撰文／文峰

但法曹君認為，《規(guī)程》是一個操作性文本，從如何確保檢察改革目標實現(xiàn)、保障刑事檢察辦案平穩(wěn)過渡的角度進行技術(shù)分析，可能更有意義！法曹君權(quán)且一試。

近期在深圳舉辦的2018年大檢察官研討班根據(jù)首席大檢察官張軍提出的一系列檢察工作新理念，如“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強”，“轉(zhuǎn)隸就是轉(zhuǎn)機”，“雙贏共贏多贏”，“在辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案”等，在深入分析檢察工作存在的“三個不平衡”問題基礎(chǔ)上，確定了以內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為切入點和突破口的檢察改革方向。

其中，刑事檢察改革的方向就是要以案件類別劃分，推行捕訴合一，形成完整的、適應(yīng)司法責任制需求、有助于提高辦案質(zhì)量效率和提升檢察官素質(zhì)能力的內(nèi)設(shè)機構(gòu)體系。之后不久，上海版“捕訴合一”《規(guī)程》出臺。

根據(jù)當前刑事檢察改革的大背景，法曹君認為這一《規(guī)程》的定位有三：

《規(guī)程》體現(xiàn)了檢察改革的新理念、新要求：

1. 以案件類別劃分，推行捕訴合一。

“捕訴合一”是《規(guī)程》的主線，既直接體現(xiàn)在文件名稱上，又全面貫穿在《規(guī)程》結(jié)構(gòu)和條文中。

關(guān)于“捕訴合一”的含義，《規(guī)程》第二條指出，捕訴合一是檢察機關(guān)對本院管轄的同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督等辦案工作，原則上由同一辦案部門的同一承辦人辦理的新辦案模式?？梢愿爬?span>“四同”模式，即同一檢察院的同一案件的辦理工作、由同一刑檢部門的同一承辦人負責。

“捕訴合一”的基礎(chǔ)是“類案劃分”。類案劃分，是指檢察機關(guān)設(shè)置多個刑事檢察部門，根據(jù)刑事案件的不同性質(zhì)進行類別劃分，不同刑事檢察部門分別負責某類或幾類刑事案件辦理的一種制度安排。

體現(xiàn)在《規(guī)程》的第三條，上海市是將刑事檢察分設(shè)為四到五個部門，分別負責普通刑事案件、職務(wù)犯罪和商業(yè)犯罪案件、刑事執(zhí)行檢察案件、金融或未成年人刑事案件的辦理。

2. 在辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案。

辦案與監(jiān)督的關(guān)系，說的是檢察機關(guān)訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能的關(guān)系。實踐證明，檢察機關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督職能是以批捕、起訴等刑事訴訟職能為基礎(chǔ)的，立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督主要依托于審查逮捕活動，審判監(jiān)督主要依托于審查起訴，因此不能將辦案與訴訟監(jiān)督相割裂，而必須以辦案為基礎(chǔ)發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督線索，以辦案為依托開展訴訟監(jiān)督活動，在充分行使訴訟監(jiān)督職能中推進辦案。

這一理念在《規(guī)程》中主要體現(xiàn)在第三章“案件辦理”中，表現(xiàn)在將適時介入、引導(dǎo)偵查、（不）捕后監(jiān)督、追捕追訴、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督等訴訟監(jiān)督職能與審查逮捕、審查起訴等辦案工作原則上確定由同一檢察官承擔。

3. 雙贏共贏多贏。

張軍檢察長提出了檢察工作要追求“雙贏共贏多贏”的新理念，要求檢察機關(guān)在辦案和監(jiān)督中，不要追求我高你低，不要追求我贏你輸，而是通過督促執(zhí)法司法機關(guān)依法履職，公正執(zhí)法、司法，共同維護國家法律統(tǒng)一正確實施，共同推進法治中國進程。

這一理念在《規(guī)程》中主要體現(xiàn)在，檢察官審查逮捕并非“一審了之”，而是要求承辦檢察官還要擔負起引導(dǎo)偵查、跟蹤監(jiān)督等職責，對逮捕后偵查機關(guān)又變更強制措施的還要備案審查、及時監(jiān)督。

在審查起訴中，對于不符合起訴條件的案件，也不能一退了之，而是要強化對補充偵查的引導(dǎo)，在審查起訴中還要發(fā)揮追捕追訴、偵查活動監(jiān)督、審判活動監(jiān)督等職能，督促偵查機關(guān)、審判機關(guān)共同提高辦案質(zhì)量，實現(xiàn)雙贏共贏多贏！

根據(jù)2018年大檢察官研討班上公布的消息，今后的刑檢改革核心要義可歸納為兩點：

一是內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，目標是打破現(xiàn)有偵監(jiān)、公訴等機構(gòu)分設(shè)模式，主要以刑事案件類型為標準，同時考慮不同類案數(shù)量等因素，重新組建專業(yè)化的類案刑檢辦案機構(gòu)，分別負責不同類別刑事案件的辦理；

二是職能配置改革，目標是打破原有批捕、起訴和刑事訴訟監(jiān)督職能分別由偵監(jiān)、公訴、審判監(jiān)督等部門分段行使的模式，由新組建的若干個刑檢部門對其負責的類案統(tǒng)一行使批捕、起訴和刑事訴訟監(jiān)督職能。

《規(guī)程》明顯體現(xiàn)了上述改革意圖，形成了刑事檢察辦案權(quán)力配置新方案：

一是通過“類案劃分”，解決不同內(nèi)設(shè)機構(gòu)間如何配置辦案資源的問題，基本要求是由不同刑檢部門分別負責一類或幾類案件，實現(xiàn)類案精辦，這一制度安排有利于提高檢察辦案質(zhì)量和效率，培養(yǎng)刑事檢察方面的類案專家，符合隊伍專業(yè)化建設(shè)的要求！

二是通過“捕訴合一”，解決檢察機關(guān)刑事辦案流程中如何配置辦案資源的問題，基本要求是同一個案件由同一承辦人負責，這一制度安排有利于落實司法責任制的要求，實現(xiàn)誰辦案、誰決定，誰決定、誰負責。

類案劃分、捕訴合一，實質(zhì)上是檢察機關(guān)刑事檢察部門內(nèi)部職權(quán)配置問題，涉及刑事訴訟法層面的變動很少。

因此，《規(guī)程》并非法律修改，在性質(zhì)上只是地方性司法改革文件，在內(nèi)容上主要是關(guān)于捕訴合一辦案后需要特別注意事項性的規(guī)定，沒有特別規(guī)定的辦案中仍應(yīng)遵照刑事訴訟法和相關(guān)司法解釋、司法文件的規(guī)定。

而且，從名稱上看，目前使用《規(guī)程》作為司法文件名稱的主要是最高人民法院近期出臺的庭審改革“三項規(guī)程”（包括庭前會議規(guī)程、一審法庭調(diào)查規(guī)程、非法證據(jù)排除規(guī)程），規(guī)范的對象主要是程序性事項，不涉及實體法問題，上海版《規(guī)程》也有類似特征。

從內(nèi)容上看，《規(guī)程》共六章49條。六章分別是“一般規(guī)定、受案分案、案件辦理、訴訟監(jiān)督、監(jiān)督制約、附則”。下面擇其要者簡要說明:

受案分案在《規(guī)程》中占單獨一章6個條文的篇幅，分兩個小節(jié)，第一小節(jié)是“確定承辦部門”，第二小節(jié)是“確定承辦人”，可見這一問題的復(fù)雜性。

在承辦部門確定上有三個步驟：

一是確定案件類別為五類，即未成年人刑事案件、刑事執(zhí)行檢察案件、金融（航運）檢察案件、職務(wù)犯罪和商業(yè)犯罪案件、普通刑事案件；

二是上述五類案件在確定承辦部門時從前到后依次優(yōu)先，即只要有符合前一類情形的即歸該部門優(yōu)先辦理。之所以需要確立優(yōu)先順序，是由于分類的標準不統(tǒng)一，不同案件之間可能會出現(xiàn)交叉導(dǎo)致的；

三是一案數(shù)罪或數(shù)人分案，也根據(jù)上述類案劃分排序依次優(yōu)先確定辦案部門。

在承辦人確定上，主要有以下四條規(guī)則：

一是初次分案以隨機分案為主，指定分案為輔，即主要由辦案軟件隨機確定承辦人，特殊情況下由部門負責人指定承辦人；

二是對于檢察機關(guān)已經(jīng)承辦過的案件，原則上還由原承辦人繼續(xù)承辦；

三是對不捕、不訴后公安機關(guān)或當事人提出復(fù)議、復(fù)核后改變原決定的案件，應(yīng)在同部門內(nèi)變更承辦人辦理；四是特殊情況下需要變更承辦人的，由分管檢察長審批。

“案件辦理”一章包括四個小節(jié)，分別是適時介入、審查批準逮捕、（不）捕后跟蹤監(jiān)督和引導(dǎo)偵查、審查起訴，具體還包括延押審查、退回補充偵查、出庭等具體內(nèi)容，這些實際上構(gòu)成了檢察“辦案”的內(nèi)容，對應(yīng)于之后的“訴訟監(jiān)督”。

“訴訟監(jiān)督”在《規(guī)程》中是與“案件辦理”并列的一章，兩者構(gòu)成了檢察機關(guān)“監(jiān)督”與“辦案”的主要內(nèi)容。“訴訟監(jiān)督”一章主要規(guī)定了追捕、追訴，立案、偵查活動監(jiān)督，審判監(jiān)督，同類問題監(jiān)督四個方面。

從監(jiān)督與辦案的關(guān)系上看，監(jiān)督事項承辦機制有三種：一是由辦案承辦人同時承辦監(jiān)督事項，即隨案監(jiān)督模式，如追捕、追訴，不需要調(diào)查核實的立案、偵查活動監(jiān)督和審判監(jiān)督事項；二是單獨監(jiān)督模式，即對于需要進一步調(diào)查核實的立案、偵查活動監(jiān)督和審判監(jiān)督事項，辦案檢察官發(fā)現(xiàn)后應(yīng)移送刑事訴訟監(jiān)督部門專門辦理；三是部門監(jiān)督模式，即對于辦案中發(fā)現(xiàn)的同一類案件或一段時間內(nèi)需要向相關(guān)部門提出監(jiān)督意見的，由辦案部門辦理。

“監(jiān)督制約”一章共11條，分別規(guī)定了不捕、不訴案件的制約，案件評查及幾種特殊案件的評查，不合格案件的除外規(guī)定，注意義務(wù)的認定及評鑒程序的啟動等幾個方面。

可以看出，隨著捕訴合一，案件多由同一承辦人辦理，為保證辦案質(zhì)量、預(yù)防權(quán)力濫用，《規(guī)程》不僅設(shè)置了包括檢察官聯(lián)席會、檢察長、檢委會、案件管理部門的內(nèi)部制約機制，還設(shè)置了公開聽證程序，將不起訴等檢察權(quán)置于偵查機關(guān)、案件當事人和社會公眾代表的監(jiān)督之下。從這些規(guī)定看，捕訴合一后對檢察官的監(jiān)督制約并未減少，而是增加了。

檢察改革既需要頂層設(shè)計，也需要地方實踐。對于刑事檢察改革來講，上海版“捕訴合一”實踐意義重大，它給刑事檢察改革新理念提供了鮮活實踐，也給刑事檢察改革提供了研究樣本。通過對上海“捕訴合一”改革實踐的觀察分析，法曹君有幾點不成熟的想法和建議：

上海版《規(guī)程》名稱中突出了“捕訴合一”四字，無疑突出了刑事檢察改革的方向，具有很強的識別性和針對性。但從改革內(nèi)容看，本次改革權(quán)力配置的調(diào)整不僅包括批捕權(quán)、起訴權(quán)，還包括刑事訴訟監(jiān)督職責的調(diào)整，涉及整個刑事檢察辦案制度改革，“捕訴合一”不能全面概括改革的內(nèi)容，未來的改革文件似冠以“刑事檢察”字樣更為合適。

《規(guī)程》的分案規(guī)定比較復(fù)雜，原因是類案劃分標準不統(tǒng)一，有的是根據(jù)犯罪主體劃分的如未成年刑事案件，有的是根據(jù)刑法規(guī)定的類罪劃分的如金融檢察案件、職務(wù)犯罪案件和商業(yè)犯罪案件，有的是根據(jù)訴訟階段劃分的如刑事執(zhí)行檢察案件。下一步可否確定更為科學的類案劃分標準，值得研究。

根據(jù)檢察辦案責任制的規(guī)定，檢察機關(guān)的辦案組織有兩種，一是獨任檢察官，二是辦案組。實踐中，多數(shù)案件可以由獨任檢察官承辦，實現(xiàn)捕、訴、監(jiān)督的合一辦理，但如果是人數(shù)眾多的職務(wù)犯罪案件、涉黑案件、集團犯罪案件，往往有成立辦案組辦理的需求?！兑?guī)程》目前對后一種情況著墨不多，下一步改革中應(yīng)予關(guān)注。

檢察改革的大方向是“在辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案”，《規(guī)程》根據(jù)實際情況確立了三種機制，保留了相對獨立的訴訟監(jiān)督機制，想必有實踐方面的考量。

法曹君也認為，訴訟監(jiān)督特別是審判監(jiān)督具有復(fù)雜性，其中大多數(shù)情況下是可以通過隨案監(jiān)督解決的，但也存在單獨監(jiān)督的必要。

比如不服檢察機關(guān)生效處理決定申訴案件、不服法院生效裁判申訴案件，是在案件審判程序已經(jīng)結(jié)束的情況下進行的，復(fù)查的工作量和難度又十分艱巨，不具備隨審查起訴進行監(jiān)督的條件。而且，這兩類刑事申訴案件在最高檢、省級檢察院辦案中所占比重大。

因此，法曹君認為，應(yīng)全面理解“辦案”的含義，審查批捕、審查起訴是刑事檢察辦案，審查申訴也是重要的刑事檢察辦案方式，對刑事檢察“辦案”的解讀不應(yīng)過窄。