災隱患的單位負責人處以拘留處罰，是有些地方主要適用的法律依據(jù)。此外，該法第38條有關(guān)違反安全規(guī)定舉辦文化、體育等大型群眾性活動的規(guī)定，也是似乎可以適用的條款。

,一,在消防管理中適用《治安管理處罰法》的理由

消防部門適用《治安管理處罰法》的規(guī)定有一定的道理。首先，從語義上看，《治安管理處罰法》第38、39條中“違反安全規(guī)定”、“有發(fā)生安全事故危險”的表述，可以涵蓋消防安全規(guī)定;其次，消防安全屬于公共安全的范疇，違反消防安全的行為也符合這兩條規(guī)定所在章節(jié)“妨礙公共安全的行為和處罰”的名稱;再次，旅館、飯店、影劇院、娛樂場等場所的消防安全問題，也是實踐中最常見的公共安全問題之一;最后，消防部門作為公安機關(guān)的分支機構(gòu)，具有以公安機關(guān)名義實施《治安管理處罰法》的便利條件。不過，這些理由只是說明了在消防管理中適用《治安管理處罰法》的可能性，而不能解決可行性的問題，因為《治安管理處罰法》的規(guī)定與《消防法》有沖突。

,二,《消防法》與《治安管理處罰法》存在的法律沖突

《消防法》第43條第二款規(guī)定:“營業(yè)性場所有下列行為之一的，責令限期改正;逾期不改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)，可以并處罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處罰款:(一)對火災隱患不及時消除的;(二)不按照國家有關(guān)規(guī)定，配置消防設(shè)施和器材的;(三)不能保障疏散通道、安全出口暢通的?！睂τ谶`法舉辦具有火災危險的大型群眾性活動的行為，《消防法》第41條也作了處罰規(guī)定。從消防執(zhí)法的慣例看，這里的營業(yè)性場所、大型群眾性活動與《治安管理處罰法》第39條規(guī)定的“供社會公眾活動的場所”、38條規(guī)定的“大型群眾性活動”在范圍上大多一致，但有關(guān)行政處罰的規(guī)定卻大不相同:一是適用方法不同?！断婪ā返?/span>43條第二款和第41條規(guī)定的是雙罰制，即單位違法的，除對單位處罰外，還要處罰直接責任人員，而《治安管理處罰法》實行的是單罰制，即只處罰經(jīng)營管理人員個人;二是對責任人員的處罰種類不同?！断婪ā穼χ苯迂熑稳藛T規(guī)定的是罰

款，而《治安管理處罰法》對經(jīng)營管理人員規(guī)定的是拘留。顯然，兩個法律規(guī)定存在沖突，到底執(zhí)行哪一個呢,

二、《消防法》與《治安管理處罰法》的規(guī)定不能同時適用

既然《消防法》和《治安管理處罰法》在同一行為的規(guī)定不一致，那么，這兩條規(guī)定是否可以同時執(zhí)行、合并處罰呢,這正是有些地方的做法。筆者認為這不可取，因為同一行為同時接受兩部法律的管轄，只存在于下述兩種情形，而《消防法》和《治安管理處罰法》不在此例。

,一,事權(quán)管轄有分工。一個行為可能觸犯多部法律，這些法律往往對事權(quán)管轄有不同規(guī)定。比如文化部門負責文化產(chǎn)業(yè)管理，工商部門負責市場秩序管理，消防部門負責消防安全管理，等等。公眾聚集場所擅自開業(yè)的行為，可能是未辦理消防安全檢查手續(xù)，可能同時未經(jīng)工商登記，可能同時還未經(jīng)公安機關(guān)或文化部門的行業(yè)許可，這就違反了不同的法律。由于這些違法行為性質(zhì)各不相同，相關(guān)法律可以分別適用，由不同的行政機關(guān)依法實施處罰。由此觀之，有的地方嘗試適用《治安管理處罰法》第54條有關(guān)“未經(jīng)許可，擅自經(jīng)營按照國家規(guī)定需要由公安機關(guān)許可的行業(yè)”的規(guī)定，對未經(jīng)消防安全檢查合格擅自開業(yè)的公眾聚集場所采取拘留處罰，就明顯不可取，因為消防部門對公眾聚集場所的管理不是行業(yè)管理，而是安全管理，所辦消防安全檢查手續(xù)屬于消防安全許可。

但在違反消防管理行為的事權(quán)管轄問題上，《消防法》明確規(guī)定，消防工作由公安機關(guān)監(jiān)督管理，并由消防部門實施。正如下文將指出的，違反消防管理的行為在性質(zhì)上屬于違反治安管理的行為，對這樣同性質(zhì)的一個行為，消防部門如果一方面適用《消防法》作出一個處罰決定，另一方面又提請公安機關(guān)依據(jù)《治安管理處罰法》作出拘留處罰決定，就人為切割了事權(quán)劃分，有濫用權(quán)力之嫌。

,二,一部法律明確規(guī)定準用另一部法律。比如《消防法》第44條第一款:“違反本法的規(guī)定，生產(chǎn)、銷售未經(jīng)依照產(chǎn)品質(zhì)量法的規(guī)定確定的檢驗機構(gòu)檢驗合格的消防產(chǎn)品的，責

令停止違法行為，沒收產(chǎn)品和違法所得，依照產(chǎn)品質(zhì)量法的規(guī)定從重處罰?！边@就是法學上所稱的“準用性規(guī)范”。據(jù)此規(guī)定，《消防法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定可以同時適用。

《消防法》和《治安管理處罰法》相互間沒有規(guī)定這樣的準用性規(guī)范。倒是《治安管理處罰法(草案)》的起草說明指出:“消防法、道路交通安全法、居民身份證法等法律對相應的違法行為及處罰已有系統(tǒng)規(guī)定的，草案不再重復規(guī)定?！边@至少代表了公安部的意見:對違反消防管理的行為徑可適用《消防法》，《治安管理處罰法》不再調(diào)整消防安全管理關(guān)系。

在此，不得不提《治安管理處罰法》第18條的規(guī)定:“單位違反治安管理的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照本法的規(guī)定處罰。其他法律、行政法規(guī)對同一行為規(guī)定給予單位處罰的，依照其規(guī)定處罰。”該條似乎可以作為同時適用《消防法》和《治安管理處罰法》的依據(jù)。但要注意，該條規(guī)定旨在解決單位責任問題，明確了“單位違法的治安管理處罰以處罰個人為主、對單位的處罰適用其他法律和行政法規(guī)”的原則，并未給我們面臨的法律沖突提供答案:對單位直接責任人員是依照《消防法》給予罰款，還是依照《治安管理處罰法》給予拘留,對于法律規(guī)定的沖突，應當按照法律適用規(guī)則來處理，而不能在適用法律時斷章取義。

三、法律適用規(guī)則表明，在消防管理中不能直接適用《治安管理處罰法》

在同一違法行為面臨兩個以上不同法律依據(jù)的時候，執(zhí)法者必須作出取舍，而這要遵守法制統(tǒng)一原則，按照一定的法律規(guī)則進行，不能望文生義、隨意選擇。在法律適用時，要遵守上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法等原則。那么，《消防法》和《治安管理處罰法》是什么關(guān)系，相似規(guī)定又該如何選擇適用呢,在這里，我們可以首先排除上位法與下位法的關(guān)系，因為《消防法》和《治安管理處罰法》都是全國人大常委會制定的普

通法律，具有同等法律效力，不適用上位法優(yōu)于下位法的原則。

,一,應當適用特別法優(yōu)于一般法的原則

由于《消防法》本是脫胎于《治安管理處罰條例》，在習慣上認為消防管理是治安管理的重要組成部分，違反消防管理的行為也就是違反治安管理的行為。所以，在《治安管理處罰法》出臺后，就順理成章地認為《消防法》是《治安管理處罰法》的特別法。從前文所述《治安管理處罰法(草案)》的起草說明中，我們可以品到《消防法》作為《治安管理處罰法》的特別法的意味。那么按照特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則，對于違反消防管理的行為，應當優(yōu)先適用《消防法》的規(guī)定，除非《消防法》對違反消防管理的行為沒有處罰規(guī)定，消防部門不能再選擇適用《治安管理法》。我們看到，《消防法》對違反消防管理的行為和處罰已經(jīng)作了規(guī)定，而《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定與《消防法》又存在沖突，所以，慎重地選擇《消防法》是正確的選擇。違反法律適用規(guī)則，意味著可能陷入“適用法律、法規(guī)錯誤”的泥潭。

,二,新法優(yōu)于舊法的原則難以單純適用

《消防法》與《治安管理法》的地位已定，新法與舊法關(guān)系的規(guī)則也要看如何適用，因為依常識看，《治安管理處罰法》出臺晚于《消防法》，一些相關(guān)規(guī)定與《消防法》的規(guī)定又明顯不同，具有“新法”的表面特征。我們面臨的其實是“新的一般規(guī)定”與“舊的特別規(guī)定”的關(guān)系，因為從《治安管理處罰法》第39條的“違反安全規(guī)定”、“有發(fā)生安全事故危險”的表述來看，其與“消防安全規(guī)定”的關(guān)系仍然屬于一般規(guī)定和特別規(guī)定的關(guān)系，不能單純適用新法與舊法的規(guī)則。

最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》中指出:“法律之間、行政法規(guī)之間或者地方性法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的，人民法院原則上應按照下列情形適用:新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的，適用舊的特別規(guī)定;新的一般規(guī)定廢止舊的特別規(guī)定的，適用新的一般規(guī)定?！痹凇断婪ā?/span>