政府績效管理：杭州綜合考評的實踐與探索    

——伍彬副秘書長在國家行政學(xué)院“廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部行政問責(zé)和政府績效管理研討班”上的報告

自2000年開展“滿意單位不滿意單位”評選活動以來，杭州綜合考評已經(jīng)走過了十年的發(fā)展歷程。十年來，杭州綜合考評在轉(zhuǎn)變機關(guān)作風(fēng)、破解民生難題、引領(lǐng)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、推動科學(xué)發(fā)展等方面取得了顯著的成效。

一、杭州綜合考評的發(fā)展歷程
　　杭州綜合考評十年的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：
　　第一階段：前綜合考評時期——起源與發(fā)展（2000—2004年）。 2000年，市委、市政府在全國率先推出 “滿意單位和不滿意單位”評選活動，以根治門難進、臉難看、話難聽、事難辦機關(guān)“四難”綜合癥，轉(zhuǎn)變機關(guān)作風(fēng)。這一時期，市直單位目標責(zé)任制考核和滿意評選活動雙軌并行，并逐步形成了“公民導(dǎo)向”的考評機制。
　　第二階段：綜合考評正式確立時期——體制的建立（2005—2006年）。 2005年下半年，市委、市政府決定將目標考核、滿意評選（社會評價）進一步結(jié)合，同時增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)考評，對市直單位實行綜合考核評價，形成了“三位一體”的綜合考評。2006年8月，市考評辦正式成立，推動綜合考評向制度化、規(guī)范化、專業(yè)化方向發(fā)展。
　　第三階段：綜合考評深化發(fā)展時期——績效管理的強化（2007年至今）。2007年以來，杭州綜合考評通過擴大考評范圍，開展區(qū)、縣（市）綜合考評；深化社會評價，完善“評判—整改—反饋”工作機制，發(fā)布年度社會評價意見報告；強化績效管理，建立年度目標績效改進工作機制，促進目標管理由任務(wù)型目標責(zé)任制考核向功能型績效管理轉(zhuǎn)變。
　　杭州綜合考評持續(xù)十年、不斷創(chuàng)新發(fā)展，主要原因有以下4點：
　　一是方向明確。自2000年開展“滿意評選”活動以來，杭州綜合考評的方向始終非常明確，緊緊的按照“創(chuàng)一流業(yè)績，讓人民滿意”的主題和宗旨，促進機關(guān)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、破解民生難題、促進科學(xué)發(fā)展、引領(lǐng)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、提升政府績效，這個方向一直沒有變。
　　二是堅持不懈。杭州綜合考評自開展以來，也遇到過不少矛盾和問題，但我們沒有回避、沒有退縮，而是持之以恒、堅持不懈地把這項工作開展下來。十年來，杭州綜合考評不因領(lǐng)導(dǎo)人變化或注意力轉(zhuǎn)移而放松，不因存有爭議或矛盾而放棄，不因取得明顯成效而懈怠。
　　三是不斷完善。這是杭州綜合考評保持生機和活力的重要源泉。比如，參評單位從最初的54家擴大到117家，投票層面從4個層面擴大到9個層面；對單位實行分類考核，分窗口單位與非窗口單位，設(shè)置達標線，采用達標制加淘汰制。一系列的創(chuàng)新舉措使綜合考評得到逐步完善，綜合考評正是在每年的逐步完善過程中變得更科學(xué)、更客觀、更公正，更加有活力。同時，密切關(guān)注國內(nèi)外理論與實踐的動態(tài)，與專家建立長期、緊密的合作關(guān)系。
　　四是體制保障。杭州市考評辦是單獨設(shè)置的正局級常設(shè)機構(gòu)，直接對市委、市政府和市考評委負責(zé)，具有較強的獨立性與權(quán)威性。同時，市考評辦擁有一支政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)都比較高的專職工作人員和兼職信息員隊伍，并建立了吸納各方面高層次人才的績效評估專家?guī)欤瑥亩箍冃Ч芾砉ぷ髦鸩阶呦驅(qū)I(yè)化。

二、杭州綜合考評的基本內(nèi)容
　　杭州綜合考評是以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以“創(chuàng)一流業(yè)績，讓人民滿意”為宗旨，從社會評價、目標考核、領(lǐng)導(dǎo)考評及創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)（特色創(chuàng)新）四個維度（即“3+1”考評模式），對市直單位和區(qū)、縣（市）實施的全方位、多維度、綜合性考核評價。
　　1、市直單位綜合考評
　　將參加考評的117家市直各部、委、辦、局及市直有關(guān)單位，按照工作職能、性質(zhì)的不同，分為綜合考評單位（74家）和非綜合考評單位（43家）兩大類，設(shè)置不同考評內(nèi)容、不同權(quán)重，統(tǒng)一考評。
　　市直單位綜合考評總分為100分。其中綜合考評單位社會評價占50分，主要是按比例隨機抽取市民、企業(yè)、市黨代表、市人大代表、市政協(xié)委員、專家學(xué)者等9個層面約1.5萬名投票人員，對市直單位進行滿意度評價；目標考核占45分，主要是對市直單位職能工作目標、領(lǐng)導(dǎo)班子和黨風(fēng)廉政建設(shè)等共性工作目標進行考核；領(lǐng)導(dǎo)考評占5分，由市四套班子領(lǐng)導(dǎo)和法、檢兩長對市直單位的總體工作實績進行評價。非綜合考評單位只設(shè)置目標考核和領(lǐng)導(dǎo)考評，其在社會評價中只征求意見。創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)由市直各單位自愿申報，市考評辦組織核驗和專家績效評估，作為綜合考評加分項目。

2、區(qū)、縣（市）綜合考評
　　考評對象為所轄的13個區(qū)、縣（市）。在考評內(nèi)容與權(quán)重設(shè)置上，目標考核占65%的權(quán)重，包括發(fā)展指標和工作目標兩部分。發(fā)展指標按經(jīng)濟建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)、發(fā)展?jié)摿θ箢愒O(shè)置了34項指標；工作目標著重考核市委、市政府確定的年度重點工作任務(wù)、地區(qū)年度重大工作目標完成情況，以及領(lǐng)導(dǎo)班子、黨風(fēng)廉政建設(shè)、社會評價意見整改等情況。領(lǐng)導(dǎo)考評占5%的權(quán)重，由市四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員和市法、檢兩長對區(qū)、縣（市）領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力、協(xié)作力、創(chuàng)新力和總體工作業(yè)績進行綜合評定。社會評價占30%的權(quán)重，主要由當(dāng)?shù)匚鍌€層面的代表對區(qū)、縣（市）黨委政府經(jīng)濟建設(shè)、社會管理、公共服務(wù)、依法行政和自身建設(shè)等方面的工作業(yè)績和社會效果進行滿意度測評。特色創(chuàng)新作為考評加分項目（分值設(shè)定5分），自愿申報，實行績效評估。

　　三、杭州綜合考評的特色與創(chuàng)新
　　杭州綜合考評的鮮明特色，就是公民導(dǎo)向、注重績效。通過多年實踐和探索，形成了具有杭州特色的政府績效管理模式。
　　1、確立了與民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政相適應(yīng)的考評理念和導(dǎo)向。杭州綜合考評以“創(chuàng)一流業(yè)績、讓人民滿意”為宗旨，堅持“四個導(dǎo)向”:一是戰(zhàn)略導(dǎo)向。在考評目標設(shè)定上，把市委、市政府提出的戰(zhàn)略目標和重大決策作為區(qū)、縣（市）和市直單位年度工作任務(wù)的重點，把戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)程度、推進力度作為衡量各地各單位工作的基本尺度；二是公民導(dǎo)向。以“讓人民評判、讓人民滿意”為核心價值觀，把解決群眾關(guān)注的熱點難點問題作為各地各單位工作的根本出發(fā)點和落腳點，把群眾滿意度作為檢驗各地各單位工作好壞的根本標準；三是職責(zé)導(dǎo)向。在綜合考評中，重視各地各單位履行職責(zé)和完成目標的過程與結(jié)果，正確評價各地各單位的工作實績，強化依法行政、依法管理，促進政府職能和機關(guān)作風(fēng)轉(zhuǎn)變；四是績效導(dǎo)向。綜合考評發(fā)揮其內(nèi)在的發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)、改進功能，幫助各單位在日常工作中不斷改進績效，更好地引領(lǐng)各地各單位爭創(chuàng)一流業(yè)績、讓人民滿意，有力推動服務(wù)型、效能型政府建設(shè)，促進全市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
　　2、形成了穩(wěn)定、開放的民主參與機制。杭州綜合考評十年的發(fā)展逐步形成了一個政府主導(dǎo)的、覆蓋全市的公民參與網(wǎng)絡(luò)，有力地保障了公民的有序政治參與。從滿意單位評選初期的4個層面6000余名參評代表到目前的9個層面15000余名參評代表，這些代表均從社會評價人員信息庫中隨機抽樣而產(chǎn)生，具有廣泛的代表性。他們對政府部門工作進行獨立的評價，并提出各類意見和建議。杭州綜合考評堅持社會公眾的主體地位，建立健全了“評價-整改-反饋”的工作機制。評價、整改、反饋三個過程互為前提，往復(fù)循環(huán)，構(gòu)成了一個政府績效持續(xù)改進的工作機制。政府與人民之間這種經(jīng)常的、制度化的、平等的互動，已成為市委市政府、政府各部門及各區(qū)、縣（市）開展工作和權(quán)力運行的基本方式。
　　3、建立了運轉(zhuǎn)高效的發(fā)現(xiàn)機制和績效改進機制。一是綜合考評具有強大的發(fā)現(xiàn)功能。綜合考評充分運用資源優(yōu)勢，幫助各地各部門及時發(fā)現(xiàn)問題，查找差距，協(xié)同相關(guān)部門研究解決問題、改進績效的辦法，合力解決社會公眾反映多年而又難以解決的突出問題和深層次矛盾。二是建立健全了社情民意信息的公開發(fā)布制度。2008年，市考評辦建立起向社會公開發(fā)布年度社會評價意見報告制度，對當(dāng)年度社會評價意見的主要內(nèi)容和基本特點作出梳理分析，并提出對策建議，增強綜合考評的透明度，促進社會評價意見的整改。三是強化了年度目標績效改進工作機制。加強過程管理，建立目標管理績效動態(tài)發(fā)布制度，以“績效卡”的形式，及時上報目標完成進展情況及績效改進信息。建立了“績效信息庫”，以《績效改進通知書》形式向責(zé)任單位通報有關(guān)問題。開展年度工作目標抽查測評工作，形成專項測評報告。建立績效信息員隊伍，編制《社情民意與績效信息》周刊。
　　4、建立了以體制機制融合、方法手段綜合為鮮明特征的考評模式。一是整合原有的市目標辦、滿意辦、效能辦 “三辦”職能，成立市考評辦，創(chuàng)新了績效管理的體制機制。成立杭州市績效評估中心，專門從事政府績效評估工作，打造高層次的中國地方政府績效評估實證研究基地和信息交流平臺。二是健全考評體系，增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)考核，實現(xiàn)了考評主體的多元化，形成了“內(nèi)外結(jié)合”的考評機制。整合組織考核（目標考核、領(lǐng)導(dǎo)考評）與社會評價，較好地解決了“自上而下”考評的信度缺失和“自下而上”評價的效度缺失問題，“內(nèi)外結(jié)合”的考評機制實現(xiàn)了對單一考核結(jié)果的糾偏，保證了考評結(jié)果的客觀公正。三是實行了“先評后考”，即先實施社會評價，后開始目標考核，將年度社會評價中征集到各類意見作為單位目標考核時的重要參考依據(jù)。
　　5、創(chuàng)新了一套注重績效的考評方法。一是創(chuàng)新年度工作目標檢查方式。確立以“發(fā)現(xiàn)存在問題，幫助查找差距，推動績效改進，促進目標完成”為目的的抽查工作制度，形成常規(guī)檢查與暗訪、測評三種方式并用的檢查工作機制。二是逐步擴大績效評估的范圍，積極探索第三方評估。對市直單位，將績效評估逐步擴大到專項目標、職能目標及共性目標的考核；在區(qū)、縣（市）綜合考評中，增加二類目標中的一項作為績效評估項目。選擇公信力較高的專業(yè)中介機構(gòu)，對部分專項目標或部門工作，開展第三方評估。四是嘗試開展政策評估。利用政策的相關(guān)信息，對政策實施中的價值因素、事實因素、實施效果、社會影響等進行評估。目前已經(jīng)對農(nóng)貿(mào)市場改造、社區(qū)公共服務(wù)站建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品溯源管理，外貿(mào)出口一條龍服務(wù)等政策，進行了績效評估。五是采用“功效系數(shù)法”實施績效評估。區(qū)、縣（市）綜合考評堅持“把握導(dǎo)向、分類指導(dǎo)”的原則，在發(fā)展指標中設(shè)置差別指標和差別權(quán)重采用功效系數(shù)法進行計算，較好地解決了地區(qū)差異性問題。

四、杭州綜合考評的主要成效
　　杭州綜合考評在十年的發(fā)展歷程中，在價值導(dǎo)向上始終堅持以人民滿意作為評價政府工作的出發(fā)點和歸屬點，在具體做法上始終著眼于實際工作的改進，為推進杭州建設(shè)一流政府發(fā)揮了積極作用。
　　1、杭州綜合考評成為轉(zhuǎn)變機關(guān)作風(fēng)的“撒手锏”。通過“滿意不滿意”單位評選和綜合考評，引導(dǎo)政府部門“眼睛向下”，更多地傾聽百姓的聲音，為民服務(wù)創(chuàng)新受到鼓勵，先進得到表彰，有效地轉(zhuǎn)變了機關(guān)作風(fēng)，提升了機關(guān)效能，優(yōu)化了發(fā)展軟環(huán)境。人民群眾對市直單位的平均滿意度，連續(xù)多年保持在95%以上。
　　2、杭州綜合考評成為破解民生問題的“指揮棒”。通過對社會評價意見的梳理、分析，2002年，杭州在全國率先提出了破解事關(guān)人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的“七難問題”，形成了“破七難”工作機制；2007年以來，根據(jù)社會評價意見，將人民群眾關(guān)注度較高的食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護、物價、安全生產(chǎn)監(jiān)管等問題納入“七難”，形成“7+X”的“破七難”新框架，實現(xiàn)了“破七難”的與時俱進。
　　3、杭州綜合考評成為引領(lǐng)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的“方向標”。通過在綜合考評中設(shè)置創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)加分項目，并實施績效考核，鼓勵市直單位和區(qū)、縣（市）解放思想，開拓創(chuàng)新，積極探索新理念、新體制（機制）、新方法，著力解決本地本單位工作中遇到的突出矛盾和深層次問題。創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項目績效考核已經(jīng)成為市委、市政府推進政府創(chuàng)新的重要平臺。
　　4、杭州綜合考評成為促進科學(xué)發(fā)展的“助推器”。綜合考評把市委、市政府的中心工作和重點工作作為各地各部門目標考核指標設(shè)置的重要依據(jù)，突出反映了市委、市政府戰(zhàn)略導(dǎo)向，強化部門履行職責(zé)導(dǎo)向和提升服務(wù)的績效導(dǎo)向。對市委、市政府的中長期發(fā)展戰(zhàn)略和重大決策，認真進行細化，分解到年度內(nèi)進行考評，確保了市委、市政府戰(zhàn)略目標和中心工作、重點工作落到實處，有效地改善了政府服務(wù)和公共治理，優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，促進了經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

五、杭州綜合考評的前景展望
　　杭州綜合考評走過了十年的歷程。一方面，要認真總結(jié)考評十年的成功經(jīng)驗，進一步增強做好綜合考評工作的使命感和責(zé)任感；另一方面，也要面對新形勢、新情況、新問題，堅持解放思想、實事求是，積極探索、勇于創(chuàng)新、敢于超越，進一步深化和完善綜合考評。
　　深化完善綜合考評需要堅持戰(zhàn)略導(dǎo)向原則，正確處理當(dāng)前和長遠、顯績與潛績的關(guān)系；需要堅持公民導(dǎo)向原則，正確處理內(nèi)部考核與外部評價的關(guān)系；需要堅持績效導(dǎo)向原則，正確處理結(jié)果管理與過程管理的關(guān)系；需要堅持創(chuàng)新導(dǎo)向原則，正確處理創(chuàng)新與繼承的關(guān)系；需要堅持分類指導(dǎo)原則，正確處理共性和個性的關(guān)系；需要堅持資源整合原則，正確處理單項考評與綜合運用的關(guān)系。
　　1、積極更新考評理念。綜合考評要由注重排名和獎懲向以正向激勵為主、強化考評導(dǎo)向和發(fā)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)變；綜合考評要“公轉(zhuǎn)”和“自轉(zhuǎn)”相結(jié)合，既要圍繞中心、服務(wù)大局，又要遵循考評的內(nèi)在規(guī)律，注重績效；要探索與考評對象建立積極的、開放的新型合作關(guān)系，在政府績效管理中更多地扮演好組織者、發(fā)現(xiàn)者、推動者、協(xié)調(diào)者的角色。
　　2、改進和完善指標體系。根據(jù)穩(wěn)定性和動態(tài)性相結(jié)合的原則，圍繞當(dāng)前中心工作，增設(shè)“轉(zhuǎn)型升級”、“城鄉(xiāng)一體化”等方面的考核指標內(nèi)容；設(shè)置跟蹤指標和關(guān)鍵績效指標，注重考核指標的可持續(xù)性；處理好共性和個性的關(guān)系，增強考評的針對性和有效性。
　　3、不斷強化績效管理。加強目標考核的過程管理力度。開展目標管理要素考核，強化績效信息的動態(tài)跟蹤。完善社會評價辦法，調(diào)整充實樣本庫，適度增加農(nóng)村居民參評代表比例，變以橫向評價為主為縱向評價和橫向評價相結(jié)合；進一步增強綜合考評的反饋功能。
　　4、加快“數(shù)字考評”建設(shè)。按照精細化管理的要求，建立資源共享、實時監(jiān)控、定量考核、全程管理的“數(shù)字考評”系統(tǒng)。一是依托統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)綜合考評與市直各單位業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息共享。二是實現(xiàn)數(shù)字化動態(tài)跟蹤管理，探索推行數(shù)字化“績效卡”管理。三是強化考評網(wǎng)信息發(fā)布與交流功能，強化信息公開、公眾參與、互動應(yīng)用、網(wǎng)上處理能力建設(shè)。
　　5、加大資源整合力度。當(dāng)前資源整合的力度和深度仍然不夠，整合考評資源既要做“加法”，更要做“減法”，不僅在“內(nèi)容”綜合，在“形式”也要綜合。要做好各類考核評比活動與綜合考評的銜接，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理各類考核評比，規(guī)范考核行為，切實避免重復(fù)考核、多頭考核的現(xiàn)象。
　　6、強化考評結(jié)果運用。進一步擴大綜合考評的運用范圍，將綜合考評結(jié)果有機地與領(lǐng)導(dǎo)班子配備、干部的選拔使用、公務(wù)員考核等結(jié)合起來。研究設(shè)立“公共服務(wù)質(zhì)量獎”，推動服務(wù)質(zhì)量提升，鼓勵政府服務(wù)創(chuàng)新。開展部門績效預(yù)算評估，將目標制定、考評結(jié)果與財政預(yù)算結(jié)合起來，發(fā)揮綜合考評在資源配置方面的作用。
　　7、推進綜合考評法制化。借鑒國內(nèi)外政府績效管理法制化的先進經(jīng)驗，結(jié)合杭州實際和綜合考評的實踐，推進杭州綜合考評的法制化建設(shè)。

                                                                          《行政管理改革》雜志2010年第12期全文收入