除了國家公園和自然保護區(qū)，自然公園也是重要的自然保護地類型，是建立國家公園體制、完善以國家公園為主體的自然保護地體系的重要組成部分。我國現(xiàn)有的不同級別、數(shù)量眾多的各類自然公園，在改革的背景下，其定位和管理目標需要進一步厘清。本文闡述了自然公園的概念、定位和建設(shè)理念，提出了服務(wù)于自然保護地體系建設(shè)總目標的自然公園保護管理措施建議。

唐芳林攝

中國共產(chǎn)黨十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，國家機構(gòu)改革方案明確，在國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一管理國家公園等各類自然保護地。這是一項重大的改革措施，在自然保護領(lǐng)域必將帶來深刻的歷史變革，產(chǎn)生深遠的影響。目前有關(guān)部門正在加快落實改革措施，過程中，學(xué)界對國家公園和自然保護區(qū)的研究相對較多，但針對自然公園的研究還較缺乏，有待于進行深入探討。

自然公園的概念

定義

自然公園是以生態(tài)保育為主要目的，兼顧科研、科普教育和休閑游憩等功能而設(shè)立的自然保護地，通常具有典型性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，與人文景觀相融合，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價值，在保護的前提下可供人們游覽或者進行科學(xué)、文化活動。國際上一般認為，自然公園是一個通過長期規(guī)劃用于景觀保護、可持續(xù)利用資源和開展農(nóng)事等活動的區(qū)域，旨在讓有價值的資源、景觀等處于原生狀態(tài)，促進旅游等價值的實現(xiàn)。自然公園可以是特定自然保護地的名稱，也可以是各類自然類型特色專業(yè)的公園的自然保護地類型的總稱。有綜合的直接冠以自然公園名稱的，也有按主要保護對象命名的，如森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、雨林自然公園、大象自然公園等。

產(chǎn)生和發(fā)展

世界上第一個自然公園誕生于歐洲，是波蘭和斯洛伐克1932年聯(lián)合成立的皮厄尼尼（Pieniny）自然公園。歐洲許多國家都有自然公園，亞洲一些國家如泰國、菲律賓等都設(shè)置了自然公園，日本頒布了《自然公園法》，除了國家（國立）公園，也有國定和地方定的自然公園。奧地利有47個自然公園，面積約50萬公頃，主要功能是保護、休閑、教育和地區(qū)發(fā)展四大功能，每年接待2000萬游客。德國有101處自然公園，占國土面積約25%。它們是自然保育的重要基礎(chǔ)，主要保護自然美景、文化景觀、稀有物種和群落生境、自然遺址，使當代能夠享用并流傳給子孫后代。其中重要理念是在尊重自然和景觀價值的前提下，開展可持續(xù)的旅游活動，實現(xiàn)“在利用中保護（protection through usage）”，排除違背保育目標的利用方式，通過開展合理利用來實現(xiàn)有效保護自然和文化價值。

自然公園的特征

一般特征

自然公園是自然保護地體系的重要組成部分。幾乎所有國土面積大一些的國家都不是單一的自然保護地形式，而是構(gòu)建一個分類分級的自然保護地體系。世界各國的自然保護地體系構(gòu)成都有所不同，例如，美國的自然保護地系統(tǒng)由8類7部門管理，每大類中又分不同的小類，如國家公園系統(tǒng)包括20個類型。加拿大、俄羅斯自然保護地體系簡單，僅3~4類，主要以國家公園、自然保護區(qū)和國家禁獵區(qū)（庇護所）為主。共同的方面是，都具有從嚴格保護的自然原始區(qū)域到可以提供人們休閑游憩的可持續(xù)利用的區(qū)域，以滿足不同需求和管理目標。一些國家設(shè)立了自然公園或者雖沒有冠以自然公園名稱但相當于自然公園性質(zhì)的自然保護地，作為區(qū)別于嚴格保護區(qū)的一種自然保護地類型，成為自然保護地體系的重要組成部分。IUCN自然保護地分類體系中沒有自然公園這一稱謂，但有與之含義類似的保護地類型。事實上，許多國家都設(shè)立了自然公園，納入自然保護地治理體系中受到法律法規(guī)的有效保護和管理。根據(jù)維基百科的解釋，在保護分類等級方面，自然公園不同于II類，處于III類與VI類之間，更接近于VI類，但也有大型的自然公園因為具有II類的特征而被轉(zhuǎn)為國家公園。

典型特征

自然公園具有自然保護地的共同特點，又與國家公園和自然保護區(qū)相區(qū)別。與國家公園大面積大尺度綜合性嚴格保護，以及自然保護區(qū)較大面積的高強度保護的突出特點有所不同，自然公園實行重點區(qū)域保護，主要用于保護特別的生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和自然文化遺跡，開展自然資源保護和可持續(xù)利用，面積相對較小，分布更廣泛，是人類和自然長期相處所產(chǎn)生的特點鮮明的區(qū)域，可以是保護生態(tài)系統(tǒng)和棲息地、文化價值和傳統(tǒng)自然資源管理系統(tǒng)的區(qū)域，也可以是保護某一特別自然歷史遺跡所特設(shè)的區(qū)域，具有重要的生態(tài)、生物、風(fēng)景、歷史或文化價值。自然公園大部分地區(qū)處于自然狀態(tài)，其中一部分處于可持續(xù)自然資源管理利用之中，在保護的前提下，允許開展參觀、游覽、休閑娛樂和資源可持續(xù)利用活動，資源非消耗性利用與自然保護相互兼容，還可以通過非損傷性獲取利益促進當?shù)鼐用裆罡纳?，是開展生態(tài)保護、環(huán)境教育、自然體驗、生態(tài)旅游和社區(qū)發(fā)展的最佳場所。

符合自然公園特征的現(xiàn)有自然保護地

我國改革開放40年來，建立了風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等符合自然公園特征的各級各類自然保護地，主要有以下9類。

（1）風(fēng)景名勝區(qū)。是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。主要功能是嚴格保護景觀和自然環(huán)境，保護民族民間傳統(tǒng)文化，開展健康有益的游覽觀光和文化娛樂活動，普及歷史文化和科學(xué)知識。依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（國務(wù)院令，2006年頒布，2016年修訂）進行管理。

（2）地質(zhì)公園。是以具有特殊的科學(xué)意義、稀有的自然屬性、優(yōu)雅的美學(xué)觀賞價值，具有一定規(guī)模和分布范圍的地質(zhì)遺跡景觀為主體，融合自然景觀與人文景觀并具有生態(tài)、歷史和文化價值；以地質(zhì)遺跡保護，支持當?shù)亟?jīng)濟、文化和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為宗旨，為人們提供具有較高科學(xué)品位的觀光旅游、度假休閑、保健療養(yǎng)、科學(xué)教育、文化娛樂的場所。主要功能是保護地質(zhì)遺跡、普及地學(xué)知識、營造特色文化、發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，促進公園所在地區(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。依據(jù)《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》（原地質(zhì)礦產(chǎn)部令，1995年發(fā)布）進行管理。

（3）森林公園。是指森林景觀優(yōu)美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規(guī)模，可供人們游覽、休息或進行科學(xué)、文化、教育活動的場所。主體功能是保護森林風(fēng)景資源和生物多樣性、普及生態(tài)文化知識、開展森林生態(tài)旅游。依據(jù)《森林公園管理辦法》（原林業(yè)部令，1994年發(fā)布，2016年修改）、《國家級森林公園管理辦法》（國家林業(yè)局令，2011年發(fā)布）進行管理。

（4）濕地公園。是指以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源為目的，可供開展?jié)竦乇Ｗo、恢復(fù)、宣傳、教育、科研、監(jiān)測、生態(tài)旅游等活動的特定區(qū)域。主要功能是保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W(xué)研究，并可供開展生態(tài)旅游等活動。依據(jù)《濕地保護管理規(guī)定》（原國家林業(yè)局令，2013公布，2017年修改）、國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《國家濕地公園管理辦法》的通知（林濕發(fā)[2017]150號）進行管理。

（5）沙漠公園。以典型性和代表性沙漠景觀為主體，以保護荒漠生態(tài)系統(tǒng)為目的，在促進防沙治沙和保護生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，合理利用沙區(qū)資源，開展公眾游憩、旅游休閑和進行科學(xué)、文化、宣傳和教育活動的特定區(qū)域。主要功能是保護荒漠生態(tài)系統(tǒng)、合理利用沙漠資源，開展公眾游憩休閑或進行科學(xué)、文化、宣傳和教育活動。依據(jù)《國家沙漠公園試點建設(shè)管理辦法》（林沙發(fā)〔2013〕232號）進行管理。

（6）海洋特別保護區(qū)（海洋公園）。是指具有特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海洋開發(fā)利用特殊要求，需要采取有效的保護措施和科學(xué)的開發(fā)方式進行特殊管理的區(qū)域。嚴格保護珍稀、瀕危海洋生物物種和重要的海洋生物洄游通道、產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場和棲息地等重要生境，開展生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、休閑漁業(yè)、人工繁育等。依據(jù)海洋特別保護區(qū)管理辦法（國家海洋局，2010年發(fā)布）進行管理。

（7）水利風(fēng)景區(qū)。是指以水域（水體）或水利工程為依托，具有一定規(guī)模和質(zhì)量的風(fēng)景資源與環(huán)境條件，可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學(xué)、文化、教育活動的區(qū)域。以培育生態(tài)，優(yōu)化環(huán)境，保護資源，實現(xiàn)人與自然的和諧相處為目標，強調(diào)社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。依據(jù)《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》（水利部2004年發(fā)布）進行管理。

（8）城市濕地公園。是指利用納入城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的適宜作為公園的天然濕地類型，通過合理的保護利用，形成保護、科普、休閑等功能于一體的公園。能供人們觀賞、游覽，開展科普教育和進行科學(xué)文化活動，并具有較高保護、觀賞、文化和科學(xué)價值。依據(jù)《國家城市濕地公園管理辦法）（試行）（建城[2005]16號）進行管理。

（9）草原風(fēng)景區(qū)（草原公園）。指可供旅游、觀光、度假、療養(yǎng)，具有觀賞景象的草原區(qū)域，包括山地草原、河谷草原以及面積在30畝以上的林間草地和草地類自然保護區(qū)。依據(jù)地方政府制定的草原風(fēng)景區(qū)管理辦法進行管理。

以上都具有自然公園的典型特征，也符合按資源分類、按部門設(shè)置、按地方申報的時代特征。在建立國家公園體制進程中，一部分將會被整合進入國家公園，其余的大部分都可以保留并優(yōu)化整合為自然公園類。

自然公園在中國自然保護地體系中的定位

中國自然保護地現(xiàn)狀

中國自1956年建立廣東鼎湖山第一個自然保護區(qū)以來，歷經(jīng)60多年發(fā)展，取得了巨大成就，建立了數(shù)量眾多的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、飲用水源地保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)（點）、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等各類自然保護地，數(shù)量達1.18萬個，還有近5萬個自然保護小區(qū)，大約覆蓋了我國陸域面積的18%、領(lǐng)海的4.6%，由原國家林業(yè)局、環(huán)保部、住建部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國土部、海洋局、科學(xué)院等多個部門分別管理，初步形成了以自然保護區(qū)為主體的自然保護地空間格局。在保存自然本底、保護生物多樣性、維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和保障國家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。其中，自然公園類數(shù)量最多，自然保護區(qū)面積占比最大。

中國自然保護地存在的問題

由于頂層設(shè)計不完善，空間布局不合理，分類體系不科學(xué)，管理體制不順暢，法律法規(guī)不健全，產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清晰等原因，導(dǎo)致我國自然保護地定位模糊、多頭設(shè)置、交叉重疊、邊界不清、區(qū)劃不合理、人地沖突嚴重等問題，只形成了數(shù)量上的優(yōu)勢和空間上的集合，尚未形成整體高效、有機聯(lián)系、互為補充的自然保護地體系，影響了整體功能的發(fā)揮，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)還比較脆弱。

中國自然保護地體系的重新構(gòu)建

科學(xué)分類

自然保護地的科學(xué)分類，是構(gòu)建自然保護地體系、實施自然保護地科學(xué)管理的前提。合理的分類有利于明確事權(quán)和責(zé)任，有利于制定差別化的管控措施，實施精細化管理。自然保護地分類有多種方式，基于管理目標的分類方法其主要目的在于方便管理，既要借鑒國際經(jīng)驗，更要結(jié)合我國實際，照顧歷史，尊重自然規(guī)律，在繼承現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上創(chuàng)新。按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，根據(jù)自然保護地的種類、等級和性質(zhì)的不同，體現(xiàn)簡潔實用、方便管理的原則，依據(jù)生態(tài)價值、保護對象、保護強度和管理目標，本文提出將自然保護地分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三類。

（1）國家公園

國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導(dǎo)管理，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園是最重要的自然保護地類型，處于首要和主體地位，是構(gòu)成自然保護地體系的骨架和主體，是自然保護地的典型代表，是支撐整個自然保護地體系的四梁八柱。與其他自然保護地相比，生態(tài)價值最高，保護范圍更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，原真性更強，管理層級最高。一些國家把國家公園視為保護和游憩兼顧的二類自然保護地類型，而中國特色的自然保護地體系中，要把最應(yīng)該保護的地方納入國家公園，由國家直接管理，禁止開發(fā)建設(shè)，實行最嚴格的保護措施，成為最重要的自然保護地。

（2）自然保護區(qū)

自然保護區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的陸地、陸地水體或者海域。主要保護典型和具有特殊意義的生物多樣性、具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)和具有特殊意義的自然遺跡。以現(xiàn)有未納入國家公園的各類各級自然保護區(qū)為主，作為國家公園的補充。

（3）自然公園

自然公園是指除國家公園和自然保護區(qū)以外的，具有典型性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，與人文景觀相融合，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價值，在保護的前提下可供人們游覽或者進行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。主要保護具有重要生態(tài)價值但未納入國家公園和自然保護區(qū)的森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀多樣性、地質(zhì)地貌多樣性和文化價值，包括森林公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園、地質(zhì)公園、海洋公園、冰川公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、自然保護小區(qū)等各類特色專業(yè)自然公園，作為國家公園和自然保護區(qū)的補充，實現(xiàn)自然資源的有效保護和合理利用。是生態(tài)文明建設(shè)基地，是體現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的場所，也是促進當?shù)鼐用裆钏礁纳频氖侄?，體現(xiàn)了“保護自然、服務(wù)人民、永續(xù)發(fā)展”的自然保護地功能。

制定差別化的管控措施

（1）國家公園

國家公園具有主體和優(yōu)先地位，按山水林田湖草生命共同體的理念，將具有國家或者國際意義的大范圍自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園，實現(xiàn)大范圍的完整保護，維持大尺度的生態(tài)過程，主要保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)原真性，以及承載的生物、地質(zhì)地貌、景觀多樣性和特殊文化價值，維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程、功能的完整性。國家公園實行最嚴格保護，除原住居民可持續(xù)的生產(chǎn)生活、特定區(qū)域人工生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和游憩體驗外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動，嚴格控制國家公園內(nèi)游憩體驗和原住居民生活區(qū)面積，確保高質(zhì)量的生態(tài)空間受到最嚴格的保護管理。

（2）自然保護區(qū)

自然保護區(qū)實行更嚴格保護，更規(guī)范管理，嚴格控制核心區(qū)人為活動影響，允許采取積極的種群或棲息地改造措施，以維持、保護和恢復(fù)珍稀瀕危野生動植物種群數(shù)量及其賴以生存的棲息環(huán)境。在保護的前提下，可以在控制區(qū)內(nèi)開展教育、體驗、生態(tài)旅游和與之相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（3）自然公園

自然公園實行重點保護，維持主要保護對象的長期穩(wěn)定，開展生態(tài)修復(fù)、景觀改善、棲息地改造、種群調(diào)控等管理措施和低強度生產(chǎn)經(jīng)營活動，在特定區(qū)域特定時間開展與保護管理目標一致的生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)，修筑必要的服務(wù)設(shè)施。

自然公園的保護與管理

建立中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系的目標在于，推動各類自然保護地科學(xué)設(shè)置，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新機制新模式，建設(shè)健康穩(wěn)定高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，為維護國家生態(tài)安全和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展筑牢基石，為建設(shè)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國奠定根基。服務(wù)于這個總目標，自然公園應(yīng)該做出其應(yīng)有貢獻。

整合設(shè)立自然保護地

統(tǒng)籌整合自然公園等自然保護地，解決自然保護地區(qū)域交叉、空間重疊的問題，將符合條件的優(yōu)先整合設(shè)立國家公園，其他各類自然保護地按照同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則進行整合，做到一個保護地、一套機構(gòu)、一塊牌子，被整合的自然保護地類型按相關(guān)程序退出。對于涉及國際履約的自然保護地，可以保留履行相關(guān)國際公約的名稱。

實施自然公園體系化管理

基于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的總目標，隨著自然保護管理體制改革的進一步推進，各類自然公園需要進一步體系化，并強化保護管理措施?，F(xiàn)有各類自然公園，包括但不限于森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、沙漠公園、海洋公園、水利風(fēng)景區(qū)、城市濕地公園、草原公園9類，還會有綜合類的xx自然公園、冰川公園、海岸公園、大型的野生動植物園等，都要納入自然保護地體系，實施統(tǒng)一管理。但也不能隨意設(shè)置新的自然保護地類型，以免造成混亂和新的交叉重疊。

實現(xiàn)自然公園統(tǒng)一、分級管理

現(xiàn)有的自然公園要在統(tǒng)一的《自然保護地法》或者《自然保護地管理條例》指導(dǎo)下，分門別類建立健全自然公園管理辦法，建立差別化保護管理制度。根據(jù)事權(quán)劃分，主要分為國家和地方兩級設(shè)置，根據(jù)需要分多級實施管理。

建立多方參與治理的保護管理模式

探索政府治理、公益治理、社區(qū)治理、共同治理結(jié)合的新型治理方式。鼓勵社區(qū)居民發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，傳承和弘揚傳統(tǒng)文化，支持和規(guī)范社區(qū)居民從事民宿、農(nóng)事體驗、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等環(huán)境友好型經(jīng)營活動。推行參與式社區(qū)管理，按照生態(tài)保護需求設(shè)立生態(tài)管護崗位并優(yōu)先安排當?shù)鼐用?。建立健全志愿者招募、注冊、培?xùn)、服務(wù)和激勵機制，將志愿服務(wù)擴展到資源保護、生態(tài)教育、科研協(xié)助、環(huán)境治理、應(yīng)急服務(wù)等領(lǐng)域。建立健全自然保護的社會捐贈制度，吸收企業(yè)、公益組織和個人參與自然保護地生態(tài)保護、建設(shè)與發(fā)展。

唐芳林攝