??作者：唐青林 李舒  楊巍   單位：北京市安理律師事務(wù)所

裁判要旨

一、《中華人民共和國行政訴訟法》在原告資格方面所確立的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，通常要考慮以下三個要素：是否存在一項權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。

二、在人民政府的征收決定生效后，原土地使用權(quán)人享有的土地使用權(quán)就已經(jīng)消滅，因此原土地使用權(quán)人與后續(xù)的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為不再具有利害關(guān)系，也就不再具有提起行政訴訟的原告資格。

案情簡介

一、2013年，洛陽市老城區(qū)人民政府作出《房屋征收決定》，決定對案涉熊怡萍擁有的房屋及土地使用權(quán)實施征收。2014年，洛陽市政府作出《關(guān)于洛陽古城整治與保護(hù)項目一期地塊國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方案的批復(fù)》（以下簡稱“《批復(fù)》”），同意將案涉土地以掛牌方式公開出讓。

二、熊怡萍認(rèn)為《批復(fù)》侵犯其合法權(quán)益，訴至鄭州中級院，請求撤銷該《批復(fù)》。鄭州中院認(rèn)為，洛陽市政府對已經(jīng)被收歸國有的土地作出同意公開掛牌出讓的批復(fù)與熊怡萍沒有法律上的利害關(guān)系，熊怡萍不具備原告訴訟主體資格，故裁定駁回熊怡萍的起訴。

三、熊怡萍不服，上訴至河南高院。河南高院裁定：駁回上訴，維持原裁定。

四、熊怡萍仍不服，向最高法院申請再審，主張其還持有房產(chǎn)證，說明政府沒有征收其房屋的合法手續(xù)，其與《批復(fù)》有法律上的利害關(guān)系。最高法院裁定駁回熊怡萍的再審申請。

敗訴原因

法院駁回熊怡萍的起訴的原因在于：

首先，熊怡萍已喪失對案涉房屋及土地使用權(quán)享有的物權(quán)?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第二十八條規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力?！薄秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第十三條第三款規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回?！?strong>根據(jù)上述規(guī)定，本案《房屋征收決定》作出后，該房屋所有權(quán)即轉(zhuǎn)歸國家所有，熊怡萍對其房屋不再享有所有權(quán)。而房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)亦同時收回。

其次，熊怡萍不具有提起本案行政訴訟的原告資格。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！?strong>本條在原告資格方面所確立的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，通常要考慮以下三個要素：是否存在一項權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。如前述分析，熊怡萍已喪失對案涉房屋及土地使用權(quán)享有的物權(quán)，其與后續(xù)的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為不再具有利害關(guān)系，也即喪失了提起行政訴訟的原告資格。

敗訴教訓(xùn)、經(jīng)驗總結(jié)

前事不忘、后事之師。為避免未來發(fā)生類似敗訴，提出如下建議：

原土地使用權(quán)人對征收決定和補(bǔ)償行為不服的，可以就征收決定和補(bǔ)償行為提起行政復(fù)議、行政訴訟，以正確的途徑維護(hù)自身合法權(quán)益，但是原土地使用權(quán)人無權(quán)就后續(xù)的土地使用權(quán)出讓行為提起行政訴訟。

相關(guān)法律規(guī)定

《中華人民共和國行政訴訟法》

第二十五條第一款  行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。

《中華人民共和國物權(quán)法》

第二十八條  因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力。

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》

第十三條  市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。

市、縣級人民政府及房屋征收部門應(yīng)當(dāng)做好房屋征收與補(bǔ)償?shù)男麄?、解釋工作?/p>

房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。

以下為該案在法院審理階段，裁判文書中“本院認(rèn)為”部分就該問題的論述

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！北緱l在原告資格方面所確立的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，通常要考慮以下三個要素：是否存在一項權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。本案中，再審申請人請求撤銷的是洛陽市政府作出的《批復(fù)》，對于自己提起訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)，再審申請人主張系基于其享有的土地使用權(quán)，并且認(rèn)為：“其房屋雖被列為征收范圍，但實際并沒有完成征收。其還持有房產(chǎn)證，說明政府沒有征收其房屋的合法手續(xù)，故政府無權(quán)作出同意公開掛牌出讓其享有的土地使用權(quán)的批復(fù)，其與該批復(fù)有法律上的利害關(guān)系?！钡吨腥A人民共和國物權(quán)法》第二十八條規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力?！薄秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第十三條第三款規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回?！备鶕?jù)上述規(guī)定，一旦征收范圍內(nèi)的房屋被依法征收，該房屋所有權(quán)即轉(zhuǎn)歸國家所有，被征收人對其房屋不再享有所有權(quán)。城市房屋的征收也意味著建設(shè)用地使用權(quán)的收回，房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)亦同時收回。原土地使用權(quán)人對征收決定和補(bǔ)償行為不服的，可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等法定途徑維護(hù)自身合法權(quán)益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的國有土地使用權(quán)已經(jīng)消滅，其針對后續(xù)的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓等行為提起訴訟則不再具有利害關(guān)系。

在提起本案訴訟之前，再審申請人先已針對征收決定提起行政訴訟，但生效裁判迄未作出。一審法院認(rèn)為，“在未有生效判決明確撤銷該征收決定的情況下，該征收決定應(yīng)視為具有效力的行政行為，洛陽市政府據(jù)此對已經(jīng)被收歸國有的土地作出同意公開掛牌出讓的批復(fù)與熊怡萍沒有法律上的利害關(guān)系，熊怡萍不具備本案的原告訴訟主體資格”。再審申請人對此提出質(zhì)疑，認(rèn)為這等于說“違法的行政行為也有效”。本院認(rèn)為，一審法院的前述論點并不“荒唐”。由于行政行為具有公定力，一經(jīng)作出，不論合法與否，除因嚴(yán)重違法而依法無效外，在未經(jīng)法定機(jī)關(guān)和法定程序撤銷或變更之前，都推定為有效，對行政機(jī)關(guān)、相對人、其他利害關(guān)系人以及其他國家機(jī)關(guān)均具有約束力。征收決定也是如此，一經(jīng)作出，不論是否合法，立即發(fā)生效力，對作出決定的行政機(jī)關(guān)和被征收人都有法律約束力，并直接導(dǎo)致物權(quán)變動的法律效果。當(dāng)然，正如二審裁定所言：“如以后該決定被依法撤銷，熊怡萍自可根據(jù)新的事實另行起訴?！钡珜τ诒景付?，原審法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)，再審申請人的再審理由并不成立。

案件來源

熊怡萍與洛陽市人民政府再審行政裁定書，[最高人民法院（2017）最高法行申1168號]。

延伸閱讀

認(rèn)定土地被征收后原土地使用權(quán)人與后續(xù)的土地出讓行為無利害關(guān)系的案例：

案例1：吳紅博、吳立波土地行政管理(土地)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[最高人民法院(2017)最高法行申770號]認(rèn)為，“本案的核心爭議是再審申請人吳紅博、吳立波與再審被申請人東營市政府為西郊公司頒發(fā)297號證的行政行為是否具有利害關(guān)系。經(jīng)原審法院查明，山東省人民政府于2005年12月作出魯政土字〔2005〕1412號《關(guān)于東營市2005年第六批次城市建設(shè)用地的批復(fù)》，征收東營區(qū)史口鎮(zhèn)土地393524平方米。再審被申請人于2007年6月作出東政土批字〔2007〕51號《關(guān)于向東營市西郊鐵路貨場有限責(zé)任公司出讓國有土地使用權(quán)的批復(fù)》，同意將其中的208329平方米的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給西郊公司。在山東省人民政府所作上述批復(fù)生效后，涉案土地即被征收為國有，再審申請人主張的其使用該地的合法權(quán)益亦因征收行為的作出而終止。在再審被申請人于2008年6月為西郊公司頒發(fā)297號證時，再審申請人與該頒證行為的利害關(guān)系便因土地征收行為產(chǎn)生的法律效果而阻斷。且再審申請人亦未向本院提交其他有效證據(jù)證明其合法權(quán)益受到侵犯，故一、二審法院認(rèn)定再審申請人與被訴行政行為無利害關(guān)系并無不當(dāng)。再審申請人所提再審申請理由不能成立，本院不予支持?！?/p>

案例2：陳啟彬與啟動市國土資源局再審復(fù)查與審判監(jiān)督行政裁定書[江蘇省高級人民法院（2015）蘇行監(jiān)字第00360號]認(rèn)為，“涉案土地于2010年11月由江蘇省人民政府蘇征地（2010）6158號《關(guān)于批準(zhǔn)啟東市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新區(qū)第1批次（2010年度）建設(shè)用地的通知》批準(zhǔn)征收，征收后土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國有，原土地使用權(quán)人的利益應(yīng)當(dāng)通過法定程序得到安置補(bǔ)償。原審法院認(rèn)定啟東市國土局在土地征收后將國有土地使用權(quán)出讓給開發(fā)公司，該土地出讓行為與原土地使用權(quán)人沒有法律上利害關(guān)系，對其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，陳啟彬不具有本案原告主體資格并無不當(dāng)。陳啟彬以其對啟東市國土局的土地出讓行為具有監(jiān)督權(quán)主張本案的訴權(quán)，該主張不能成立。因《最高人民法院關(guān)于土地的實際使用人對行政機(jī)關(guān)出讓土地行為不服可以作為原告提起行政訴訟問題的答復(fù)》系最高人民法院的個案答復(fù)，且案情與本案并不相同或類似，故該答復(fù)對本案不適用?！?/p>

案例3：王文強(qiáng)與山東省人民政府行政復(fù)議二審判決書[山東省高級人民法院（2014）魯行終字第33號]認(rèn)為，“本案中，上訴人王文強(qiáng)的養(yǎng)豬場所在的土地原屬于菏澤市丹陽辦事處趙王李社區(qū)（原趙王李村）的集體土地，經(jīng)省政府魯政土字（2010）1986號批復(fù)，已經(jīng)批準(zhǔn)該宗土地征收為國有土地。上訴人在上訴中已經(jīng)表明，其并非對地上物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，而是對于沒有按照法律規(guī)定進(jìn)行征地程序和補(bǔ)償而直接收回土地、出讓土地的行為違法不服。因此，上訴人王文強(qiáng)申請行政復(fù)議的是菏澤市人民政府作出菏政復(fù)（2011）l0號批復(fù)，同意將涉案國有土地使用權(quán)進(jìn)行公開出讓的行為。批復(fù)國有土地使用權(quán)公開出讓行為與行政征收行為并非同一法律行為，菏澤市人民政府作出批復(fù)，同意將涉案國有土地使用權(quán)進(jìn)行公開出讓，是在涉案土地已經(jīng)被征收，土地性質(zhì)由集體轉(zhuǎn)變?yōu)閲兄?。行政征收行為對后續(xù)行為具有阻斷作用，上訴人王文強(qiáng)作為原土地使用權(quán)人，在涉案土地被征收為國有之后，與之后的批復(fù)國有土地使用權(quán)公開出讓行為不再具有法律上的利害關(guān)系。被上訴人省政府據(jù)此認(rèn)定申請人王文強(qiáng)對菏政復(fù)（2011）10號批復(fù)申請行政復(fù)議，不符合《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第二十八條規(guī)定的受理條件，駁回其行政復(fù)議申請，并無不當(dāng)。一審法院判決認(rèn)可被上訴人省政府出的魯政復(fù)駁字（2013）227號《駁回行政復(fù)議申請決定書》符合法律規(guī)定，本院亦予以支持?！?/p>

案例4：彭文志、汪傳朝、汪傳江、彭文軍訴安徽省人民政府行政復(fù)議二審行政判決書[安徽省高級人民法院（2016）皖行終543號]認(rèn)為，“根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第（二）項的規(guī)定，行政復(fù)議申請人與具體行政行為應(yīng)當(dāng)有利害關(guān)系。宣城市人民政府作出的210號《批復(fù)》系土地被征收后，行政機(jī)關(guān)針對該土地作出的批準(zhǔn)出讓行為。對于原土地使用權(quán)人而言，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的是土地征收及補(bǔ)償安置行為。上訴人彭文志等四人認(rèn)為其所使用的土地在721號《批復(fù)》確定的征收范圍內(nèi)，其對該批復(fù)不服，已經(jīng)向安徽省人民政府申請行政復(fù)議并被受理。在此情形下，征地批復(fù)作出后的批準(zhǔn)出讓行為與上訴人并無直接的利害關(guān)系。安徽省人民政府以上訴人的申請不符合受理條件為由，作出駁回其行政復(fù)議申請的決定并無不當(dāng)。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持?！?/p>

案例5：茂名市金泓發(fā)展有限公司與茂名市人民政府行政不作為糾紛二審行政裁定書[廣東省高級人民法院（2014）粵高法行終字第244號]認(rèn)為，“本案爭議土地已經(jīng)茂名市中級人民法院作出民事判決，并于2009年7月20日裁定其使用權(quán)歸屬茂名市土地儲備中心。茂名市國土資源局據(jù)此收回土地系協(xié)助執(zhí)行法院生效裁判行為。土地是否再出讓，以及出讓后是否仍有剩余土地與原土地使用權(quán)人金泓公司無利害關(guān)系，金泓公司已不具有向原審法院提起訴訟，請求將涉案土地登記于其名下、并向其頒發(fā)國有土地使用權(quán)證的主體資格，故依法應(yīng)裁定駁回上訴人金泓公司的起訴。原審判決駁回上訴人金泓公司的訴訟請求不妥，本院依法應(yīng)予以糾正?！?/p>

案例6：陳建英與湖州市人民政府、浙江省人民政府行政批準(zhǔn)、行政復(fù)議二審行政裁定書[浙江省高級人民法院（2016）浙行終714號]認(rèn)為，“《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條第一款規(guī)定，行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的‘復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為’，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請或者復(fù)議請求的情形，但以復(fù)議申請不符合受理條件為由駁回的除外。被上訴人浙江省人民政府就上訴人陳建英對涉案的湖土劃字[2011]第38號建設(shè)用地批文提出的行政復(fù)議申請，于2015年12月30日作出的浙政復(fù)[2015]427號《駁回行政復(fù)議申請決定書》，該決定書以‘國有土地的再行出讓與原土地使用權(quán)人沒有法律上的利害關(guān)系，申請人的申請不符合受理條件’為由，駁回了上訴人的行政復(fù)議申請。故上訴人將被上訴人湖州市人民政府作出的湖土劃字[2011]38號建設(shè)用地批準(zhǔn)文件與浙江省人民政府作出的浙政復(fù)[2015]427號《駁回行政復(fù)議申請決定書》一并提起訴訟，顯然不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項規(guī)定的受理條件，故對上訴人的起訴應(yīng)予駁回。且上訴人涉案房屋原使用的位于湖州市清河河嘉園保障性安居社區(qū)二期工程用地范圍內(nèi)的集體土地，2005年11月15日經(jīng)浙江省人民政府批準(zhǔn)（浙土字[B2005]第10451號）被征為國有，上訴人原使用的集體土地被征為國有后，上訴人與涉及該土地的后續(xù)批準(zhǔn)行為不具有法律上的利害關(guān)系。鑒于此，原審法院駁回上訴人的起訴，結(jié)論正確，依法應(yīng)予維持?！?/strong>

案例7：程保芳與信陽市人民政府資源行政管理-土地行政管理二審行政判決書[河南省高級人民法院（2015）豫法行終字第00049號]認(rèn)為，“《關(guān)于收回五星鄉(xiāng)大拱橋村、平西村部分國有土地使用權(quán)的批復(fù)》（信政土（2005）3號）已被本院判決確認(rèn)違法并保留法律效力。根據(jù)《物權(quán)法》第二十八條關(guān)于因人民政府征收決定導(dǎo)致物權(quán)變更的，自人民政府征收決定生效時發(fā)生法律效力的規(guī)定，該批復(fù)產(chǎn)生的法律效果為自該收回土地使用權(quán)批復(fù)生效之日起涉案土地被依法作為國有土地收回土地使用權(quán)，程保芳作為原土地使用權(quán)人因該收回土地使用權(quán)批復(fù)的生效，與信陽市人民政府產(chǎn)生安置補(bǔ)償或者損失賠償關(guān)系。至于信陽市人民政府在收回程保芳土地使用權(quán)之后作出本案被訴批復(fù)將土地使用權(quán)出讓給中鐵公司，并批準(zhǔn)同意為其頒證的處置行為，均不侵犯程保芳的合法權(quán)益。程保芳要求撤銷被訴批復(fù)的理由不能成立，依法不應(yīng)得到支持。”