作者：法制網(wǎng)記者　廉穎婷

近日，備受關(guān)注的2016年中央一號(hào)文件出臺(tái)，農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題再次被提及。2016年中央一號(hào)文件提出，要“加快農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題治理”。

“中國(guó)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境遭受著外源性污染和內(nèi)源性污染的雙重壓力，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展遭遇瓶頸。”農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)張?zhí)伊衷_(kāi)表示。

這意味著，如果不解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，將直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民的身體健康。

在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家看來(lái)，今年中央一號(hào)文件有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，就是將農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題擺在重要位置。

農(nóng)業(yè)環(huán)境生態(tài)問(wèn)題不容樂(lè)觀

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入最好歷史時(shí)期。然而，在取得巨大成就的同時(shí)也付出了巨大的代價(jià)——資源利用的弦繃得越來(lái)越緊，生態(tài)環(huán)境的承載能力越來(lái)越接近極限。

2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議提到，農(nóng)業(yè)面臨四大難題，其中之一便是:生態(tài)環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)亮起了紅燈。生態(tài)環(huán)境受損嚴(yán)重、承載能力越來(lái)越接近極限。

關(guān)于我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，可以從農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)張?zhí)伊值囊幌捴锌吹揭恍┢巍?/p>

2015年4月14日，張?zhí)伊衷趪?guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，中國(guó)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境遭受著外源性污染和內(nèi)源性污染的雙重壓力，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展遭遇瓶頸。我國(guó)農(nóng)業(yè)已超過(guò)工業(yè)成為我國(guó)最大的面源污染產(chǎn)業(yè)，總體狀況不容樂(lè)觀。

張?zhí)伊种赋?，我?guó)土壤和水體污染及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)日益加劇，一方面是由于工礦業(yè)和城鄉(xiāng)生活污染向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移排放，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量下降；另一方面也由于化肥、農(nóng)藥長(zhǎng)期不合理且過(guò)量使用，畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈和農(nóng)田殘膜等農(nóng)業(yè)廢棄物不合理處置，造成農(nóng)業(yè)面源污染日益嚴(yán)重。

中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)曹明德告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的確比較嚴(yán)峻。比如，農(nóng)藥、化肥殘留問(wèn)題；土壤重金屬殘留問(wèn)題；規(guī)模養(yǎng)殖對(duì)水體的污染問(wèn)題等。

面對(duì)資源條件與生態(tài)環(huán)境的雙重壓力，迫切需要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2016年中央一號(hào)文件更是指出了明確方向——加快農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題治理。

與2015年中央一號(hào)文件“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理”的提法相比，今年的“加快”意味著對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理需要提速了。

2016年中央一號(hào)文件指出，加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，實(shí)施化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)行動(dòng)，實(shí)施種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無(wú)害化處理區(qū)域示范工程。積極推廣高效生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式。探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，通過(guò)輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，對(duì)地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展綜合治理。

事實(shí)上，農(nóng)業(yè)部一直在積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理工作。

2015年1月6日，農(nóng)業(yè)部表示，將與浙江省共同推進(jìn)浙江現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點(diǎn)省建設(shè)，并將在全國(guó)采取一系列措施，大力推動(dòng)現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

之所以要大力推動(dòng)上述舉措，用農(nóng)業(yè)部科技教育司司長(zhǎng)唐珂在2016年1月6日新聞發(fā)布會(huì)上的話說(shuō)就是:“這些年來(lái)，中國(guó)化肥、農(nóng)藥用量相當(dāng)大，生產(chǎn)和使用量都是世界第一。但是化肥、農(nóng)藥的利用率比世界發(fā)達(dá)國(guó)家卻低15%到20%左右，這是很大的一個(gè)問(wèn)題?！?/p>

由于化肥、農(nóng)藥等大量使用以及密集耕作，水體污染、土壤質(zhì)量下降問(wèn)題愈加凸顯。

《全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》顯示，中國(guó)耕地退化面積超過(guò)四成。另?yè)?jù)環(huán)保部調(diào)查，目前受污染的耕地約有1.5億畝。耕地質(zhì)量堪憂，主要是重金屬和有機(jī)物污染，與畜禽養(yǎng)殖廢棄物未得到有效處理也有關(guān)系。

著力解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題

“那次事件是浙江畜牧業(yè)永遠(yuǎn)不會(huì)忘卻的‘生態(tài)之殤’。必須以生態(tài)環(huán)境承載能力作為基本條件，否則發(fā)展就是不可持續(xù)的?！闭憬∞r(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)史濟(jì)錫說(shuō)。

“那次事件”指的是發(fā)生在兩年前的黃浦江漂浮死豬事件。

在水網(wǎng)地帶的浙江省嘉興市有700多萬(wàn)頭豬，超過(guò)了當(dāng)?shù)爻休d能力，帶來(lái)了很多污染問(wèn)題。因此，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)著力在養(yǎng)殖區(qū)域、品種方面調(diào)整結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

浙江的案例是中國(guó)著力破解農(nóng)業(yè)生態(tài)資源環(huán)境困局的縮影。

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)部對(duì)太湖、滇池、三峽庫(kù)區(qū)等農(nóng)業(yè)面源污染敏感區(qū)或高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，開(kāi)展了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，采取物化補(bǔ)貼的方式，對(duì)采用化肥農(nóng)藥減施、農(nóng)藥殘留降解等環(huán)境友好型技術(shù)和應(yīng)用高效、低毒、低殘留農(nóng)藥和生物農(nóng)藥的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼；在湖南省長(zhǎng)株潭地區(qū)170萬(wàn)畝耕地實(shí)施重金屬污染修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)。

曹明德告訴記者，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題還表現(xiàn)出與城市環(huán)境同質(zhì)化的問(wèn)題。但是在農(nóng)村，能夠提供的環(huán)境服務(wù)卻與城市有較大差距，即環(huán)境服務(wù)非均等化。

“長(zhǎng)期以來(lái)，我們過(guò)于重視可見(jiàn)的環(huán)境污染問(wèn)題，而忽略了水體污染、土壤污染這些不可見(jiàn)的問(wèn)題?！辈苊鞯抡f(shuō)。

以上這些問(wèn)題的出現(xiàn)，與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全有關(guān)。

正因此，2016年中央一號(hào)文件指出，基本形成改善農(nóng)業(yè)環(huán)境的政策法規(guī)制度和技術(shù)路徑，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)總體得到遏制，治理明顯見(jiàn)到成效。

記者注意到，這并非中央第一次如此強(qiáng)調(diào)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

2008年全國(guó)首次農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會(huì)議召開(kāi)，把農(nóng)村環(huán)境綜合整治擺在更加突出和重要的位置。

同時(shí)，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)保部等八部委《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》指出:開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境連片整治，是加快推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境污染治理的重要舉措，是生態(tài)建設(shè)示范區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)階段建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明的有效途徑。

2010年2月8日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《農(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》，旨在推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)和改善農(nóng)村環(huán)境，防治農(nóng)村生活污染。

2015年年初，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》，從源頭削減、過(guò)程控制、末端治理的全過(guò)程入手，提出了7項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、6項(xiàng)治理措施，明確了8項(xiàng)保障措施。

曹明德認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題，相關(guān)政策法規(guī)比較分散，缺乏一部有針對(duì)性的法律來(lái)規(guī)制這些問(wèn)題，比如對(duì)污染嚴(yán)重的耕地進(jìn)行分類，解決農(nóng)村垃圾、污水處理問(wèn)題。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授高利紅在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)也認(rèn)為，農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題非常復(fù)雜，農(nóng)業(yè)問(wèn)題、工業(yè)污染、農(nóng)村生活污染、地下水污染和超采、土壤污染等問(wèn)題等均相當(dāng)突出。我國(guó)目前所有的環(huán)境立法不僅適用于城市，也適用于農(nóng)村。但鑒于農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施、基層治理模式與城市有顯著不同，各項(xiàng)法規(guī)在農(nóng)村的貫徹實(shí)施都遭遇到現(xiàn)實(shí)困境。

“2016年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，基本形成改善農(nóng)業(yè)環(huán)境的政策法規(guī)制度，意在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)?！辈苊鞯抡f(shuō)。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)應(yīng)如何著手?高利紅認(rèn)為，立法重點(diǎn)應(yīng)放在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、財(cái)政資源配置、農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)和模式的轉(zhuǎn)換上，沒(méi)有這些根本性措施，徒法不足以自行。建議立法時(shí)，要充分核算生態(tài)農(nóng)業(yè)所耗費(fèi)的管理成本。我國(guó)農(nóng)業(yè)地域廣大、區(qū)域差異也大，國(guó)家立法應(yīng)為地方立法留足空間。比如農(nóng)藥、化肥零增長(zhǎng)行動(dòng)，如果沒(méi)有基層治理基礎(chǔ)，農(nóng)藥化肥的使用量不一定能準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)出來(lái)；單純依靠計(jì)劃，也可能導(dǎo)致弄虛作假。有些計(jì)劃性措施甚至有可能引發(fā)農(nóng)藥化肥在局部地區(qū)漲價(jià)，這些困難均必須充分考量。

“還需要特別注意的是，我國(guó)一些農(nóng)村還比較貧困，發(fā)展生態(tài)需要大量資金支持。對(duì)于土壤貧瘠、灌溉用水匱乏等地方，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)需要大量一次性成本投入和后期維護(hù)費(fèi)用，制定相應(yīng)政策和法律時(shí)，應(yīng)對(duì)地方財(cái)政和中央財(cái)政能力及其投入方面進(jìn)行核算，以此保障工程性措施得以落實(shí)?！备呃t說(shuō)，此外，相關(guān)領(lǐng)域的立法應(yīng)包括地方基層自治建設(shè)、鄉(xiāng)村生態(tài)文化發(fā)展等。

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