通用航空 產業(yè)政策

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據(jù)中國民用航空局運輸司發(fā)布的《我國通用航空產業(yè)發(fā)展情況》中的數(shù)據(jù)顯示，截止2017年12月31日，通用機場方面，我國已取證的通用機場有81個，未取證的通用機場有220個，在建的通用機場有60個，規(guī)劃建設的通用機場有377個；產業(yè)園方面，已使用的產業(yè)園有40個，在建和規(guī)劃建設的產業(yè)園有87個；制造方面，已投產的有63個，在建和規(guī)劃建設的有51個；空中游覽方面，已開展的有88個，擬開展的為132個。中國目前通航產業(yè)規(guī)模較小，發(fā)展速度落后于GDP增長速度。

1.空域無法有效使用

低空空域規(guī)劃使用不科學，缺乏低空航圖，無法實現(xiàn)自由飛行，在全球低空版圖上，中國區(qū)域幾乎是“黑洞”。

2.通用機場嚴重不足

與國外的通用航空發(fā)達國家相比，中國通用機場數(shù)量、密度遠遠落后，可供通用飛機使用的機場數(shù)量極少。美國通航機場有1.9萬個，而國內取證的74個機場加起降點才只有400個左右。在經濟發(fā)達的廣州、深圳兩地的樞紐機場，航空運輸業(yè)務量增長較快，這些運輸機場目前容量處于飽和或接近飽和狀態(tài)，難以為通用航空提供更大的保障空間。中小運輸機場雖然具有較為充裕的容量空間，但由于通用航空收費標準較低，中小機場普遍存在不愿意接納通用航空或者收取過高其他附加費用等問題?？傮w而言，運輸機場對通用航空的保障功能未充分發(fā)揮。

3.通航專業(yè)人才嚴重短缺

首先缺乏各類高級人才，特別是高層管理人才、規(guī)劃人才、研發(fā)人才等，勞動力市場普遍集中在行業(yè)技術人員（飛行員）的培養(yǎng)，對于經理人、管理人員、研發(fā)人員等關鍵人才培養(yǎng)滯后。

4.核心技術儲備不足

通航領域的各類技術應用嚴重落后，低空監(jiān)管缺乏有效手段，空管保障能力薄弱，航空器自主研發(fā)、適航審定能力不強，幾乎沒有一款有國際影響力的完全獨立自主研發(fā)的飛機、直升機或發(fā)動機產品。

5.配套政策不夠完善

配套政策不夠完善制約通用航空發(fā)展。通用航空政策是行業(yè)發(fā)展的保障，必須符合中國國情，同時要有配套保障措施。2010年和2012年，國務院先后下發(fā)了《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》、《關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，特別是2010年國務院、中央軍委出臺《關于深化我國低空空域管理改革的意見》后，業(yè)界普遍認為通用航空迎來了前所未有的發(fā)展機遇，只要到國外把飛機買回來，民營資本一投入，通用航空就會大發(fā)展。在這種形勢下，全國各地一下建了300多個通用航空產業(yè)園，但目前看多是跑馬圈地，只剩下房地產，通用航空產業(yè)并沒有真正發(fā)展起來。經業(yè)內人士不斷呼吁，2016年國務院下發(fā)了《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，就是大家說的38號文件，又興起了新一輪通用航空發(fā)展熱潮。38號文件下發(fā)后，盡管各部委和地方政府也制定了相應措施，但真正能保證意見落地的配套政策、措施并不多，主要是現(xiàn)行體制造成的。

2017年，是國家發(fā)布《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》以后的第一個完整年度，經過2016年下半年的充分預熱，2017年國家各有關部門對發(fā)展通用航空的政策支持和創(chuàng)新措施呈連續(xù)出臺的趨勢?？梢哉f，《指導意見》開啟了通用航空發(fā)展的新時代。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年12月底，2017年國家發(fā)改委、交通部、民航局等部門共發(fā)布60余條與通用航空相關的政策和文件。這些政策文件遵循“放管服”的宗旨，著力推進改善通用航空的經營和運行環(huán)境，完善通用航空的法規(guī)體系建設，促進通用航空的健康發(fā)展。

1.放管結合、以放為主，分類管理

2017年民航局印發(fā)了《2017年度通用航空重點工作任務單》，明確了66項具體工作。其還先后印發(fā)了《通用航空發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《水上機場技術要求（試行）》、《關于自制航空器特許飛行證和限用類特殊適航證頒發(fā)和管理程序征求意見的通知》、《小型航空器實施135運行的簡化程序（征求意見）》、《關于簡化通用航空產品和零部件適航審定政策的通知（征求意見）》、《2018年民航中小機場補貼預算方案》、《關于改進通用航空適航審定政策的通知》、《空中游覽（征求意見）》、《通用航空市場監(jiān)管手冊》、《通用機場分類管理辦法》、《關于取消通用航空器引進審批（備案）程序的通知》、《提升通用航空服務能力工作方案》、《關于進一步明確通航企業(yè)和小型運輸企業(yè)運行審定工作相關問題的通知》、《小型航空器實施非傳統(tǒng)儀表飛行的運行指南（征求意見）》、《關于進一步簡化通用機場飛行程序管理工作的通知（征求意見）》、《民用航空低空空域監(jiān)視技術應用指導意見》等一系列與通航發(fā)展相關的文件。

民航局發(fā)布的這些政策可謂多箭齊發(fā)，涉及了機場、空管、運營、市場、適航等多個領域。其力度與頻率前所未有，且無論是出臺新政策還是對原有政策進行修訂，都體現(xiàn)出民航局關于通用航空管理改革的政策導向，體現(xiàn)出2017年明確提出的“放管結合，以放為主，分類管理”通航監(jiān)管新思路。

需要大眾廣泛參與的行業(yè)特點，“放”是通航政策改革的主要方向。為了檢驗新政策的有效性，民航局在東北地區(qū)開展了“簡化通航審批，加強分類管理，大膽創(chuàng)新，先行先試，勇于試錯，試出成果”的通用航空管理改革試點工作。

尤其值得一提的是，為解答政策疑惑、聽取行業(yè)意見，民航局建立了通用航空管理“意見箱”制度，并從2017年開始對各類意見進行分期回復，拓寬了上情下達與下情上訴的渠道，收到了很好的效果。

2017年10月開始，針對通航領域普遍反映的“監(jiān)管過嚴”問題，民航局在全系統(tǒng)組織開展了通航監(jiān)管專項督查。目的是認真查找通航領域在監(jiān)管制度、監(jiān)管模式、監(jiān)管行為等方面與促進發(fā)展不配套、不適應的問題，并抓緊推動解決。經過實地督查，梳理匯總出包含182項問題的《通航監(jiān)管專項督查問題清單》，每一項問題都有相應的整改責任單位，從2017年12月開始進入整改階段，所有單位都非常重視，主動施策，主動推進整改。這項工作的開展，顯示了民航促進通航發(fā)展的堅定決心，是民航執(zhí)政為民改進作風的具體體現(xiàn)。

2.基礎設施建設略有起色，運營環(huán)境需進一步改善

2017年，新建成且獲得民航局頒發(fā)運營許可的通用機場只有5座（不含直升機起降場），在建或已建成待頒證的機場有10座左右，新獲批的待建機場不足10座。綜觀我國通用航空發(fā)展，通用機場數(shù)量不足已成為制約我國通用航空發(fā)展的關鍵問題。

隨著一座座新通用機場的建成，如何對通用機場進行管理也成為了行業(yè)關注的焦點。

2017年，武漢漢南通用機場和浙江德清通用機場先后以招標方式，將機場管理托管給專業(yè)公司，這標志著通用機場開始走上商業(yè)化運營道路。其次，通用機場還有很重要的公共服務屬性。2017年，在民航局發(fā)布的《關于2018年民航中小機場補貼預算方案的公示》中，開始有了對通用機場的補貼政策，平泉機場、烏拉特中旗機場、根河機場3座通用機場共獲補貼1558萬元。

空域資源作為通用航空運營環(huán)境的重要組成部分，是通用航空發(fā)展的另一個關鍵因素，需要國家推動、軍民航共同參與推進空域管理改革。

3.產業(yè)發(fā)展形態(tài)呈現(xiàn)多樣化

2017年1月4日 國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于建設通用航空產業(yè)綜合示范區(qū)的實施意見》，公布了首批26個國家通用航空產業(yè)綜合示范區(qū)，進入名單的26座城市都積極行動起來先后出臺了各自的實施方案。如今，蕪湖、景德鎮(zhèn)、銀川、鄭州、南昌、安陽、成都、安順、寧波等地的示范區(qū)實施方案獲得國家發(fā)改委批復。

設立通用航空發(fā)展示范區(qū)，聚集政策與行業(yè)資源，先行先試，盡快形成產業(yè)發(fā)展形態(tài)與產業(yè)規(guī)模，示范性地推動我國通用航空發(fā)展很有必要。目前，雖然我國通用航空產業(yè)形態(tài)和產業(yè)體系脈絡還不明晰，但從通用航空產業(yè)園到航空小鎮(zhèn)，再到飛行營地，通航產業(yè)形態(tài)呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢。

4.通航準入審批化繁為簡

2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議決定對《中華人民共和國民用航空法》等十一部法律作出修改。通用航空企業(yè)辦理工商登記不再需要前置審批。

5.民用航空法規(guī)體系進一步完善

“十三五”通用航空政策春風陣陣襲來，鼓勵政策主要集中產業(yè)發(fā)展的供給側改革，包括推動通用航空基礎設施建設、降低通用航空市場準入門檻、促進和拉動市場消費等諸多領域，既有實實在在的企業(yè)運營和機場設施補貼政策，又有可持續(xù)促進產業(yè)發(fā)展的基礎設施建設和體制機制改革。展望未來五年，我國通用航空業(yè)釋放的巨大政策紅利將迎來資本市場的廣泛關注，投資主要集中在通用機場建設、企業(yè)籌建、公益服務和大眾消費業(yè)務拓展等方面，資本注入將有力推動通用航空運營和保障業(yè)務的開展，通用航空即將迎來產業(yè)發(fā)展的黃金十年。