2016 年11月7日， 全國(guó)人大常委會(huì)通過了修改《民辦教育促進(jìn)法》的決定，為民辦學(xué)校分類管理確立了法律依據(jù)。隨后，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》， 教育部會(huì)同相關(guān)部門印發(fā)了配套文件《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，標(biāo)志著以實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理為基礎(chǔ)，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的法律制度體系初步建立。根據(jù)民辦教育新法新政的授權(quán)，民辦學(xué)校分類管理和分類登記的具體辦法由地方政府制定。本文將從國(guó)家、地方、學(xué)校三個(gè)角度出發(fā)，對(duì)影響落實(shí)民辦學(xué)校分類管理的瓶頸問題進(jìn)行初步分析。

一、國(guó)家層面需要進(jìn)一步明確的瓶頸問題

（一）《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》尚未完成修訂

實(shí)行分類管理改革后，根據(jù)全國(guó)人大的修法決定，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》于2017年9月1日起實(shí)施，但國(guó)家層面尚未對(duì)2004年4 月1日起施行的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》進(jìn)行修訂。

這就導(dǎo)致，各地雖然力爭(zhēng)在新法施行前出臺(tái)本地配套政策，但由于沒有國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的指導(dǎo)，地方缺少了一個(gè)把握政策制訂方向的依據(jù)，規(guī)范性文件很可能會(huì)與隨后修訂完成的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》不一致，由此引起的合法性審查問題非常嚴(yán)峻。

因此，如何把握和界定法律確定的重大原則，如何實(shí)現(xiàn)地方配套與國(guó)家行政法規(guī)的科學(xué)銜接，成為地方在制定具體辦法過程中的突出困難。

（二）《民辦教育促進(jìn)法》與《公司法》不銜接

本次修法，第一次在法律上允許舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，極大地拓展了社會(huì)力量舉辦教育的空間?！睹褶k教育促進(jìn)法》第十九條和第五十九條規(guī)定，營(yíng)利性民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余、清償債務(wù)后的剩余資產(chǎn)依照《公司法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理，由此可知營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)適用《公司法》。

所以，營(yíng)利性民辦學(xué)校的審批設(shè)立、組織運(yùn)行、監(jiān)督管理等除了要依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》外，還要執(zhí)行《公司法》有關(guān)規(guī)定，面臨著一些法律政策的銜接問題。比如，營(yíng)利性民辦學(xué)校的名稱，按照《公司法》第八條的規(guī)定，必須標(biāo)明“有限責(zé)任公司”或者“股份有限公司”的字樣，這將對(duì)學(xué)校的社會(huì)形象、辦學(xué)行為和證書發(fā)放等造成一定影響。

再比如，營(yíng)利性民辦學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)，按照《民辦教育促進(jìn)法》董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，而《公司法》第三十六條規(guī)定的決策機(jī)構(gòu)是股東會(huì)或股東大會(huì)。同時(shí)，《公司法》要求設(shè)置經(jīng)理作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但如果在校長(zhǎng)之外重新設(shè)置經(jīng)理， 就會(huì)分散校長(zhǎng)的權(quán)力。這些問題是營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展面臨的普遍性問題，僅靠地方力量難以理順，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面統(tǒng)一拿出辦法。

（三）營(yíng)利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠未明確

修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》第四十七條規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；其中，非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策?！?/span>

這種規(guī)定對(duì)舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校是重大利好，體現(xiàn)了國(guó)家的鼓勵(lì)方向。然而，營(yíng)利性民辦學(xué)校作為民辦學(xué)校必然存在的一個(gè)組成部分，同樣承擔(dān)著培養(yǎng)人才的任務(wù)，其所能享受的稅收優(yōu)惠卻未有明確的政策安排， 只籠統(tǒng)地說“享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”。

無論從促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，還是基于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，在國(guó)家層面完善法律制度體系都是當(dāng)務(wù)之急。一是盡快修訂出臺(tái)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等相關(guān)法規(guī)，將新法新政已經(jīng)明確的改革方向和原則在《實(shí)施條例》里進(jìn)一步細(xì)化。二是在國(guó)家層面形成平穩(wěn)分類的指導(dǎo)性意見， 進(jìn)一步明確政策基調(diào)，提出財(cái)務(wù)清算、補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)、法人登記等關(guān)鍵操作環(huán)節(jié)的原則和舉措。三是由教育行政部門與發(fā)改、財(cái)政、稅務(wù)部門共同研究營(yíng)利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠政策。

二、地方政府需要著力推進(jìn)的瓶頸問題

（一）法人登記的條件不清晰

根據(jù)新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》，無論是非營(yíng)利性還是營(yíng)利性民辦學(xué)校，在取得辦學(xué)許可證后，都要進(jìn)行法人登記。教育部等五部門出臺(tái)的《登記細(xì)則》也規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)正式設(shè)立的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，符合相應(yīng)條件的，要到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位或者到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記為事業(yè)單位。但是，民辦學(xué)校的資金來源與事業(yè)單位的資金來源有差異，民辦學(xué)校是“利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”舉辦的，而事業(yè)單位是“利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的”。

從全國(guó)范圍來講，各地對(duì)這一舉措的認(rèn)識(shí)不盡一致，非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位的政策條件和操作路徑并不明確，教育行政部門在制定分類登記的具體政策時(shí)常常感到無所適從。據(jù)不完全了解，目前江蘇、浙江、天津、福建、陜西等地允許符合條件的民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位，有意向推行這一舉措的還有近10個(gè)省份。但是，有相當(dāng)一部分地方仍然處于政策協(xié)調(diào)階段，也有少數(shù)地方明確表示民辦學(xué)校不能登記為事業(yè)單位。

（二）獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)差異大

考慮到“現(xiàn)有民辦學(xué)?！痹O(shè)立時(shí)，法律上允許出資者取得合理回報(bào)，同時(shí)對(duì)學(xué)校終止后剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬問題也不明確?！睹褶k教育促進(jìn)法》第五十九條只規(guī)定民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)按序清償后仍有剩余的，“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”，但怎么處置非常模糊。新法新政充分尊重和保護(hù)這部分學(xué)校舉辦者對(duì)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的合理預(yù)期，提出“現(xiàn)有民辦學(xué)?！边x擇登記為非營(yíng)利性的，終止時(shí)，出資者可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，并由地方確定具體標(biāo)準(zhǔn)。

從調(diào)研來看，不少地方教育行政部門反映了三方面的擔(dān)憂。一是合理回報(bào)如何認(rèn)定，特別是通過關(guān)聯(lián)交易拿走的部分是否應(yīng)計(jì)入合理回報(bào)。二是補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)如何確認(rèn)，包括比例認(rèn)定、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)基數(shù)、獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序，獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償是否可以同時(shí)獲得。三是辦學(xué)積累如何劃分，滾動(dòng)發(fā)展起來的民辦學(xué)校舉辦者投入部分認(rèn)定不清晰。由于國(guó)家沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如果各地出臺(tái)的政策存在較大差別，則可能產(chǎn)生民辦教育資源區(qū)域布局的重大調(diào)整，甚至引發(fā)教育整體結(jié)構(gòu)和布局的失衡。

（三）現(xiàn)有民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為營(yíng)利性的過渡政策不完善

2017年9月1日新法施行后，將會(huì)有部分民辦學(xué)校選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校，從非營(yíng)利性法人變更為營(yíng)利性法人，學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬、適用的法律政策也將隨之發(fā)生重大變化。按照規(guī)定，這些民辦學(xué)校必須在完成財(cái)務(wù)清算、確定財(cái)產(chǎn)權(quán)屬、繳納相關(guān)稅費(fèi)后，才能重新登記、繼續(xù)辦學(xué)，具體辦法也是由地方制定。

然而，地方在制定相關(guān)政策時(shí)，面臨著一系列操作層面的問題，如：財(cái)務(wù)清算誰來組織、如何組織、結(jié)果如何認(rèn)定，學(xué)校各類財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬認(rèn)定，國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)如何確權(quán)， 繳納相關(guān)稅費(fèi)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)等。這些問題涉及的政策跨行業(yè)、跨部門、跨領(lǐng)域，如果在國(guó)家層面缺少明確要求，很可能導(dǎo)致各地在落實(shí)政策時(shí)的不統(tǒng)一、不規(guī)范，也容易引發(fā)舉辦者等相關(guān)利益主體的不滿，存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)管不健全

民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校是按照非營(yíng)利組織國(guó)際通例界定的，舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校不得取得辦學(xué)收益，終止辦學(xué)時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)要繼續(xù)用于非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)，即“活著不分錢，死了不分財(cái)”。

然而，由于國(guó)家對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的各項(xiàng)扶持政策和轉(zhuǎn)為營(yíng)利性民辦學(xué)校的政策不明朗，或者出于對(duì)可能付出的高額稅費(fèi)成本的擔(dān)憂，一些以投資為辦學(xué)目的的民辦學(xué)校舉辦者也不得不選擇舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校。一些地方教育行政部門擔(dān)心，未來可能會(huì)出現(xiàn)一些非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者在享受國(guó)家各種扶持政策的同時(shí)，通過“關(guān)聯(lián)交易”等手段行營(yíng)利之實(shí)以非法獲利，這種情況必須在國(guó)家層面做出相應(yīng)規(guī)定，從根源上杜絕抽逃、抽空學(xué)校資產(chǎn)的行為。

因此，對(duì)地方政府來說，要明確四個(gè)方面的內(nèi)容。

其一，明確中央鼓勵(lì)地方進(jìn)行事業(yè)單位改革的具體要求，明確民辦學(xué)校中存在國(guó)有資產(chǎn)是登記為事業(yè)單位的主要依據(jù)。

其二，明確補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)的具體辦法。前者可視為對(duì)新法生效前出資情況的部分返回，是對(duì)舉辦者歷史出資權(quán)益的補(bǔ)償；后者可視為對(duì)未取得過合理回報(bào)及辦學(xué)效益的返回，體現(xiàn)為對(duì)非營(yíng)利辦學(xué)、注重辦學(xué)效益的引導(dǎo)。

其三，現(xiàn)有學(xué)校轉(zhuǎn)為營(yíng)利性學(xué)校的，應(yīng)由政府、學(xué)校共同委托有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)清算，明確相應(yīng)的政策。

其四，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校也應(yīng)加強(qiáng)信息公開等系統(tǒng)的監(jiān)管。

三、學(xué)校層面迫切需要解決的瓶頸問題

（一）政府扶持有待加強(qiáng)

目前， 全國(guó)已有25個(gè)省級(jí)地方政府提出設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金。其中，有19個(gè)省、市、自治區(qū)政府民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金累計(jì)到位達(dá)60多億元。十八屆三中全會(huì)針對(duì)鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育提出了“健全政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)”等制度，而上海、浙江、陜西等地已在中央的鼓勵(lì)和支持下進(jìn)行了卓有成效的嘗試。目前來看，有待加強(qiáng)的地方仍然不少。

一是加大財(cái)政投入力度。財(cái)政扶持民辦教育發(fā)展的資金要納入預(yù)算，并向社會(huì)公開，接受審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督。

二是創(chuàng)新財(cái)政扶持方式。要求地方各級(jí)政府建立健全政府補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、程序及具體政策措施， 完善政府向民辦學(xué)校購(gòu)買服務(wù)制度，鼓勵(lì)設(shè)立民辦教育發(fā)展基金。

三是落實(shí)同等資助政策。進(jìn)一步明確民辦學(xué)校學(xué)生與公辦學(xué)校學(xué)生享受同等助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金等國(guó)家資助政策。

四是實(shí)行差別化用地政策。非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等政策，按劃撥等方式供應(yīng)土地。營(yíng)利性民辦學(xué)校按國(guó)家相應(yīng)的政策供給土地。

（二）融資問題亟待突破

這里最為突出的問題有二。一是營(yíng)利性民辦學(xué)校是否可以直接上市。民辦學(xué)校實(shí)行分類管理之后，符合國(guó)家準(zhǔn)入規(guī)定的營(yíng)利性民辦學(xué)?？梢陨暾?qǐng)登記為企業(yè)法人，其資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)遵循《公司法》的規(guī)定。《公司法》中最主要的是兩種類型：股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任的是有限責(zé)任公司；股東以其認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任的是股份有限公司。其中，符合條件的股份有限公司的股票可以在證券交易所上市交易。當(dāng)然，能否在國(guó)內(nèi)順利上市，還取決于營(yíng)利性學(xué)校是否符合相應(yīng)證券交易所的股票上市規(guī)則。

二是營(yíng)利性民辦學(xué)校的貸款問題。通常情況下，民辦學(xué)校中的資產(chǎn)無法用于抵押擔(dān)保。雖然《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)擔(dān)保法＞若干問題的解釋》第五十三條規(guī)定，“以其教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施以外的財(cái)產(chǎn)為自身債務(wù)設(shè)定抵押的，人民法院可以認(rèn)定抵押有效”，但執(zhí)行起來仍然較為困難。

如果這一條完全適用于營(yíng)利性民辦學(xué)校，那么營(yíng)利性民辦學(xué)校資產(chǎn)的抵押貸款也將非常困難。值得注意的是，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》第八條中提出“探索辦理民辦學(xué)校未來經(jīng)營(yíng)收入、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，提供銀行貸款、信托、融資租賃等多樣化的金融服務(wù)”，隨后《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》也明確提出“探索允許營(yíng)利性的養(yǎng)老、教育等社會(huì)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資”。這為營(yíng)利性民辦學(xué)校貸款融資開辟了一條新路。

（三）辦學(xué)自主權(quán)有待落實(shí)

1．實(shí)行分類收費(fèi)政策后非營(yíng)利性民辦學(xué)校的收費(fèi)走向

修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》第三十八條規(guī)定：營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由民辦學(xué)校自主確定；“非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》提出，“營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行自主定價(jià)，非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)政策由地方政府按照市場(chǎng)化方向根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定?！?/span>《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》重申了這一改革方向，并明確由“省級(jí)政府”負(fù)責(zé)。

《若干意見》繼承了國(guó)務(wù)院上述文件的精神，補(bǔ)充提出應(yīng)“根據(jù)辦學(xué)成本以及本地公辦教育保障程度、民辦學(xué)校發(fā)展情況等因素確定”。可以說，國(guó)家層面是積極鼓勵(lì)、支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校逐步實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的。

從現(xiàn)有的情況看，全國(guó)已有10余個(gè)省級(jí)行政區(qū)在不同程度上放開了民辦教育收費(fèi)。例如：湖南放開的是民辦幼兒園，同時(shí)試點(diǎn)放開民辦中職和?？茖W(xué)歷教育；上海放開的是民辦高等學(xué)歷教育和民辦中專教育；江蘇放開的是民辦中等職業(yè)學(xué)校學(xué)歷教育及民辦普通技工學(xué)校；北京放開的是民辦高校。真正全面放開各類民辦教育收費(fèi)由學(xué)校自主定價(jià)的，是湖北、江西、山東、貴州４個(gè)地區(qū)。

2．義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的招生自主權(quán)問題

《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！蓖瑫r(shí)，第六十二條規(guī)定：“社會(huì)組織或者個(gè)人依法舉辦的民辦學(xué)校實(shí)施義務(wù)教育的，依照《民辦教育促進(jìn)法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；《民辦教育促進(jìn)法》未作規(guī)定的，適用本法?！?/span>

然而，《民辦教育促進(jìn)法》中對(duì)民辦學(xué)校的招生權(quán)沒有明確規(guī)定。原《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十七條規(guī)定：“民辦學(xué)校享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)，可以自主確定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式；但是，招收接受高等學(xué)歷教育的學(xué)生應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！?nbsp;

但是，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》屬于行政法規(guī)，法律效力低于《義務(wù)教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》。從現(xiàn)實(shí)情況來看，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校是否也適用于“就近”和“免試”的規(guī)定，將會(huì)有較大的爭(zhēng)議。從法理上講，民辦學(xué)校適用《義務(wù)教育法》是有依據(jù)的。具體如何處理，還有待地方進(jìn)一步探索。

總的來講，學(xué)校層面迫切需要解決的問題事實(shí)上也是地方政府在政策創(chuàng)新方面應(yīng)該積極拓展的空間，國(guó)家對(duì)地方在這一塊授予了充分的自主權(quán)。國(guó)家層面、地方層面、學(xué)校層面各自的問題都有應(yīng)對(duì)，才能保證民辦學(xué)校分類管理差別化政策落到實(shí)處。

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