來源：監(jiān)察理論與實務(wù)，文：中共張掖市紀(jì)律檢查委員會 張掖市監(jiān)察委員會  宋 曦。

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱監(jiān)察法）頒布施行后，既存在著紀(jì)法銜接的問題，也存在著法法銜接的問題，這里重點探討有關(guān)法法銜接，也就是《監(jiān)察法》與《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱刑訴法）銜接的問題。

一、監(jiān)察委移送案件是否經(jīng)過檢察機關(guān)立案受理

《監(jiān)察法》第四十五條　監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出如下處置：

（一）對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，按照管理權(quán)限，直接或者委托有關(guān)機關(guān)、人員，進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉；

（二）對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定；

（三）對不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照管理權(quán)限對其直接作出問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機關(guān)提出問責(zé)建議；

（四）對涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴；

（五）對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。

監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查，對沒有證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，并通知被調(diào)查人所在單位。

按照該條第一款第四項的規(guī)定，涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴。

這里的問題是，對于監(jiān)察委移送起訴的案件，檢察機關(guān)是否需要立案？是直接進(jìn)行審查、起訴，還是經(jīng)過立案受理后再審查、起訴？

在理論界有兩種觀點：

第一種觀點，認(rèn)為對于監(jiān)察委移送的案件，檢察機關(guān)無需再行立案，受理后直接審查、起訴。理由是案件已經(jīng)監(jiān)察委立案，檢察機關(guān)無需多走一道程序，進(jìn)行立案受理，這不利于司法資源的節(jié)約。況且，從上述監(jiān)察法的規(guī)定來看，只是規(guī)定移送人民檢察院依法審查、起訴，并沒有規(guī)定立案受理。

第二種觀點認(rèn)為，因此，在審查起訴之前，檢察機關(guān)必須依職權(quán)對監(jiān)察機關(guān)移送之“監(jiān)察案件”予以轉(zhuǎn)化，按照管轄范圍進(jìn)行刑事立案。

筆者贊同第二種觀點，理由如下:

首先，需要明確的一點，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，必然依靠國家法律體系的重大調(diào)整保障改革落到實處。職務(wù)犯罪的復(fù)雜性和監(jiān)察委地位的特殊性，需要授予特別權(quán)力并制定特殊程序，《監(jiān)察法》確也為國家監(jiān)察委員會創(chuàng)造性地設(shè)置了關(guān)于職務(wù)犯罪的調(diào)查程序。此調(diào)查，在某種程度上可以視為替代了原有的偵查，但畢竟不是司法機關(guān)的偵查。

其次，監(jiān)察機關(guān)立案的條件為“經(jīng)過初步核實，涉嫌存在違法犯罪行為，需要追究法律責(zé)任”之情形，其開啟的調(diào)查程序既可能指向“違法”，也可能指向“犯罪”，但終究無涉刑事訴訟。“刑事訴訟的“立案”開啟了訴訟程序，缺少立案程序，刑事訴訟在邏輯上是無法成立的。具體地說，刑事立案程序所立之案件乃偵查與審查起訴的對象，沒有案件偵查與審查起訴的基礎(chǔ)便不存在了。職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序并無刑事立案這一程序，其移送檢察機關(guān)的“起訴意見書”、“被調(diào)查人、案卷材料、證據(jù)”也并不自動形成案件，檢察機關(guān)更無法依此進(jìn)行審查起訴。”

再次，刑事訴訟的“立案”與監(jiān)察機關(guān)辦理的“立案手續(xù)”并非同一性質(zhì)，監(jiān)察委員會既非偵查機關(guān)、也非司法機關(guān)，其無法自行啟動刑事訴訟程序。只有刑事訴訟程序被開啟后，監(jiān)察機關(guān)的移送行為才具備刑事訴訟上的意義，而程序開啟的關(guān)鍵即在于“立案”這個程序行為。因此，在審查起訴之前，檢察機關(guān)必須依職權(quán)對監(jiān)察機關(guān)移送之“監(jiān)察案件”予以轉(zhuǎn)化，按照管轄范圍進(jìn)行刑事立案。唯此，審查起訴方有依據(jù)，職務(wù)犯罪案件的刑事訴訟程序才能繼續(xù)進(jìn)行。

二、采取刑事強制措施的方式

《監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定，對監(jiān)察機關(guān)移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調(diào)查人采取強制措施。但檢察院是適用何種方式采取強制措施，并未明確規(guī)定。

根據(jù)各試點地區(qū)的案例來看，關(guān)于試點地區(qū)職務(wù)犯罪案件逮捕程序，總共有兩種模式：一是由監(jiān)察委留置一留到底，待案件審查起訴時由公訴機關(guān)自己決定逮捕；二是由監(jiān)察委自己逮捕，并報請檢察院偵查監(jiān)督部門審查批準(zhǔn)。

那么，究竟是由檢察機關(guān)決定逮捕，還是由監(jiān)察委逮捕，由檢察機關(guān)審查批準(zhǔn)呢？《監(jiān)察法》第四條第二款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。為了很好的體現(xiàn)“相互制約”的原則，本人認(rèn)為，應(yīng)該采取第二種方式，理由如下:

首先，“在各國（地區(qū)）反貪腐體制中，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)（或偵查權(quán)）與逮捕權(quán)、起訴決定權(quán)都考慮到了制衡的需要，通常是由不同性質(zhì)的公權(quán)力機關(guān)分別行使的”。

其次，從我國司法實踐來看，無論是公安機關(guān)偵查的案件提請檢察機關(guān)審查批捕，還是過去檢察機關(guān)自偵案件上提一級審查批捕，都是為了也確實起到了監(jiān)督、制衡、約束的作用。

第三，監(jiān)察委依據(jù)《監(jiān)察法》進(jìn)行職務(wù)犯罪案件調(diào)查，是一執(zhí)法主體。雖然憲法和《監(jiān)察法》均規(guī)定，監(jiān)察委員會接受人民代表大會及其常委會監(jiān)督，但不可否認(rèn)的是，檢察機關(guān)為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法屬性。由監(jiān)察委提請檢察機關(guān)審查批捕，便于檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會的執(zhí)法監(jiān)督。

第四，如若由檢察機關(guān)決定逮捕，便會產(chǎn)生一個技術(shù)操作層面的問題。檢察機關(guān)決定逮捕后，若因事實或者證據(jù)問題，需要退回補充調(diào)查，那么當(dāng)事人如何移交？按照以往司法實踐，對于公訴機關(guān)退回補充偵查的案件，是連案帶人一并退回，并辦理換押手續(xù)?，F(xiàn)在的問題是，人是由檢察機關(guān)決定逮捕的，案件退回監(jiān)察委后，監(jiān)察委既非偵查機關(guān)，又非司法機關(guān)，如何去接受被決定逮捕了犯罪嫌疑人？

最后，由檢察機關(guān)監(jiān)督職務(wù)犯罪偵查可消解公眾對監(jiān)察委有可能成為“超級機構(gòu)”的疑慮。檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，由檢察機關(guān)繼續(xù)承擔(dān)職務(wù)犯罪的批準(zhǔn)逮捕職責(zé)，那么檢察機關(guān)將對監(jiān)察委發(fā)揮引導(dǎo)調(diào)查和監(jiān)督調(diào)查的雙重作用，一如引導(dǎo)和監(jiān)督公安機關(guān)偵查。這將在憲制層面對監(jiān)察委產(chǎn)生監(jiān)督和制約，把監(jiān)察委的權(quán)力也關(guān)進(jìn)制度的籠子，防止“燈下黑”，從而有效消解外界對監(jiān)察委可能成為“超級機構(gòu)”的疑慮。