體檢報(bào)告。

圖1 2017年度北京城市體檢工作組織示意圖

針對(duì)體檢工作建設(shè)城市空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和城市數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，形成多來(lái)源、多尺度、多時(shí)相、多規(guī)融合的，能夠全面反映總體規(guī)劃實(shí)施和城市管理運(yùn)行現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)資源體系，為定量、客觀、科學(xué)開展城市體檢評(píng)估奠定基礎(chǔ)。

（1）城市空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。主要匯總集成四部分?jǐn)?shù)據(jù)：一是規(guī)劃實(shí)施數(shù)據(jù)，包括全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、人口經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)、反映各部門各區(qū)實(shí)施情況的數(shù)據(jù)等（圖2）；二是建設(shè)管理數(shù)據(jù)，包括城市建設(shè)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、各級(jí)規(guī)劃和審批數(shù)據(jù)、空間規(guī)劃控制性邊界等；三是地理信息數(shù)據(jù)，包括基礎(chǔ)測(cè)繪、地理國(guó)情普查、管線普查、三維模型數(shù)據(jù)等；四是城市運(yùn)行大數(shù)據(jù)，包括交通、房?jī)r(jià)、空氣質(zhì)量、公交IC卡刷卡數(shù)據(jù)等。

圖2 城市體檢評(píng)估數(shù)據(jù)報(bào)送與采集平臺(tái)示意圖

（2）城市數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。綜合收集到的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)城市各領(lǐng)域管理和運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和更新，主要包括：對(duì)總規(guī)重要指標(biāo)進(jìn)展情況實(shí)時(shí)運(yùn)算更新；為各專項(xiàng)研究提供數(shù)據(jù)調(diào)用和處理接口；多規(guī)數(shù)據(jù)層級(jí)聯(lián)動(dòng)及可視化展示等。

常見(jiàn)的總規(guī)實(shí)施評(píng)估方法包括構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、GIS空間分析、建立綜合評(píng)估模型等。北京體檢評(píng)估重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)多種技術(shù)手段的綜合運(yùn)用、多維度多層次的分析視角以及重思辨重驗(yàn)證的科學(xué)思維。

（1）定量與定性結(jié)合。定量評(píng)估包括指標(biāo)量化評(píng)估、GIS空間疊置分析、遙感識(shí)別分析等。針對(duì)部分規(guī)劃目標(biāo)為定性描述、部分指標(biāo)年度變化不明顯以及機(jī)制和政策無(wú)法量化評(píng)估等問(wèn)題，引入定性評(píng)估方法，例如通過(guò)典型案例分析來(lái)評(píng)價(jià)政策有效性。2017年度體檢中歷史文化名城保護(hù)、京津冀協(xié)同發(fā)展等專題突出運(yùn)用了“全局?jǐn)?shù)據(jù)+典型案例”的分析方法。

（2）問(wèn)題與機(jī)理并重。指出問(wèn)題的同時(shí)，分析導(dǎo)致問(wèn)題的多方面原因，從而尋求解決問(wèn)題的深層路徑。例如針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地未能實(shí)現(xiàn)年度減量目標(biāo)，分析總結(jié)了實(shí)施模式單一、缺乏區(qū)域統(tǒng)籌、短期債務(wù)時(shí)限、土地出讓收入用于土地整理比例低等主因，為未來(lái)實(shí)施方式改革提供參考。

（3）全要素交叉分析。關(guān)注生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等城市發(fā)展全要素在空間上的變化趨勢(shì)和特征，將關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的要素進(jìn)行交叉分析，重視匹配性、協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)，如“人、地、房、業(yè)”匹配關(guān)系、人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等。

（4）多源數(shù)據(jù)相互校驗(yàn)。實(shí)現(xiàn)市級(jí)數(shù)據(jù)與區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)、整體概況數(shù)據(jù)與精細(xì)調(diào)研數(shù)據(jù)、傳統(tǒng)數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)的相互補(bǔ)充、多重校核。例如，為考察常住人口與實(shí)有人口規(guī)模變化，采取了統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)、社區(qū)抽樣數(shù)據(jù)、居民用水用電用氣量數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)、智能設(shè)備定位數(shù)據(jù)相互對(duì)比檢驗(yàn)的方法。

（5）縱向歷史比較與橫向城市比較結(jié)合。雖然年度變化是體檢關(guān)注焦點(diǎn)，但部分問(wèn)題需要從歷史發(fā)展脈絡(luò)來(lái)判斷其所處階段和未來(lái)趨勢(shì)，如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市功能重組等。同時(shí)注重在同尺度數(shù)據(jù)對(duì)比、同發(fā)展階段經(jīng)驗(yàn)借鑒上加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)外大城市的分析研究。

（6）形成市-區(qū)-街鄉(xiāng)-區(qū)域“三級(jí)一協(xié)同”體檢層次。已開展的2017年度全市體檢以檢查市一級(jí)總規(guī)實(shí)施狀況為主體；主要指標(biāo)和實(shí)施任務(wù)已分解到區(qū)，與即將開展的區(qū)級(jí)體檢相銜接；重點(diǎn)指標(biāo)包括人口、用地、公共服務(wù)設(shè)施等以街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元；考慮與城市周邊地區(qū)在用地、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的區(qū)域協(xié)調(diào)。

根據(jù)各部門各區(qū)自評(píng)報(bào)告及形成的自評(píng)估綜合報(bào)告、各專題評(píng)估報(bào)告及形成的第三方評(píng)估綜合報(bào)告，匯總形成包括體檢總報(bào)告及“一張表、一張圖、一個(gè)清單、一個(gè)滿意度調(diào)查，一個(gè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)”的技術(shù)成果集。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)面向的對(duì)象不同，形成上報(bào)黨中央國(guó)務(wù)院、反饋北京市委市政府及面向社會(huì)公開的3個(gè)版本成果輸出文件（圖3）。

圖3 北京城市體檢評(píng)估成果體系示意圖

北京市在政府工作體系中加強(qiáng)了對(duì)體檢工作的實(shí)施保障，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”。

（1）機(jī)構(gòu)保障。成立城市體檢評(píng)估專項(xiàng)工作組，由主管城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的副市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由市統(tǒng)計(jì)局牽頭負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)匯總，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提高數(shù)據(jù)采集效率。

（2）程序保障。年度體檢報(bào)告由市委、市政府審定，報(bào)市人大常委會(huì)及主管部委備案，同時(shí)應(yīng)向首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)全會(huì)進(jìn)行報(bào)告，相關(guān)成果上報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院。五年期評(píng)估作為實(shí)施總體規(guī)劃的階段性評(píng)估，評(píng)估報(bào)告由市委、市政府、市人大常委會(huì)審定，報(bào)主管部委備案，并履行報(bào)首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)全會(huì)審議及上報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院的程序。

（3）責(zé)任落實(shí)。建立部門專項(xiàng)責(zé)任制、區(qū)級(jí)責(zé)任制、央地聯(lián)動(dòng)制，明確責(zé)任主體。要求各部門和各區(qū)一方面專人負(fù)責(zé)，配合體檢綜合工作，另一方面組織開展詳細(xì)自查自評(píng)，支撐體檢專項(xiàng)。中央和部隊(duì)在京單位與體檢工作團(tuán)隊(duì)定期對(duì)接，相關(guān)問(wèn)題及時(shí)納入體檢成果。

（4）監(jiān)督檢查。將體檢評(píng)估結(jié)果納入各部門、各區(qū)及領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核，并與北京市審計(jì)監(jiān)督工作相銜接。市政府督查室對(duì)體檢工作開展督查，督促各部門、各區(qū)及時(shí)準(zhǔn)確上報(bào)數(shù)據(jù)信息，杜絕瞞報(bào)漏報(bào)。

2017年度北京城市體檢作為北京城市體檢評(píng)估的首次實(shí)踐，主要發(fā)揮三方面作用：一是建章立制，為體檢評(píng)估長(zhǎng)期工作確立工作框架、內(nèi)容體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；二是摸清底數(shù)，由于2017年是總規(guī)批復(fù)之年，相關(guān)實(shí)施工作尚處于啟動(dòng)階段，因此體檢重點(diǎn)不是與2016年進(jìn)行簡(jiǎn)單對(duì)比，而是厘清長(zhǎng)期積累形成的城市現(xiàn)狀問(wèn)題，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的數(shù)據(jù)來(lái)源渠道并確定2017年基準(zhǔn)值，為今后各年體檢確立清晰的參照系；三是剖析重點(diǎn)問(wèn)題，為現(xiàn)行的近期建設(shè)方案——《北京城市總體規(guī)劃實(shí)施工作方案（2017年—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《2020實(shí)施方案》）提供調(diào)整優(yōu)化建議。

2017年度體檢具體包括三部分內(nèi)容：一是核心內(nèi)容監(jiān)測(cè)，包括對(duì)核心指標(biāo)、實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)、公眾滿意度等內(nèi)容的年度檢查。二是重點(diǎn)專項(xiàng)體檢，設(shè)置若干必選專項(xiàng)與自選專項(xiàng)，深度剖析重點(diǎn)問(wèn)題。三是提煉年度總規(guī)實(shí)施成效和問(wèn)題的主要結(jié)論，并形成有針對(duì)性的對(duì)策建議，包括滾動(dòng)編制總體規(guī)劃實(shí)施任務(wù)清單、下年度實(shí)施工作計(jì)劃、完善相關(guān)領(lǐng)域政策機(jī)制的建議等。

2017年度體檢實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)體系全面量化觀測(cè)、各空間圈層發(fā)展全面檢視、實(shí)施任務(wù)清單全面梳理、居民滿意度全面調(diào)查、多源數(shù)據(jù)全面校核。

（1）指標(biāo)體系“一張表”。對(duì)總體規(guī)劃中“建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”（42 項(xiàng)）、“北京城市總體規(guī)劃實(shí)施指標(biāo)體系”（60 項(xiàng)）及其他文本中提出明確要求的指標(biāo)（43 項(xiàng)）組合形成的117 項(xiàng)（去除交叉重復(fù)指標(biāo)后）指標(biāo)開展了持續(xù)監(jiān)測(cè)。指標(biāo)體檢結(jié)果呈現(xiàn)三個(gè)特征：一是創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)度較快。二是受建設(shè)周期影響，公共服務(wù)設(shè)施、交通市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標(biāo)變化相對(duì)滯后。三是少數(shù)指標(biāo)受城市發(fā)展慣性的影響，沒(méi)有達(dá)到規(guī)劃控制預(yù)期，但態(tài)勢(shì)已得到扭轉(zhuǎn)（表2）。

表2 2017年度指標(biāo)體系“一張表”體檢結(jié)果統(tǒng)計(jì)

（2）空間發(fā)展“一張圖”。既有實(shí)踐較多采用土地利用現(xiàn)狀圖與規(guī)劃圖的一致性評(píng)價(jià)來(lái)測(cè)度總規(guī)的空間實(shí)現(xiàn)度。北京新總規(guī)創(chuàng)新提出強(qiáng)化宏觀層面的結(jié)構(gòu)性統(tǒng)籌而放寬具體用地功能限制，因此北京城市體檢的“一張圖”重在檢視“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的規(guī)劃城市空間結(jié)構(gòu)實(shí)施情況。在確定分圈層差異化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，研判首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)、北京城市副中心、平原“多點(diǎn)”地區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的年度發(fā)展情況，主要涵蓋各圈層功能定位實(shí)現(xiàn)情況、“人、地、房、業(yè)”核心指標(biāo)變化、落實(shí)總規(guī)的各項(xiàng)分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制情況、重大項(xiàng)目和大事件進(jìn)展、重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)情況等。

（3）重點(diǎn)任務(wù)“一清單”。按照《2020實(shí)施方案》確定的規(guī)劃編制、重點(diǎn)功能區(qū)和重大項(xiàng)目、專項(xiàng)工作、政策機(jī)制等4個(gè)方面102項(xiàng)重點(diǎn)實(shí)施工作任務(wù)，對(duì)照完成時(shí)限判斷進(jìn)展情況。從結(jié)果來(lái)看，2017年底應(yīng)完成的16項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，包括編制北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃、完善疏解騰退空間再利用管控機(jī)制等，均已按期完成。

（4）居民滿意度“一調(diào)查”。在2005、2009、2013年已開展過(guò)3次的“宜居北京”問(wèn)卷調(diào)查基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)“國(guó)際一流和諧宜居之都社會(huì)滿意度年度調(diào)查”，獲取北京市民對(duì)總規(guī)實(shí)施和城市工作的年度評(píng)價(jià)，并通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)長(zhǎng)期建設(shè)，跟蹤記錄市民滿意度變化脈絡(luò)。本次在全市16個(gè)區(qū)180個(gè)街道403個(gè)社區(qū)發(fā)放了10995份調(diào)查問(wèn)卷，另在中心城區(qū)40個(gè)社區(qū)開展了800份入戶調(diào)查問(wèn)卷。調(diào)查結(jié)果顯示，居民對(duì)北京市宜居滿意度的總體評(píng)分為77.51分，較2013年的71.84分有較大幅度提高，超過(guò)八成以上居民認(rèn)為北京城市宜居性比3年前有所改善。

（5）體檢大數(shù)據(jù)“一平臺(tái)”。廣泛收集城市運(yùn)行大數(shù)據(jù)，形成多源數(shù)據(jù)互為支撐、互為補(bǔ)充、互為校核的工作平臺(tái)。本年度主要利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和開放數(shù)據(jù)環(huán)境，綜合氣象、空氣質(zhì)量檢測(cè)、交通流量、燈光遙感、公交刷卡、POI、手機(jī)信令、企業(yè)信息、點(diǎn)評(píng)文本等社會(huì)大數(shù)據(jù)資源，對(duì)城市建設(shè)、人口和就業(yè)、交通與通勤、公共服務(wù)設(shè)施配置、空間品質(zhì)等進(jìn)行了分析。

2017年度體檢聘請(qǐng)不同的第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)，分別開展了優(yōu)化提升首都功能、疏解非首都功能、人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、城市人居環(huán)境建設(shè)、空間管制與剛性邊界管控、歷史文化名城保護(hù)、提升城市治理水平、京津冀協(xié)同發(fā)展8個(gè)專項(xiàng)研究。各專項(xiàng)研究形成專題報(bào)告的同時(shí)，重要數(shù)據(jù)、觀點(diǎn)和分析納入年度體檢總報(bào)告（圖4）。

重點(diǎn)專項(xiàng)的選擇主要出于以下考慮：

（1）針對(duì)本次總規(guī)特點(diǎn)。新總規(guī)的重點(diǎn)改革創(chuàng)新方向，包括強(qiáng)化底線約束、減量發(fā)展轉(zhuǎn)型、功能疏解重組、加強(qiáng)城市治理等，是今后每年體檢評(píng)估都要重點(diǎn)關(guān)注、持續(xù)跟蹤的。

（2）針對(duì)重大變化要素。聚焦新總規(guī)提出的關(guān)鍵控制性指標(biāo)和對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生重大影響的要素，深入分析人口與就業(yè)、建設(shè)用地與建筑規(guī)模、兩線三區(qū)等方面的變化動(dòng)態(tài)。

（3）針對(duì)政府年度工作重點(diǎn)。匯總政府工作報(bào)告和相關(guān)政策文件，依據(jù)其中的重點(diǎn)行動(dòng)、專項(xiàng)政策、大事件、投資建設(shè)取向等，梳理總規(guī)實(shí)施脈絡(luò)。2017年度重點(diǎn)包括疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等。

圖4 2017年度北京總體規(guī)劃實(shí)施主要成效梳理

2017年度北京城市體檢從一開始就作為政府年度重點(diǎn)工作之一，寫入了2018年度政府工作報(bào)告，其成果也充分融入總規(guī)實(shí)施和政府施政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時(shí)發(fā)揮了作用。主要包括：

（1）體檢結(jié)果作為2018-2019年度總規(guī)實(shí)施計(jì)劃編制的重要依據(jù)。同時(shí)，針對(duì)體檢反映出的《2020實(shí)施方案》中一些涉及面廣、難度大、需要大力改革創(chuàng)新的任務(wù)，北京市已建立市領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，加快推進(jìn)任務(wù)實(shí)施。

（2）2018年11月市委常委會(huì)專題審議《2017年度北京城市體檢報(bào)告》，報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題作為下階段工作重點(diǎn)，納入了北京市委十二屆七次全會(huì)報(bào)告和2019年度市政府工作報(bào)告中。

（3）體檢結(jié)果對(duì)北京市正在開展的分區(qū)規(guī)劃編制、控制性詳細(xì)規(guī)劃編制等工作起到了指導(dǎo)作用。同時(shí)，針對(duì)體檢暴露的問(wèn)題，例如進(jìn)展緩慢的指標(biāo)等，市里均已要求相應(yīng)的主責(zé)部門作為專項(xiàng)工作推進(jìn)。

“城市體檢”的字面意義是對(duì)城市各方面發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行“全身掃描”，以及早發(fā)現(xiàn)城市病及其“病灶”，并及時(shí)預(yù)防和糾正。由于城市體檢評(píng)估涉及部門繁多，全市性的支持是其有效開展的前提。北京之所以將“城市體檢”與總體規(guī)劃實(shí)施年度評(píng)估掛鉤，與北京新總規(guī)作為城市法定藍(lán)圖的地位分不開，各方對(duì)體檢評(píng)估工作的響應(yīng)建立在全社會(huì)對(duì)新總規(guī)的共識(shí)之上。反過(guò)來(lái)，體檢評(píng)估也擔(dān)負(fù)了推進(jìn)總規(guī)落地、加強(qiáng)國(guó)際一流和諧宜居之都建設(shè)過(guò)程管控的重任。

從北京的探索經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，體檢評(píng)估需要仰仗空間規(guī)劃的權(quán)威性，而空間規(guī)劃的權(quán)威性也需要通過(guò)體檢評(píng)估來(lái)保障落實(shí)。要讓城市體檢評(píng)估真正發(fā)揮作用，必須建立常態(tài)化的工作制度保障、合理的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系、完善的基礎(chǔ)信息平臺(tái)、科學(xué)的分析評(píng)估方法、多元的評(píng)估視角和主體、暢通的應(yīng)用和反饋渠道，以及廣泛的社會(huì)影響和社會(huì)監(jiān)督。

北京新總規(guī)將長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)在時(shí)間維度上進(jìn)行細(xì)化分解，并借助城市體檢評(píng)估加強(qiáng)對(duì)年度實(shí)施進(jìn)展的監(jiān)督，為總規(guī)實(shí)施提供了清晰的線索。但體檢評(píng)估的重心并不在于績(jī)效認(rèn)定與考核，而在于揭示結(jié)果變化背后的作用機(jī)理以及據(jù)此優(yōu)化調(diào)節(jié)實(shí)施過(guò)程，加強(qiáng)對(duì)城市動(dòng)態(tài)演變過(guò)程的彈性調(diào)控。例如2004版總規(guī)提出到2020年全市1800萬(wàn)常住人口的規(guī)劃管控目標(biāo)，公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)按2000萬(wàn)人預(yù)留，實(shí)際北京市常住人口于2011年突破2000萬(wàn)。由于規(guī)劃應(yīng)對(duì)的滯后性，各類公共設(shè)施承載能力在一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)不足。未來(lái)將通過(guò)體檢評(píng)估的動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制提供靈活、可持續(xù)的城市發(fā)展策略引導(dǎo)。例如，2017年度體檢提出：中心城區(qū)常住人口規(guī)模減量雖然實(shí)現(xiàn)年度目標(biāo)，但預(yù)判未來(lái)兩年實(shí)施難度將加大；同時(shí)，雖然全市人口總量已進(jìn)入下降拐點(diǎn)，但2011-2015年年均40余萬(wàn)的新增常住人口將帶來(lái)未來(lái)兩年較強(qiáng)的幼兒園和小學(xué)學(xué)位增長(zhǎng)需求，體檢團(tuán)隊(duì)已據(jù)此提出“預(yù)警”。

由于2017年度體檢主要側(cè)重市級(jí)層面的機(jī)制探索、內(nèi)容架構(gòu)，為在適應(yīng)期內(nèi)減輕各區(qū)各部門的負(fù)擔(dān)，僅要求各區(qū)各部門提供了年度指標(biāo)數(shù)據(jù)和簡(jiǎn)要分析報(bào)告。從體檢結(jié)果來(lái)看，城市空間布局、減量實(shí)施路徑等規(guī)劃相關(guān)問(wèn)題剖析最深，對(duì)交通、環(huán)保等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)仍未深入到根本，對(duì)各區(qū)的最新動(dòng)態(tài)掌握仍不夠透徹。從2018年度開始，北京市各區(qū)體檢將與市級(jí)體檢同步啟動(dòng)，同時(shí)市級(jí)體檢也將強(qiáng)化部門參與。未來(lái)必須處理好體檢中的部門橫向支撐和各區(qū)縱向銜接，轉(zhuǎn)變部門和各區(qū)將自己視為被評(píng)價(jià)對(duì)象的認(rèn)知，使之樹立“體檢是向上反饋問(wèn)題和訴求通道”的觀念，從而更加積極參與體檢工作。同時(shí)，分配給各區(qū)各部門的體檢任務(wù)應(yīng)適度，既要避免應(yīng)付式完成，也要避免因任務(wù)過(guò)重而缺乏長(zhǎng)期人力支持。

為避免部門自評(píng)估傾向于揚(yáng)長(zhǎng)避短的問(wèn)題，北京嘗試采取自評(píng)估與第三方評(píng)估結(jié)合的方式，但在實(shí)踐中第三方評(píng)估也遇到一些難點(diǎn)。一是由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放度不足，研究缺乏長(zhǎng)期數(shù)據(jù)積累。二是由于對(duì)地方動(dòng)態(tài)和政策內(nèi)情的掌握有限，部分研究難以在短時(shí)間內(nèi)深入挖掘現(xiàn)象背后的機(jī)理。例如2017年度體檢中有第三方團(tuán)隊(duì)提出北京市瞪羚企業(yè)數(shù)量增速下降，反映中小企業(yè)生長(zhǎng)環(huán)境有所退化，經(jīng)多方研討后厘清增速下降主要是由于中關(guān)村調(diào)整瞪羚企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、將認(rèn)定和統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)向獨(dú)角獸企業(yè)傾斜，而非削減對(duì)中小企業(yè)支持力度。當(dāng)前來(lái)看，體檢工作仍需要自評(píng)估與第三方評(píng)估互為補(bǔ)充、相互協(xié)助，同時(shí)逐漸優(yōu)化政府工作和公共事務(wù)接受第三方評(píng)估的大環(huán)境建設(shè)。未來(lái)還應(yīng)促進(jìn)政府、學(xué)界、企業(yè)、社會(huì)組織、市民等各個(gè)主體在體檢中充分表達(dá)意見(jiàn)，豐富參與方式，促進(jìn)多元共治。

參考文獻(xiàn)：