中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申3316號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李丹英，女，漢族，住湖北省武漢市江岸區(qū)。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖北省人民政府，住所地湖北省武漢市武昌區(qū)洪山路7號。

法定代表人王曉東，該省人民政府省長。

再審申請人李丹英因訴湖北省人民政府（以下簡稱湖北省政府）不履行行政復(fù)議法定職責(zé)一案，不服湖北省高級人民法院（2017）鄂行終793號行政裁定，向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

李丹英向湖北省武漢市中級人民法院起訴稱：因田園社區(qū)居民選舉委員會違反國家法律規(guī)定，侵犯李丹英被選舉權(quán)，李丹英向武漢市江岸區(qū)人民政府（以下簡稱江岸區(qū)政府）舉報要求查處。后江岸區(qū)政府不作為，李丹英向武漢市人民政府（以下簡稱武漢市政府）提起行政復(fù)議。武漢市政府作出武政復(fù)決〔2016〕第198號復(fù)議決定，責(zé)令江岸區(qū)政府對李丹英的舉報進(jìn)行處理并回告，但江岸區(qū)政府仍不履行該復(fù)議決定。李丹英遂于2016年11月21日向武漢市政府提交舉報信，舉報江岸區(qū)政府不作為違法，請武漢市政府責(zé)令江岸區(qū)政府履行職責(zé)并查處相關(guān)人員的違法行為。2016年12月12日，武漢市政府作出《關(guān)于李丹英同志的回復(fù)》。李丹英認(rèn)為該回復(fù)侵犯其合法權(quán)益，遂向湖北省政府申請復(fù)議。湖北省政府作出鄂政復(fù)決〔2017〕26號《不予受理行政復(fù)議申請決定書》，認(rèn)定李丹英申請事項(xiàng)屬信訪事項(xiàng)，不予受理李丹英的復(fù)議申請。李丹英認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于舉報人對行政機(jī)關(guān)就舉報事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請人資格問題的答復(fù)》，李丹英具有行政復(fù)議申請人資格，湖北省政府不予受理復(fù)議申請違法。請求法院撤銷湖北省政府作出的鄂政復(fù)決〔2017〕26號《不予受理行政復(fù)議申請決定書》，責(zé)令其履行行政復(fù)議法定職責(zé)，受理李丹英的復(fù)議申請。

湖北省武漢市中級人民法院一審認(rèn)為：李丹英與江岸區(qū)政府不履行法定職責(zé)的爭議已經(jīng)過武漢市政府行政復(fù)議。此后，李丹英以舉報信方式再次向武漢市政府舉報江岸區(qū)政府不作為并要求查處相關(guān)責(zé)任人，該舉報行為屬于《信訪條例》第二條規(guī)定的信訪行為。武漢市政府對該信訪事項(xiàng)作出的回復(fù)，不屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第六條規(guī)定的行政復(fù)議范圍，李丹英就該信訪事項(xiàng)不具有申請行政復(fù)議的權(quán)利。另一方面，《最高人民法院關(guān)于舉報人對行政機(jī)關(guān)就舉報事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請人資格問題的答復(fù)》中規(guī)定，“舉報人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處，對行政機(jī)關(guān)就舉報事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服申請行政復(fù)議的，具有行政復(fù)議申請人資格”。但本案中，李丹英并非舉報“違法行為人”，而是舉報行政機(jī)關(guān)違法。依照法律規(guī)定，若行政機(jī)關(guān)存在違法行為，李丹英可直接通過行政復(fù)議、行政訴訟的方式獲得救濟(jì)。其要求上級行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部監(jiān)督管理關(guān)系查處下級行政機(jī)關(guān)的違法行為，進(jìn)而對上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理行為提起復(fù)議和訴訟，對于李丹英的權(quán)利保護(hù)既不經(jīng)濟(jì)也不直接，且易形成訴累。因此，本案中李丹英向湖北省政府提起復(fù)議要求武漢市政府查處江岸區(qū)政府不作為行為并追究相關(guān)人員責(zé)任，繼而又針對湖北省政府不予受理其復(fù)議申請?zhí)崞鹦姓V訟，缺乏權(quán)利保護(hù)的必要性和實(shí)效性。綜上，李丹英向湖北省政府提出的復(fù)議申請不屬于行政復(fù)議受案范圍，湖北省政府不予受理其申請對其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第八項(xiàng)、第二款的規(guī)定，作出（2017）鄂01行初162號行政裁定，駁回李丹英的起訴。

李丹英不服，提起上訴。

湖北省高級人民法院二審認(rèn)為：本案系李丹英認(rèn)為武漢市政府對其舉報信作出的回復(fù)侵犯其合法權(quán)益，向湖北省政府申請行政復(fù)議被不予受理，繼而對不予受理復(fù)議申請不服提起的訴訟。李丹英因田園社區(qū)居民選舉委員會違法選舉行為向江岸區(qū)政府投訴要求履行監(jiān)督職責(zé)未果，武漢市政府作出復(fù)議決定責(zé)令江岸區(qū)政府對其投訴作出處理，后李丹英以舉報信方式再次向武漢市政府舉報江岸區(qū)政府不作為并查處相關(guān)人員。由上述事實(shí)可知，李丹英此次向武漢市政府提交舉報信的實(shí)質(zhì)是要求解決其訴江岸區(qū)政府不履行監(jiān)督依法選舉的職責(zé)，該事項(xiàng)此前已經(jīng)武漢市政府行政復(fù)議處理過，武漢市政府對其舉報信作出回復(fù)，告知其反映的被選舉權(quán)被侵犯的問題已經(jīng)由江岸區(qū)民政局予以回復(fù)，江岸區(qū)政府亦對其作出情況說明。武漢市政府的回復(fù)并未重新設(shè)定李丹英的權(quán)利義務(wù)，對李丹英原權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于《信訪條例》規(guī)定的信訪答復(fù)行為，李丹英對該回復(fù)行為不服申請行政復(fù)議，不屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍，湖北省政府作出《不予受理行政復(fù)議申請決定書》符合法律規(guī)定。此外，李丹英認(rèn)為江岸區(qū)政府不履行相關(guān)職責(zé)，其可以通過行政復(fù)議或行政訴訟等方式維護(hù)合法權(quán)益。在存在更為有效便捷的救濟(jì)方式的情況下，其要求上級政府基于層級監(jiān)督關(guān)系查處下級機(jī)關(guān)違法行為，并向湖北省政府申請復(fù)議直至提起訴訟，已不具有權(quán)利保護(hù)的必要性和實(shí)效性，也不利于糾紛的及時解決，且易形成訴累。原審法院據(jù)此裁定駁回李丹英的起訴，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序并無不當(dāng)。據(jù)此裁定駁回上訴，維持原裁定。

李丹英向本院申請?jiān)賹彿Q：1.再審申請人依據(jù)《行政復(fù)議法》第三十二條、第三十七條的規(guī)定向武漢市政府舉報江岸區(qū)政府不履行行政復(fù)議決定并要求查處相關(guān)責(zé)任人，符合法律規(guī)定。一審法院將舉報認(rèn)定為信訪，屬認(rèn)定事實(shí)錯誤。2.一審法院認(rèn)定再審申請人并非舉報“違法行為人”，而是舉報行政機(jī)關(guān)違法，屬認(rèn)定事實(shí)錯誤。《最高人民法院關(guān)于舉報人對行政機(jī)關(guān)就舉報事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請人資格問題的答復(fù)》中提到的“相關(guān)違法行為人”既可以是個人，也可以是行政機(jī)關(guān)。申請人要求對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人依法查處，是維護(hù)自身權(quán)益的正當(dāng)途徑。從申請人提出舉報請求起，就具有行政復(fù)議申請人資格，湖北省政府作出《不予受理行政復(fù)議申請決定書》違反了上述答復(fù)的規(guī)定，適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷。3.一審法院在沒有開庭，沒有要求被告提供證據(jù)證明其行政行為合法，沒有質(zhì)證，沒有事實(shí)證據(jù)認(rèn)定的前提下，作出裁定駁回起訴，必然適用法律錯誤。一審和二審法院不對當(dāng)事人進(jìn)行任何調(diào)查和詢問，直接作出裁定，嚴(yán)重違反法定程序，影響公正審判。綜上，請求：1.撤銷一審和二審行政裁定；2.撤銷再審被申請人作出的鄂政復(fù)決〔2017〕26號《不予受理行政復(fù)議申請決定書》，判令再審被申請人限期履行法定職責(zé)，受理申請人的行政復(fù)議申請；3.公開開庭審理本案，同步錄音、錄像、同步查看筆錄。

本院認(rèn)為：本件訴訟，告的是湖北省政府的《不予受理行政復(fù)議申請決定書》，在再審申請人向湖北省政府申請復(fù)議之前，有過一段比較繁復(fù)的過程，對此作一番簡單梳理，或許有助于我們找出案件的癥結(jié)之所在。

一、本案如何走向復(fù)議

根據(jù)再審申請人的訴狀載明的事實(shí)，最初，再審申請人是認(rèn)為田園社區(qū)居民選舉委員會違反國家法律規(guī)定，侵犯其被選舉權(quán)，向武漢市江岸區(qū)政府舉報要求查處。后因江岸區(qū)政府不作為，又向武漢市政府提起行政復(fù)議。武漢市政府認(rèn)定江岸區(qū)政府構(gòu)成行政不作為，并責(zé)令江岸區(qū)政府對申請人的舉報進(jìn)行處理并告知。但江岸區(qū)政府仍不履行該復(fù)議決定，再審申請人遂向武漢市政府提交舉報信，在武漢市政府作出《關(guān)于李丹英同志〈舉報信〉的回復(fù)》之后，再審申請人認(rèn)為該回復(fù)侵犯其合法權(quán)益，乃向湖北省政府申請行政復(fù)議，湖北省政府作出了本案被訴的《不予受理行政復(fù)議申請決定書》。

二、不履行復(fù)議決定如何救濟(jì)

由此可見，對于原初的爭議，也就是再審申請人要求江岸區(qū)政府對田園社區(qū)居民選舉委員會侵犯其被選舉權(quán)進(jìn)行查處的問題，武漢市政府的復(fù)議決定已經(jīng)給予了救濟(jì)，問題出在——江岸區(qū)政府沒有履行復(fù)議決定，本案其實(shí)也正是因?yàn)樾姓?fù)議決定的履行問題而引起。行政復(fù)議決定是行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)申請人的要求，對具體行政行為進(jìn)行審查后所得出的結(jié)論，一經(jīng)生效，申請人、被申請人都應(yīng)當(dāng)履行。對于被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)，《行政復(fù)議法》第三十二條第二款規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行”，第三十七條還規(guī)定：“對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。”由此可見，對被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的救濟(jì)，法律只規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督渠道。結(jié)合《行政復(fù)議法》第三十八條的規(guī)定來看，這一監(jiān)督程序的實(shí)現(xiàn)，是通過“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)”，進(jìn)而“向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議”，最終由“有關(guān)行政機(jī)關(guān)”作出處理的。固然，行政復(fù)議申請人的舉報和反映可以成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)“發(fā)現(xiàn)”不履行復(fù)議決定線索的渠道，但法律并沒有賦予行政復(fù)議申請人要求啟動這一內(nèi)部監(jiān)督程序的權(quán)利，更沒有賦予行政復(fù)議申請人針對行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)的答復(fù)行為向更高一級的行政機(jī)關(guān)再次申請行政復(fù)議的權(quán)利。所以，再審申請人援引《行政復(fù)議法》第三十二條和第三十七條，以此主張湖北省政府應(yīng)當(dāng)受理其復(fù)議申請，理由不能成立。

三、舉報與被舉報的“相關(guān)違法行為人”

再審申請人還援引《最高人民法院關(guān)于舉報人對行政機(jī)關(guān)就舉報事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請人資格問題的答復(fù)》（〔2013〕行他字第14號），認(rèn)為該答復(fù)中提到的“相關(guān)違法行為人”，既可以是個人，也可以是行政機(jī)關(guān)，以此主張其具有行政復(fù)議申請人資格。經(jīng)查，該答復(fù)的原意，系根據(jù)《行政復(fù)議法》第九條第一款、《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第二項(xiàng)的規(guī)定，對舉報人是否與行政機(jī)關(guān)就舉報事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為具有利害關(guān)系、進(jìn)而具有行政復(fù)議申請人資格進(jìn)行界定。根據(jù)該答復(fù)，舉報人是否具有行政復(fù)議申請人資格，取決于舉報人是否“為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報相關(guān)違法行為人”。通常來講，這里所說的“相關(guān)違法行為人”，一般指的是行政管理對象，而非行政機(jī)關(guān)。如果“相關(guān)違法行為人”是行政機(jī)關(guān)，舉報人認(rèn)為該行政機(jī)關(guān)的“相關(guān)違法行為”侵犯其合法權(quán)益，完全可以直接針對該行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，并無先行舉報的必要。此外，舉報人是否“為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報相關(guān)違法行為人”，在行政復(fù)議受理?xiàng)l件中，只是一項(xiàng)必要條件，而非充分條件。即使是“為維護(hù)自身合法權(quán)益”，但復(fù)議事項(xiàng)不屬于法定復(fù)議范圍，行政復(fù)議機(jī)關(guān)同樣不予受理。因此，再審申請人以自己對于上述答復(fù)的解讀，主張湖北省政府應(yīng)當(dāng)受理其復(fù)議申請，理由亦不能成立。

四、訴訟程序問題

一審法院系以不符合法定起訴條件為由裁定駁回再審申請人的起訴，并未進(jìn)入實(shí)體審理，因此，再審申請人質(zhì)疑一審法院“沒有開庭”，“沒有質(zhì)證”，“直接作出裁定”，并無法律依據(jù)。

綜上，再審申請人李丹英的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人李丹英的再審申請。

審 判 長　李廣宇

審 判 員　閻　巍

審 判 員　仝　蕾

二〇一八年八月三十一日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　王昱力