來源：監(jiān)察理論與實務，文：赤壁市紀委監(jiān)委　王為君。歡迎原創(chuàng)稿件，采用就有獎勵，郵箱：jcllysw@qq.com。歡迎直接轉載分享本公號原創(chuàng)文章，未經(jīng)允許，禁止將原創(chuàng)文章進行任何形式的重新編輯轉發(fā)，違者按侵權處理。

近期，中央紀委國家監(jiān)委印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》，對職務犯罪案件管轄范圍、管轄分工和協(xié)調等作出了規(guī)定，主要解決了一直以來尚不明確的職能管轄問題，但也留下了一些模糊地帶。

一、關于國家監(jiān)委職能管轄的爭論

職能管轄又叫立案管轄，是指監(jiān)察機關和公安機關、檢察機關、審判機關之間，在直接受理刑事案件立案上的分工。它是由這幾個機關的職權原則所決定的，公安機關在刑事訴訟中是專門偵查機關，大多數(shù)的刑事案件特別是重大、復雜的案件，都由公安機關管轄；檢察機關是法律監(jiān)督機關，由它受理司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的案件，監(jiān)察體制改革前它還負責受理國家工作人員利用職務進行犯罪的案件，如貪污賄賂、失職瀆職等；審判機關主要職責是行使審判權，它只能直接受理一些不需要偵查的輕微刑事案件；而監(jiān)察機關是對監(jiān)察對象職務違法和職務犯罪進行監(jiān)督調查處置的專門機關。監(jiān)察體制改革后，學術界對監(jiān)察機關職能管轄的范圍曾經(jīng)有各種探討和爭論。

一種的觀點認為，檢察機關反貪、反瀆兩局轉隸后，其查辦的國家工作人員職務犯罪中的“貪污賄賂罪”（14個）、“瀆職罪”（37個）和國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利犯罪（7個）的管轄職能，也隨之轉移到新的監(jiān)察機關，因此主張監(jiān)察委員會管轄的罪名為５８個。

一種觀點也是比較主流的觀點認為，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關對監(jiān)察對象涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調查。很顯然它包括了原由檢察機關反貪、反瀆兩局查辦的國家工作人員職務犯罪中的“貪污賄賂罪”（14個）、“瀆職罪”（37個），同時也包括了原由公安機關經(jīng)偵部門查辦的非國家工作人員職務犯罪（１８個）。但不包括國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利犯罪（7個），因此主張監(jiān)察委員會管轄的罪名為６９個。

還有一種觀點認為，國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利犯罪中的報復陷害罪、破壞選舉罪，不屬于司法機關專門的司法活動中的犯罪行為，是監(jiān)察對象濫用職權或行使公權力過程中的犯罪行為，與改革后的檢察機關的法律監(jiān)督職能不相符，應劃歸監(jiān)察機關管轄為宜，因此主張監(jiān)察委員會管轄罪名為７１個。

上述三種觀點各有其優(yōu)劣，各大媒體都有刊載，但均未定論。

二、關于國家監(jiān)委職能管轄解析

《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》中規(guī)定了國家監(jiān)委管轄８８個罪名，主要由單獨管轄的四大類和部分管轄的兩大類組成。其中貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊四類５５個罪名的犯罪案件由國家監(jiān)委單獨管轄；而公職人員在行使公權力過程中發(fā)生的重大責任事故和其他犯罪案件共計３０個罪名，國家監(jiān)委按照主體是公職人員、客觀方面是行使公權力過程中這兩個必備要件進行專門管轄，同時公職人員涉嫌貪污賄賂犯罪案件中的非國家工作人員受賄罪；對非國家工作人員行賄罪；對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪也是由國家監(jiān)委專門管轄。這類似于原來的鐵路、海事和軍事等與專業(yè)部門有聯(lián)系的犯罪案件，而監(jiān)委的專門管轄是按人（公職人員）和事（行使公權力過程中）進行管轄。這８８個罪名分別如下：

一是貪污賄賂犯罪案件(17個），包括貪污罪；挪用公款罪；受賄罪；單位受賄罪；利用影響力受賄罪；行賄罪；對有影響力的人行賄罪；對單位行賄罪；介紹賄賂罪；單位行賄罪；巨額財產(chǎn)來源不明罪；隱瞞境外存款罪；私分國有資產(chǎn)罪；私分罰沒財物罪；非國家工作人員受賄罪；對非國家工作人員行賄罪；對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪。這１７個罪名中，前面１４個是原反貪局查辦的貪污賄賂類犯罪案件。后邊３個是原由公安機關管轄的案件劃轉而來，如果非公職人員涉嫌這３個犯罪的由公安機關管轄。

二是濫用職權犯罪案件（15個），包括濫用職權罪；濫用管理公司、證券職權罪；食品監(jiān)管瀆職罪；故意泄露國家秘密罪；阻礙解救被拐賣、綁架婦女、兒童罪；幫助犯罪分子逃避處罰罪；違法發(fā)放林木采伐許可證罪；辦理偷越國（邊）境人員出入境證件罪；放行偷越國（邊）境人員罪；國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權罪；挪用特定款物罪；非法剝奪公民宗教信仰自由罪；侵犯少數(shù)民族風俗習慣罪；打擊報復會計、統(tǒng)計人員罪；報復陷害罪。這１５個罪名中，前面９個是原反瀆局查辦的案件劃轉而來，中間５個是公安機關管轄的案件劃轉而來，最后１個報復陷害罪是由檢察機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利犯罪案件劃轉而來。

三是玩忽職守犯罪案件（11個），包括國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪；簽訂、履行合同失職被騙罪；國家機關工作人員簽訂 、履行合同失職被騙罪；玩忽職守罪；環(huán)境監(jiān)管失職罪；傳染病防治失職罪；商檢失職罪；動植植物檢疫失職罪；不解救被拐賣、綁架婦女兒童罪；失職造成珍貴文物損毀、流失罪；過失泄露國家秘密罪。這１１個罪名中，前面２個是由公安機關管轄的案件劃轉而來，后面９個是由原反瀆局查辦的案件劃轉而來。

四是徇私舞弊犯罪案件（15個），包括徇私舞弊低價折股、出售國有資產(chǎn)罪；非法經(jīng)營同類營業(yè)罪；為親友非法牟利罪；非法批準征收、征用、占用土地罪；枉法仲裁罪；徇私舞弊發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅罪；商檢徇私舞弊罪；動植物檢疫徇私舞弊罪；放縱走私罪；放縱制售偽劣商品犯罪行為罪；招收公務員、學生徇私舞弊罪；徇私舞弊不移交刑事案件罪；違法提供出口退稅憑證罪；徇私舞弊不征、少征稅款罪。這１５個罪名中，前面３個是由公安機關管轄的案件劃轉而來，后面１２個是由原反瀆局管轄的案件劃轉而來。

五是公職人員在行使公權力過程中發(fā)生的重大責任事故犯罪案件（11個)，包括重大責任事故罪；教育設施重大安全事故罪；消防責任事故罪；重大勞動安全事故罪；強令違章冒險作業(yè)罪；不報、謊報安全事故罪；鐵路運營安全事故罪；重大飛行事故罪；大型群眾性活動重大安全事故罪；危險物品肇事罪；工程重大安全事故罪。

六是公職人員在行使公權力過程發(fā)生的其他犯罪案件（19個），包括破壞選舉罪；背信損害上市公司利益罪；金融工作人員購買假幣、以假幣換取貨幣罪；利用未公開信息交易罪；詐騙投資者買賣證券、期貨合約罪；背信運用受托財產(chǎn)罪；違法運用資金罪；違法發(fā)放貸款罪；吸收客戶資金不入賬罪；違規(guī)出具金融票證罪；對違法票據(jù)承兌、付款、保證罪；非法轉讓、倒賣土地使用權罪；私自開拆、隱匿、毀棄郵件、電報罪；職務侵占罪；挪用資金罪；故意延誤投遞郵件罪；泄露不應公開的案件信息罪；披露、報道不應公開的案件信息罪；接送不合格兵員罪。其中的破壞選舉罪是檢察機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利類犯罪案件之一。

從這８８個罪名的劃轉來源看，１４個是原反貪局查辦的貪污賄賂類犯罪案件，３０個是原反瀆局查辦瀆職類犯罪案件，１個是檢察機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利類犯罪案件，１３個是公安機關管轄的經(jīng)濟類或普通刑事犯罪案件。３０個與公安機關共同管轄的犯罪案件中，２９個是公安機關管轄的案件，１個是檢察機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利類犯罪案件中破壞選舉罪。

原檢察機關管轄的瀆職類犯罪案件和國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利類犯罪案件，分別有３０個和２個劃轉給國家監(jiān)委管轄后，分別還剩下徇私枉法罪、民事行政枉法裁判罪、執(zhí)行判決裁定失職罪、執(zhí)行判決裁定濫用職權罪、私放在押人員罪、失職致使在押人員脫逃罪、循私舞弊減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行罪（７個）和非法拘禁罪、非法搜查罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪（５個），共計１２個罪名的案件，留給了檢察機關進行管轄。這１２個罪名的案件主要是由檢察機關內(nèi)設的民事行政監(jiān)督部門、監(jiān)所監(jiān)督部門進行查辦，體現(xiàn)了檢察機關的法律監(jiān)督職責。

三、監(jiān)委管轄原則與刑事訴訟管轄原則的異同與困惑

１、監(jiān)委管轄與刑事訴訟管轄原則相同的地方

一是級別管轄優(yōu)先于地域管轄。該規(guī)定第三條規(guī)定“按照干部管理權限和屬地管轄相結合的原則，實行分級分工負責”，也就是先按干部管理權限確定級別管轄，再按轄區(qū)確定地域管轄。刑事管轄同樣是級別管轄優(yōu)先，在確定級別管轄的前提下再按“犯罪嫌疑人工作單位所在地”確定地域管轄。

二是最初受理原則是確定地域管轄的重要原則。該規(guī)定第二十條中規(guī)定“幾個省級管轄機關都有管轄權的案件，由最初受理的監(jiān)察機關管轄”。必要時才由主要犯罪地的監(jiān)察機關管轄，與刑事訴訟中司法機關的原則相似。

三是管轄爭議的解決均是由共同的上級機關解決。四是管轄變通的原則基本相同。

２、監(jiān)委管轄與刑事訴訟管轄不同的地方

一是確定級別管轄的標準不同。司法機關的級別管轄以案件的重大程度和影響范圍確定，監(jiān)察機關的級別管轄按管理權限確定。二是確定地域管轄的標準不同。司法機關的地域管轄以犯罪嫌疑人工作單位所在地為標準確定，監(jiān)察機關的地域管轄以本轄區(qū)為標準確定。三是解決職能管轄合并的原則不同。在刑事訴訟中司法機關之間存在職能管轄需要合并時，是按承辦輔罪的司法機關將案件并入承辦主罪的司法機關的案件中去。而監(jiān)委管轄規(guī)定第十九條規(guī)定一般應當由監(jiān)委為主調查，其他機關予以配合的原則解決。當然也有例外，那就是該規(guī)定第二十一條規(guī)定的“在訴訟監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，由人民檢察院管轄更為適宜的可以由人民檢察院管轄”。

３、管轄原則不同帶來的困惑

由于司法機關確定級別管轄的標準比較原則，而確定地域管轄的標準則很明確，因此司法實踐中司法機關很少發(fā)生級別管轄與地域管轄相沖突的情況。而監(jiān)察機關的級別管轄標準很明確，而地域管轄標準相對原則，就很容易發(fā)生級別管轄與地域管轄的沖突。比如中央垂直管理單位的工作人員涉嫌職務違法和職務犯罪案件，在刑事訴訟中一般由該單位所在地人民檢察院立案偵查；而在監(jiān)察調查中首先要按照管理權限確定級別管轄，對于非中央管理的局級及以下公職人員由中紀委國家監(jiān)委派駐紀檢監(jiān)察組調查，但派駐紀檢監(jiān)察組更多側重于日常監(jiān)督，特別是中央垂管單位大量人員都在地方，由其調查和處置是否具備條件和能力？