概念辨析

先來看食用農產品相關幾個定義。根據《食品安全法》第二條第二款規(guī)定，食用農產品是指供食用的源于農業(yè)的初級產品。但這個概念過于模糊，對執(zhí)法實踐指導意義不大。《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》有比較詳細的解釋：食用農產品，指在農業(yè)活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產品。農業(yè)活動，指傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農業(yè)活動，以及設施農業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農業(yè)活動。植物、動物、微生物及其產品，指在農業(yè)活動中直接獲得的，以及經過分揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質的產品。這個概念最初見于2014年10月31日農業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的《關于加強食用農產品質量安全監(jiān)督管理工作的意見》中。

把握這個概念有幾點需要注意，一是農業(yè)活動的形式沒有限定，可以是傳統(tǒng)的手工農業(yè)，也可以是現(xiàn)代農業(yè)；從事農業(yè)的主體也沒有限定，可以是個體工商戶、農業(yè)合作社、企業(yè)等。二是初級產品分為二類，一類是直接獲得的，這類可以簡單判定；一類是經過加工的，但加工程度是有嚴格限定的，其限度是不能改度產品的基本自然性狀和化學性質，加工后的產品應符合初級產品的特征?！妒秤棉r產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》例舉了加工類型，但沒有對加工的性質進行概括，大致可以認為這類加工應當是初級加工。

我們知道，《食品安全法》定義的食品是包括食用農產品的，但同時《食品安全法》、《《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)，對一般食品（已剔除了食用農產品，以下稱食品）和食用農產品的監(jiān)管做出明顯不同的規(guī)定。這包括法律適用、準入許可、市場銷售（如進貨查驗記錄制度）、標簽、不合格產品的行政處罰等。因此，分辨食品和食用農產品是執(zhí)法實踐一個重要問題，尤其食品與經過初級加工的食用農產品的區(qū)分是食品安全監(jiān)管執(zhí)法中的熱點難點。

從概念來看，食品與食用農產品的分水領在于是否有加工，是初級加工還是深加工。盡管概念上的區(qū)別是清晰，但由于食品、食用農產品加工方式、種類等繁雜多樣，執(zhí)法人員要做出準確判斷并不容易，對“未改變基本自然性狀和化學性質”的認識，也是見仁見智莫衷一是。

2005年，商務部、財政部、稅務總局曾聯(lián)合發(fā)布《關于開展農產品連鎖經營試點的通知》，并以附件的形式對食用農產品范圍進行注釋，非常詳細明確。但該通知及附件注釋主要著眼于農業(yè)產業(yè)政策及稅收政策，并無充分考慮食品安全監(jiān)管的因素，對食用農產品界定的范圍并不科學，顯得過于寬泛。例如把成品糧大米、油、面等歸類為食用農產品，但此后（2005年6月）頒布的《工業(yè)產品生產許可證管理條例》明確規(guī)定乳制品、肉制品、飲料、米、面、食用油、酒類等直接關系人體健康的加工食品，實施許可證管理；后面各個版本的《食品生產許可證分類目錄》也同樣歸類為食品實施許可的。

五點建議

可見，直接依據《食用農產品范圍進行注釋》區(qū)分食品和食用農產品并不可取。對于執(zhí)法實踐，筆者有如下幾點建議：

一、依據食品生產許可分類目錄來區(qū)分。2016年1月22日，食藥監(jiān)總局頒布最新版的《食品生產許可分類目錄》，分類明確內容全面?；趫?zhí)法一致性考慮，個人覺得已列為食品生產許可分類目錄的產品應一律確定為食品，而不能是食用農產品。以往對嚴格執(zhí)行食品生產許可分類目錄來區(qū)分食品和食用農產品有不同的聲音，主要是認為如果一律將許可目錄的商品認定為食品，市場準入的門檻過高，而非著眼于食品和食用農產品區(qū)分的本身。但根據《食品安全法》第三十六條第三款的規(guī)定：食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。從目前各省規(guī)定來看，均對生產加工小作坊制定了切實實際相對寬松的準入條件，上述擔擾的問題是可以迎刃而解的。

二、不能從是否有包裝、標簽來判斷。《農產品質量安全法》第二十八條規(guī)定：“農產品生產企業(yè)、農民專業(yè)合作經濟組織以及從事農產品收購的單位或者個人銷售的農產品，按照規(guī)定應當包裝或者附加標識的，須經包裝或者附加標識后方可銷售?！薄妒秤棉r產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》也有相關的包裝、標簽規(guī)定?？梢姡秤棉r產品是可以包裝、標注標簽的，對部分食用農產品甚至是強制性的要求。

三、不能從是否添加食品添加劑來判斷。從食用農產品概念來看，食用農產品原則上不能添加食品添加劑的，但也有例外，《農產品質量安全法》第二十九條規(guī)定：“農產品在包裝、保鮮、貯存、運輸中所使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料，應當符合國家有關強制性的技術規(guī)范。”而根據《食品安全法》對食品添加劑定義：指為改善食品品質和色、香、味以及為防腐、保鮮和加工工藝的需要而加入食品中的人工合成或者天然物質，包括營養(yǎng)強化劑。保鮮劑、防腐劑應屬于食品添加劑的范疇?！?/span>食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》第二十五條第一項規(guī)定：禁止銷售下列食用農產品：（一）使用國家禁止的獸藥和劇毒、高毒農藥，或者添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質的。從中也可推導，食品添加劑是可以添加到食用農產品之中的，但類別應當僅限于保鮮劑、防腐劑等。

四、考慮產品的基本自然性狀、化學性質是不是發(fā)生了變化。這非常重要，也最難把握。但根據這一原則去分析，還是能化解一部分區(qū)分上的難題。比如純肉卷，一般只是進行簡單的分割，它就不是食品，而是食用農產品；如果一個合成肉卷外觀類似純肉卷，但由于是兩種及以上食用農產品的混合加工，已改變其基本自然性狀與成分，應屬于食品。還比如食用農產品經過熏制、腌制或發(fā)酵等，已改變食用農產品的基本自然性狀或化學性質，應認定為食品。

五、要盡量了解加工的具體工藝。這種對工藝的了解可以現(xiàn)場去觀察，也可以通過理論上的學習，從加工的工藝去判斷產品是否有改變基本自然性狀和化學性質。舉一個例子，很多人對燕窩的制作并不了解，不能明確是食品還是食用農產品。但我們可以通過搜索找到一個《燕窩質量等級》標準（GH/T，1092-2014）,它對燕窩有一個定義：雨燕科動物金絲燕及多種同屬燕類用唾液及絨羽等混合凝結等所筑的巢窩，比深加工化可供人類食用的部分。從概念中深加工的工藝來看，我們基本上可判定燕窩屬于食品而非食用農產品。（作者系溫州市鹿城區(qū)市場監(jiān)督管理局）