摘 要：農(nóng)村人居環(huán)境改善是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù), 過去人們大多關(guān)注的是城市的工業(yè)和生活污染, 對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染特別是農(nóng)村人居環(huán)境問題的關(guān)注度較低。本文章基于對(duì)農(nóng)村污水和垃圾處理的現(xiàn)狀及問題的分析, 從農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)中的政府職能、頂層設(shè)計(jì)、市場(chǎng)機(jī)制、治理技術(shù)四個(gè)方面闡述了當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境的存在的問題及可能的原因, 并從配套政策、組織實(shí)施、模式創(chuàng)新等方面提出了治理對(duì)策, 以期促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)。

農(nóng)村人居環(huán)境改善是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。目前, 關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境的研究主要包括鄉(xiāng)村聚落研究、鄉(xiāng)村環(huán)境研究和鄉(xiāng)村文化轉(zhuǎn)型三個(gè)方面[1]。其中, 鄉(xiāng)村環(huán)境研究涵蓋了對(duì)人居環(huán)境的研究, 如:趙霞以京冀農(nóng)村為例, 分析了當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策[2];郜彗等人運(yùn)用系統(tǒng)優(yōu)化的思想, 提出了一套評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的優(yōu)化[3];鞠昌華等提出改善農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治的配套經(jīng)濟(jì)措施[4]。以上相關(guān)研究或從地域角度或從財(cái)政配套政策角度對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境開展了研究。本文將研究重點(diǎn)集中于農(nóng)村人居環(huán)境支持系統(tǒng), 即以影響農(nóng)村人居環(huán)境的污水排放與處理、垃圾收集與處理等為分析重點(diǎn), 全面分析當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境存在的短板及其原因, 并從配套政策、組織實(shí)施、模式創(chuàng)新等角度提出對(duì)策建議, 以期為農(nóng)村人居環(huán)境改善提供科學(xué)依據(jù)與參考。

農(nóng)村人居環(huán)境現(xiàn)狀及問題

農(nóng)村人居環(huán)境支持系統(tǒng)有待完善

截至2016年, 我國(guó)共有行政村52.6萬個(gè), 自然村261.7萬個(gè), 農(nóng)村戶籍人口約為7.63億人。農(nóng)村居民人均可支配收入12363元, 約為城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入的三分之一, 城鄉(xiāng)之間居民收入差距仍然較大, 二元經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象依然存在, 除經(jīng)濟(jì)差距外, 農(nóng)村的人居環(huán)境與城鎮(zhèn)也存在一定差距。

2016年末, 全國(guó)對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村比例達(dá)到20%, 較2013年 (9.1%) 增長(zhǎng)10.9%, 雖有較大幅度的增長(zhǎng), 但仍有80%的行政村未建設(shè)污水處理設(shè)施;對(duì)生活垃圾進(jìn)行治理的行政村比例達(dá)到65%, 較2013年增長(zhǎng)28.4%, 仍有35%的行政村沒有生活垃圾收集處理設(shè)施 (見表1) 。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市、縣城相比存在一定差距, 亟待改善。2016年末, 全國(guó)城市生活污水、生活垃圾處理率分別為93.4%、98.5%, 分別比農(nóng)村高73.4%、33.5%;全國(guó)縣城生活污水、生活垃圾處理率分別為87.4%、93.0%, 分別比農(nóng)村高67.4%、28.0%。

農(nóng)村污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)區(qū)域差異較大

農(nóng)村人居環(huán)境治理主要集中在一些交通便利、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的中心村和社區(qū), 大部分村莊特別是貧困、偏遠(yuǎn)村莊尚未開展, 污水垃圾處理等基本公共服務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2013—2016年, 除東部地區(qū)的農(nóng)村污水垃圾治理覆蓋率高于全國(guó)平均水平外, 中、西部地區(qū)農(nóng)村污水垃圾治理覆蓋率均低于全國(guó)平均水平 (圖1、圖2) 。其中, 2016年東部地區(qū)對(duì)生活垃圾、生活污水進(jìn)行治理的比例分別為84.4%、34.1%, 生活垃圾治理與全覆蓋目標(biāo)相差15.6%, 污水處理覆蓋率不足一半;中部地區(qū)對(duì)生活垃圾、生活污水進(jìn)行治理的比例分別為50.1%、13.3%, 生活垃圾治理與90%覆蓋率的目標(biāo)相差39.9%, 且污水治理比例比全國(guó)平均水平 (20%) 低6.7%;西部地區(qū)對(duì)生活垃圾、生活污水進(jìn)行治理的比例分別為47.9%、12.4%, 生活垃圾治理比例與90%覆蓋率的目標(biāo)相差42.1%, 污水處理治理比例比全國(guó)平均水平 (20%) 低7.6%。

農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)投入不足

2013—2016年, 盡管村莊污水垃圾處理投資有一定增長(zhǎng), 但占村莊建設(shè)總投入的比例仍較低 (圖3) , 2016年, 村莊建設(shè)總投入2120億元, 用于村莊污水處理、垃圾處理的投資分別為99億元、110.3億元, 占比分別為4.7%、5.2%。根據(jù)村莊平均人口數(shù)量 (約1500人) , 按照人均污水產(chǎn)生量 (65升/日) 及2000元/噸的集中式污水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn), 單個(gè)村莊建設(shè)集中式污水處理設(shè)施的投資需求約為20萬元;若每4戶 (每戶按4人計(jì)) 建設(shè)一個(gè)小型人工濕地, 投資標(biāo)準(zhǔn)為3250元1, 單個(gè)村莊小型人工濕地平均建設(shè)投資需求為30.5萬元。根據(jù)《農(nóng)村生活垃圾分類、收運(yùn)和處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》, 單個(gè)村莊生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施平均投資需求約為30萬。綜上, 在分別選擇集中式或分散式污水處理設(shè)施的情況下, 單個(gè)村莊的污水垃圾處理投資需求約為50萬~60萬元。若要完成全部村莊污水垃圾治理, 投資需求約為1600億元。另外, 已經(jīng)開展環(huán)境治理的行政村, 可能受財(cái)力限制不能有效解決后期污水垃圾處理設(shè)施日常管理及運(yùn)行維護(hù)的資金問題, 而無法保障設(shè)施的長(zhǎng)期正常運(yùn)行或低水平運(yùn)維。

表1 2013—2016年行政村生活污水垃圾覆蓋率情況

注:數(shù)據(jù)來源于2013—2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)

農(nóng)村人居環(huán)境問題存在的原因分析

地方政府的主體責(zé)任不明確, 缺乏法律約束

《環(huán)境保護(hù)法》第三十三條提出“縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平, 推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治”, 這是地方政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)承擔(dān)主體責(zé)任的主要法律依據(jù), 但該表述為趨勢(shì)性表述, 法律強(qiáng)制性不足, 目標(biāo)定位不夠清晰。其他相關(guān)的配套法規(guī)中對(duì)地方各級(jí)政府在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)工作中所承擔(dān)的責(zé)任規(guī)定也不夠具體。由于缺乏明確的法律約束和目標(biāo)考核要求, 導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理很大程度上取決于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的意志, 即便地方政府不作為也很難被追究責(zé)任。

同時(shí), 政府各部門間職責(zé)分工不明確, 工作推動(dòng)難度大。農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)涉及生活污水處置、垃圾收運(yùn)、畜禽養(yǎng)殖污染治理等多個(gè)方面, 關(guān)系到環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)部門?，F(xiàn)階段, 農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)工作由多個(gè)部門牽頭, 相關(guān)職責(zé)交叉, 任務(wù)分工不夠明確, 容易出現(xiàn)推諉扯皮, 給農(nóng)村環(huán)保工作推動(dòng)帶來較大的難度和壓力。

缺乏頂層設(shè)計(jì), 存在與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃脫節(jié)現(xiàn)象

農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)由于起步晚、起點(diǎn)低, 相關(guān)頂層設(shè)計(jì)和配套的政策法規(guī)不足, 對(duì)地方指導(dǎo)性和約束力有限, 導(dǎo)致各地在實(shí)施農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中出現(xiàn)一定程度的偏差, 未能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的全面改善。例如, 我國(guó)西北部部分干旱地區(qū)由于村莊污水收集困難, 建成的污水處理設(shè)施成為“曬太陽”工程, 部分撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的污水處理設(shè)施日處理量與設(shè)計(jì)量嚴(yán)重縮水。部分村莊垃圾在前端未做分類減量的情況下照搬“村收集、鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)、縣處理”模式, 導(dǎo)致縣級(jí)垃圾處理能力難以滿足, 垃圾處理設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn), 甚至出現(xiàn)垃圾到處傾倒而形成“垃圾進(jìn)城”和“垃圾搬家”現(xiàn)象。農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃脫節(jié), 沒有考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程等因素, 造成實(shí)際發(fā)揮的環(huán)境效益有限。

市場(chǎng)機(jī)制不健全, 社會(huì)資本參與積極性不高

現(xiàn)階段, 農(nóng)村人居環(huán)境工作未充分體現(xiàn)“誰污染、誰治理, 誰受益、誰付費(fèi)”的原則, 農(nóng)村生活污水、生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制還很不完善, 除少數(shù)接通自來水的地區(qū)能夠進(jìn)行較低標(biāo)準(zhǔn)的污水處理收費(fèi)以外, 受經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段限制, 其他未接通自來水的地區(qū)尚無法開展收費(fèi)工作。農(nóng)村污染治理設(shè)施投資回報(bào)機(jī)制不健全, 且污染治理運(yùn)維成本高, 無法吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理工作。據(jù)原環(huán)保部對(duì)地方農(nóng)村環(huán)境整治情況統(tǒng)計(jì), 2017年農(nóng)村環(huán)保設(shè)施由專業(yè)環(huán)保服務(wù)公司負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)的比重僅為28%, 社會(huì)資本參與程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

治理技術(shù)與模式不適用, 建設(shè)運(yùn)維成本偏高

農(nóng)村污水垃圾處理量大面廣, 由于村莊分布較為分散, 治理規(guī)模普遍偏小, 因此治理難度較大, 投資成本和運(yùn)營(yíng)成本普遍較高[5]。農(nóng)村污水垃圾處理缺乏排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范, 部分地區(qū)農(nóng)村污水處理套用城市污水處理要求和思路, 往往采用集中處理的方式, 在處理標(biāo)準(zhǔn)方面要求達(dá)到一級(jí)A或地表水Ⅳ類, 沒有因地制宜地選擇適合當(dāng)?shù)貤l件的污染治理技術(shù), 造成處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維成本偏高。另外, 農(nóng)村生活污水和垃圾治理需求存在不穩(wěn)定性, 由于農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工等原因?qū)е隆翱招拇濉爆F(xiàn)象較為突出, 污水垃圾產(chǎn)生量隨人員流動(dòng)變化較大, 尤其在重大節(jié)日與平時(shí)的治理需求存在較大差異, 設(shè)計(jì)處理能力與實(shí)際處理量存在較大偏差, 運(yùn)維的持續(xù)性難以保障。

圖1 2013—2016年東中西部地區(qū)進(jìn)行生活污水處理的行政村比例

圖2 2013—2016年東中西部地區(qū)開展生活垃圾處理的行政村比例

圖3 2013—2016年村莊污水處理、垃圾處理投資數(shù)額及占村莊建設(shè)投資比例

解決農(nóng)村人居環(huán)境問題的主要對(duì)策

為持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量, 著力解決農(nóng)村突出環(huán)境問題, 當(dāng)前要以健全農(nóng)村環(huán)境管理體制, 落實(shí)治理責(zé)任為重點(diǎn), 以PPP模式等治理模式創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工程實(shí)施, 建立健全費(fèi)用分?jǐn)偂⑼顿Y回報(bào)、常態(tài)化監(jiān)管等機(jī)制, 落實(shí)財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格政策, 全面推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作, 加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境短板。

健全農(nóng)村環(huán)境管理體制, 落實(shí)各方責(zé)任

充分發(fā)揮市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府在農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)工作中的銜接、監(jiān)管作用。建立目標(biāo)責(zé)任制, 目標(biāo)任務(wù)逐級(jí)分解, 切實(shí)把地方政府農(nóng)村人居環(huán)境保護(hù)責(zé)任落到實(shí)處[6]。加強(qiáng)部門協(xié)作, 明確部門職責(zé)。通過責(zé)任清單進(jìn)一步明晰各部門在農(nóng)村人居環(huán)境中的事權(quán)和監(jiān)管權(quán)。農(nóng)業(yè)部門牽頭管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的面源污染、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用、無害化處理等事項(xiàng);住建部門牽頭管理農(nóng)村污水、垃圾處理等事項(xiàng);環(huán)保部門進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管。

加強(qiáng)資源整合, 強(qiáng)化財(cái)政投入引導(dǎo)作用

參照扶貧資金管理模式, 整合相關(guān)涉農(nóng)資金, 增強(qiáng)資金合力。對(duì)農(nóng)村環(huán)境整治資金、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專項(xiàng)資金、水污染防治專項(xiàng)資金、農(nóng)村飲水安全資金、沼氣推廣補(bǔ)助資金、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金、測(cè)土配方施肥補(bǔ)助資金、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金等相關(guān)涉農(nóng)財(cái)政資金開展統(tǒng)籌整合使用, 集中資源, 形成合力, 切實(shí)改善農(nóng)村人居環(huán)境。

優(yōu)化財(cái)政資金使用方式。進(jìn)一步明晰中央政府和地方政府在農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)中的事權(quán)和支出責(zé)任, 加強(qiáng)中央財(cái)政資金引導(dǎo)作用。加大財(cái)政資金投入, 優(yōu)先支持采用PPP模式和創(chuàng)新試點(diǎn)示范項(xiàng)目, 強(qiáng)化政府財(cái)政資金的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用, 采取直接投資、投資補(bǔ)助、資本金注入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式支持農(nóng)村環(huán)境治理, 實(shí)現(xiàn)從“買工程”向“買服務(wù)”“買效果”轉(zhuǎn)變, 切實(shí)提高資金使用效益和引導(dǎo)作用。

建立政府主導(dǎo)、村民參與、社會(huì)支持的多元化投入機(jī)制。采用地方政府投一點(diǎn)、村集體出一點(diǎn)、農(nóng)民拿一點(diǎn)的籌資方式, 籌集農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)資金。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)。

強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)作, 大力推行PPP模式

鼓勵(lì)采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)農(nóng)村人居環(huán)境支持系統(tǒng), 拓寬社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理的領(lǐng)域和范圍, 在農(nóng)村生活污水處理、生活垃圾收運(yùn)處置、農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理等領(lǐng)域大力推進(jìn)PPP模式, 實(shí)行農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施建管一體化, 通過市場(chǎng)機(jī)制吸引社會(huì)資本合作, 增強(qiáng)專業(yè)力量, 提高農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率。

探索建立農(nóng)村環(huán)境治理繳費(fèi)制度與費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制。建立財(cái)政補(bǔ)貼、村集體與農(nóng)戶繳費(fèi)相結(jié)合的費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制。在有條件的地區(qū)實(shí)行污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度、畜禽養(yǎng)殖污染治理繳費(fèi)制度等, 保障社會(huì)資本的合理收益。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)承受能力、農(nóng)村居民意愿等合理確定繳費(fèi)水平和標(biāo)準(zhǔn)。已由自來水公司收取的農(nóng)村污水處理費(fèi)要返還, 用于農(nóng)村污水處理設(shè)施運(yùn)行。

創(chuàng)新投資回報(bào)機(jī)制。通過項(xiàng)目打包、“肥瘦搭配”等方式, 開展農(nóng)村污水垃圾處理與其他資源組合開發(fā), 以經(jīng)營(yíng)性收益補(bǔ)充生態(tài)環(huán)保公益性投入。推進(jìn)農(nóng)村污水垃圾處理與鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合, 根據(jù)各地實(shí)際情況與資源稟賦, 依托各地自然生態(tài)、名勝古跡、風(fēng)情民俗等資源和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)等, 在城鎮(zhèn)近郊、自然田園景觀較好的村莊發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、森林康養(yǎng)、養(yǎng)老度假、觀光農(nóng)業(yè), 開發(fā)農(nóng)家樂、漁家樂等特色項(xiàng)目, 實(shí)施資源組合開發(fā)模式, 實(shí)行一體化開發(fā)建設(shè), 拓寬農(nóng)村環(huán)境治理公益性項(xiàng)目回報(bào)渠道, 提高社會(huì)資本參與積極性, 以特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)村容村貌改變, 提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量, 增強(qiáng)人民群眾的獲得感。推進(jìn)環(huán)水有機(jī)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村污水垃圾處理組合的PPP模式, 以生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè)開發(fā)帶動(dòng)農(nóng)村污水垃圾處理。

開展農(nóng)村環(huán)境治理, 整縣推進(jìn)PPP模式試點(diǎn)示范。鼓勵(lì)先行先試, 探索按照縣 (區(qū)) 為單元整體推進(jìn)農(nóng)村污水、垃圾、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化等PPP項(xiàng)目。選取條件適合、積極性高、創(chuàng)新能力強(qiáng)的地區(qū)和項(xiàng)目開展試點(diǎn)示范, 推進(jìn)投資回報(bào)機(jī)制和治理模式創(chuàng)新, 及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)一步向其他地區(qū)推廣[7]。

創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式, 降低建設(shè)運(yùn)維成本

推行農(nóng)村污水垃圾處理“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)維管理模式。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù), 建立農(nóng)村生活污水、垃圾處理數(shù)字化運(yùn)維服務(wù)管控平臺(tái), 降低運(yùn)維成本。

探索資源再生回收與農(nóng)村現(xiàn)代物流業(yè)務(wù)捆綁開發(fā)模式。結(jié)合垃圾分類工作的開展, 積極構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+資源回收”新模式, 打通生活垃圾回收網(wǎng)絡(luò)與再生回收網(wǎng)絡(luò)通道。將資源回收與城鄉(xiāng)“最后一公里”物流相結(jié)合, 開展雙向供應(yīng)鏈同城配送服務(wù), 承接第三方快遞配送服務(wù), 提高收運(yùn)效率, 有效降低資源回收成本。

鼓勵(lì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域整體推進(jìn)。采用城鄉(xiāng)一體, 廠網(wǎng)一體, 供排水一體, 整縣或整鎮(zhèn)為單元整體推進(jìn)農(nóng)村污水垃圾處理, 實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng), 提高社會(huì)資本收益能力。鼓勵(lì)采用“PPP+第三方”治理模式, 實(shí)現(xiàn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖企業(yè)與周邊養(yǎng)殖小區(qū)、散養(yǎng)密集區(qū)、散養(yǎng)戶畜禽養(yǎng)殖廢棄物一體化集中處置。

加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)管, 建立“依效付費(fèi)”機(jī)制

加大農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管力度。將農(nóng)村環(huán)境治理納入環(huán)境督察范圍, 督察結(jié)果向社會(huì)公布。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管, 建立常態(tài)化持續(xù)監(jiān)管機(jī)制, 逐步將農(nóng)村環(huán)境治理管理責(zé)任落實(shí)到人。加大環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力度, 進(jìn)一步壓縮“散亂污”企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)的生存空間。加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)制度和監(jiān)測(cè)技術(shù)體系, 開展農(nóng)村空氣質(zhì)量、飲用水水源地水質(zhì)、村鎮(zhèn)河流 (水庫) 水質(zhì)、農(nóng)村土壤環(huán)境質(zhì)量、農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)和面源污染等專項(xiàng)監(jiān)測(cè)。逐步建立覆蓋農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò), 以縣為單位配置農(nóng)村環(huán)境空氣和水質(zhì)移動(dòng)監(jiān)測(cè)車, 定期開展流動(dòng)監(jiān)測(cè)。建立環(huán)境保護(hù)部門、農(nóng)業(yè)部門等有關(guān)部門之間的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制。

建立健全依效付費(fèi)機(jī)制。加強(qiáng)績(jī)效考評(píng), 開展農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià), 明確不同類型項(xiàng)目的環(huán)境治理效果, 精準(zhǔn)識(shí)別績(jī)效指標(biāo)體系, 科學(xué)制定績(jī)效考核辦法, 定期開展績(jī)效考評(píng)工作, 將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為支付社會(huì)資本可用性費(fèi)用和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用的重要依據(jù)[7]。

健全激勵(lì)政策, 加強(qiáng)扶持引導(dǎo)力度

加大金融支持力度。加大政策性銀行和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的支持力度, 國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)補(bǔ)助基金向農(nóng)村環(huán)境治理適當(dāng)傾斜。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。支持開展股權(quán)和債券融資。建立并規(guī)范發(fā)展融資擔(dān)保、保險(xiǎn)等多種形式的機(jī)制, 提高社會(huì)資本的融資能力。

制定土地、電價(jià)等優(yōu)惠政策。各級(jí)政府要優(yōu)先保障村鎮(zhèn)污水垃圾處置設(shè)施建設(shè)用地, 符合《劃撥用地目錄》的建設(shè)用地要采取無償劃撥方式供地。研究出臺(tái)將秸稈初加工收儲(chǔ)、污水垃圾處理設(shè)施、廢舊地膜回收利用等用地納入農(nóng)用地管理的相應(yīng)政策。將有機(jī)肥生產(chǎn)、污水垃圾處置、廢舊地膜回收利用、秸稈初加工等用電標(biāo)準(zhǔn)由“一般工商業(yè)及其他用電”調(diào)整為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電”。將對(duì)化肥的優(yōu)惠政策調(diào)整為鼓勵(lì)采用有機(jī)肥, 把有機(jī)肥運(yùn)輸納入《實(shí)行鐵路優(yōu)惠運(yùn)價(jià)的農(nóng)用化肥品種目錄》[8]。對(duì)符合固定資產(chǎn)投資審批程序的生活垃圾發(fā)電項(xiàng)目積極落實(shí)國(guó)家可再生能源發(fā)電價(jià)格政策。

完善稅收和收費(fèi)等優(yōu)惠政策。對(duì)農(nóng)村污水、垃圾資源綜合利用等實(shí)施全額返還勞務(wù)增值稅。探索農(nóng)村污水垃圾、畜禽養(yǎng)殖污染治理企業(yè)所得稅減免, 免征污水垃圾、畜禽養(yǎng)殖污染治理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房及所占土地的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。對(duì)涉及農(nóng)村污水治理設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理相關(guān)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目, 經(jīng)批準(zhǔn)可以減收或免收。

培育市場(chǎng)主體, 強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)技術(shù)支撐

積極培育農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體。強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境治理的市場(chǎng)化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向, 推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)開放, 培育一批農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)龍頭企業(yè)。提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻, 建立相關(guān)配套政策, 防止環(huán)保企業(yè)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)。建立環(huán)保企業(yè)信用評(píng)價(jià)制度, 引導(dǎo)公眾參與及信息公開, 將違約失信的環(huán)保企業(yè)納入黑名單進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。修訂《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī), 細(xì)化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律條文。抓緊制訂農(nóng)村生活污水處理設(shè)施技術(shù)規(guī)范、農(nóng)村生活垃圾建議衛(wèi)生處理處置技術(shù)規(guī)范、農(nóng)村生活垃圾焚燒污染控制技術(shù)規(guī)范、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治技術(shù)規(guī)范等。

加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)與推廣。鼓勵(lì)研發(fā)與推廣垃圾資源化技術(shù)、沼液沼渣綜合利用技術(shù)、秸稈發(fā)電、秸稈氣化等綜合利用技術(shù), 積極推進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化。發(fā)展面向市場(chǎng)的新型農(nóng)村環(huán)境治理技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)孵化機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理先進(jìn)技術(shù)研發(fā)與示范推廣的傾斜。

為持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量, 著力解決農(nóng)村突出環(huán)境問題, 當(dāng)前要以健全農(nóng)村環(huán)境管理體制, 落實(shí)治理責(zé)任為重點(diǎn), 以PPP模式等治理模式創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工程實(shí)施。