1993年，武漢市啟動了城市總體規(guī)劃編制工作，1996年底完成初步成果編制。在此期間，國家出臺了一系列保護(hù)耕地、限制建設(shè)用地規(guī)模的文件，原國家土地管理局要求各地全面編制土地利用總體規(guī)劃，1997年初，原武漢市規(guī)劃土地局組織編制城市總體規(guī)劃的人員開始編制土地利用總體規(guī)劃。在規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃編制人員一方面按照土地部門的要求，研究確定耕地保護(hù)規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模，并結(jié)合已有的城市總體規(guī)劃編制土地利用總體規(guī)劃方案；另一方面，結(jié)合土規(guī)編制中國家的相關(guān)要求修改完善城市總規(guī)的成果，形成了城市總規(guī)和土地利用總體規(guī)劃一致的建設(shè)用地規(guī)模和布局，特別是按照修訂的《土地管理法》要求，在土地利用總體規(guī)劃中注意了與城規(guī)在主城區(qū)功能定位、結(jié)構(gòu)布局的統(tǒng)一。這次雖是武漢市第一次編制土地利用總體規(guī)劃，但注重兩規(guī)銜接的做法為武漢市后續(xù)的規(guī)劃編制管理奠定了良好的基礎(chǔ)。

      2000年以后，武漢市經(jīng)濟(jì)社會快速增長，城鎮(zhèn)空間從主城向外圍新城拓展，2004年，武漢市啟動了新一輪城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃修編。這輪規(guī)劃修編，繼承和發(fā)揚(yáng)了武漢市1996版總規(guī)編制的成功經(jīng)驗和做法，對兩規(guī)合一工作進(jìn)行了更深入地探索，建立統(tǒng)一平臺，保障規(guī)劃的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性。規(guī)劃編制從六個方面進(jìn)行融合：

      一是工作組織上合一，市政府層面成立兩規(guī)共同的領(lǐng)導(dǎo)小組，國土規(guī)劃部門組建了兩規(guī)統(tǒng)一的規(guī)劃編制團(tuán)隊。二是統(tǒng)一兩個規(guī)劃期限和規(guī)劃范圍，兩個規(guī)劃均以武漢全市域為共同的規(guī)劃對象，并形成主城、都市區(qū)、市域三個層次的規(guī)劃。三是突出兩規(guī)各自重點，土規(guī)在市域范圍完善土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查，城規(guī)重點對城鎮(zhèn)建成區(qū)逐地塊確定用地性質(zhì)；兩套現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)各有側(cè)重、相互補(bǔ)充。四是研究重點有合有分，既有共同開展的基礎(chǔ)研究，又有突出各自特點的專項研究，即，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展前景、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)空間布局等基礎(chǔ)問題，兩規(guī)共同研究，成果共享。同時，土規(guī)還重點對建設(shè)用地規(guī)模、農(nóng)用地利用及耕地保護(hù)等開展專題研究，城規(guī)從城市空間布局、人居環(huán)境等開展專題研究，形成兩規(guī)功能互補(bǔ)。五是兩規(guī)建立“循環(huán)式”反饋機(jī)制，確保兩規(guī)建設(shè)用地規(guī)模和布局的相互協(xié)調(diào)。六是探索建立了一套相互對應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基本一致的土地利用標(biāo)準(zhǔn)體系、以兩規(guī)“一圖化”空間布局方案為核心的規(guī)劃成果體系。

武漢市2010版城市總規(guī)城鎮(zhèn)空間布局（左）

和土地利用總體規(guī)劃土地利用分區(qū)圖（右）

      2010年，兩個總規(guī)編制完成后，為落實總體規(guī)劃提出的各項任務(wù)，武漢市開展了一系列、全方位的規(guī)劃編制工作。為厘清這些規(guī)劃的關(guān)系，更好地指導(dǎo)規(guī)劃編制和實施工作，在已開展的兩規(guī)融合、多規(guī)協(xié)調(diào)探索的基礎(chǔ)上，對前期的工作和方法進(jìn)行了總結(jié)，構(gòu)建了以“規(guī)土合一”為核心，“兩段五層次，主干加專項”的規(guī)劃編制體系?！皟啥巍敝浮皩?dǎo)控型規(guī)劃”和“實施型規(guī)劃”。“導(dǎo)控型規(guī)劃”側(cè)重于中長期規(guī)劃引導(dǎo)與調(diào)控，分三個層次，重點突出土地規(guī)劃“市—區(qū)—鄉(xiāng)”與城鄉(xiāng)規(guī)劃的“總—分—控”的對接，從空間層次上對兩規(guī)的用地規(guī)模、規(guī)劃布局和開發(fā)邊界進(jìn)行逐級深化合一，形成全市空間管制平臺，引導(dǎo)和配合各專項規(guī)劃結(jié)構(gòu)布局?！皩嵤┬鸵?guī)劃”則從實施的角度，重點強(qiáng)調(diào)總規(guī)、近期建設(shè)規(guī)劃、五年規(guī)劃與年度計劃的對接，形成“總體規(guī)劃—近期規(guī)劃—年度計劃”的規(guī)劃序列，從實施角度強(qiáng)調(diào)目標(biāo)分解、項目運(yùn)作和建設(shè)計劃，形成規(guī)劃實施引導(dǎo)平臺?！皟啥挝鍖哟巍钡囊?guī)劃體系，不僅使土規(guī)、城規(guī)明確了對接關(guān)系，還讓各行各業(yè)對國土規(guī)劃有了較全面的了解，明確了各類專項規(guī)劃該如何與土規(guī)、城規(guī)在何階段和層面對接，真正在空間上形成全市統(tǒng)一的規(guī)劃布局，促進(jìn)了“兩規(guī)合一”向“多規(guī)合一”轉(zhuǎn)變。

      根據(jù)土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理的需要，2011年，武漢市又組織開展了全市域80個鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃合一編制。這次編制，突破了以往傳統(tǒng)的“用地方案對接”，而以全方位的“規(guī)劃融合”，建立一張圖管理實施平臺為目標(biāo)。此次規(guī)劃歷時兩年，調(diào)動了武漢市、區(qū)兩級國土規(guī)劃部門和相關(guān)高校共400余人的技術(shù)力量，分三批完成規(guī)劃編制工作。通過合一編制，土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃實現(xiàn)了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一、規(guī)劃期限統(tǒng)一、關(guān)鍵指標(biāo)統(tǒng)一、用地邊界統(tǒng)一、分區(qū)管制規(guī)則統(tǒng)一，兩類規(guī)劃經(jīng)審批后納入全市國土規(guī)劃“一張圖”，作為國土和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的法定依據(jù)。這項工作，將多規(guī)合一工作拓展到全市域范圍，不僅緩解了城市外圍地區(qū)尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃不足的問題，而且有效地提高了規(guī)劃的審批和實施效率。

      基于2006版總規(guī)和我市國土資源管理實際，2012年以來，武漢市著手對相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行了整合提升，完成了基本生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田劃定工作，探索以“三線”管控更好地推動多規(guī)編制和實施的融合。在“三線”關(guān)系上，城市開發(fā)邊界內(nèi)外就像是硬幣的兩面，一面為集建區(qū)，一面為生態(tài)控制區(qū)，也就是非集建區(qū)；永久基本農(nóng)田與基本生態(tài)控制線充分融合，共同構(gòu)成城市開發(fā)的實體邊界，支撐城市開發(fā)邊界落地。永久基本農(nóng)田與基本生態(tài)控制線充分融合，將具有保護(hù)價值的山、水、林、田、湖以及文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)納入嚴(yán)格保護(hù)范圍，同時也構(gòu)成城市開發(fā)的實體邊界，支撐城市開發(fā)邊界落地。全市劃入基本生態(tài)控制線范圍的土地面積達(dá)到6300多平方公里，占市域面積的75%，保障了城市生態(tài)格局安全和可持續(xù)發(fā)展。

      2016年7月，武漢市出臺了《武漢市基本生態(tài)控制線管理條例》，成為全國首部基本生態(tài)控制線保護(hù)地方立法。依據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，武漢市對基本生態(tài)控制線內(nèi)新增建設(shè)項目依法執(zhí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理，做到不符合基本生態(tài)控制線準(zhǔn)入要求的項目“零審批”。

武漢市基本生態(tài)控制線（左）、城市開發(fā)邊界（中）、永久基本農(nóng)田劃定布局圖（右）

      規(guī)劃編制、管理、實施都需要全面了解并運(yùn)用規(guī)劃成果，為此，武漢市從2003年就開始建設(shè)并應(yīng)用規(guī)劃管理“一張圖”系統(tǒng)。該系統(tǒng)由“一圖三庫”組成。“一圖”指規(guī)劃管理用圖，由城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、鎮(zhèn)域總體規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃為核心，是各層次、各專業(yè)、各行業(yè)的法定規(guī)劃成果，是規(guī)劃管理和項目審批的直接依據(jù)。“三庫”是后臺，包括法定規(guī)劃庫、專項規(guī)劃庫、現(xiàn)狀信息庫三部分，為“一張圖”服務(wù)起支撐作用。法定規(guī)劃庫包括“導(dǎo)控型規(guī)劃”三層次規(guī)劃以及生態(tài)控制線、基本農(nóng)田等法定控制線，還包括基本生態(tài)控制線和兼容性項目庫；專項規(guī)劃庫包括普通中小學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等專項規(guī)劃和城市設(shè)計、地下空間等支撐性規(guī)劃成果；現(xiàn)狀庫則涵蓋基礎(chǔ)地理信息、規(guī)劃審批信息等。這些數(shù)據(jù)，已成為武漢市開展各項國土和城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、執(zhí)行監(jiān)督的依據(jù)。

武漢市一張圖系統(tǒng)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)示意圖

      2015年，武漢市都市發(fā)展區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則獲市政府批復(fù)后，武漢市國土資源和規(guī)劃局全面開展了都市發(fā)展區(qū)“兩圖合一”工作，建立了“兩規(guī)”空間比對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，同時針對“兩規(guī)”現(xiàn)狀和審批建設(shè)用地認(rèn)定機(jī)制不同、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同等方面造成的布局差異，制定差異認(rèn)定準(zhǔn)則。在標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，對都市發(fā)展區(qū)14萬個差異圖斑進(jìn)行整合認(rèn)定、提出分類處理意見。將“兩規(guī)”空間布局比對認(rèn)定結(jié)果分為一致、不矛盾、沖突三大類型，對差異地塊進(jìn)行自動識別和分級預(yù)警。對沖突地塊，暫停用地報批；對不矛盾地塊，不影響規(guī)劃審批，但在有條件的情況下逐步實現(xiàn)銜接一致。