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引子 作為一名土生土長的南匯人，2009年南匯浦東兩區(qū)合并對自己各方面的沖擊是巨大的，不僅僅是身份證或是房價等外在變化，更是文化認(rèn)同的內(nèi)在轉(zhuǎn)變，這也激發(fā)著我重新探究兩區(qū)演變的歷史過程。實際上，關(guān)于南匯與浦東錯綜復(fù)雜的行政區(qū)劃演變歷史，既有的學(xué)術(shù)成果已十分豐富，不僅包括浦東地區(qū)成陸過程、還包含浦東南匯的環(huán)境變遷、經(jīng)濟(jì)開發(fā)與行政區(qū)劃演變之間的關(guān)系研究。介于自己知識有限，故而不班門弄斧，而是將兩者政區(qū)演變的概況進(jìn)行梳理，以饗讀者。 一、“從南匯到川沙”：建國前的浦東地區(qū) “從南匯到川沙”，指的是建國之前的浦東地區(qū)境域，絕大部分由南匯縣管轄；后由南匯縣、上?？h的部分地區(qū)析置川沙廳（辛亥革命后改為川沙縣），從而奠定浦東地區(qū)由南匯、川沙、浦江沿岸等三足鼎立的格局。（注：浦東沿黃浦江地區(qū)在建國前屬上?？h或市轄區(qū)管轄，但因境域不大，因而此處不予重點討論）  圖：民國南匯縣（黃色部分）  圖：民國上?？h（左）川沙縣（右） 1、兩個重要的背景 南匯浦東歷史演變開啟于兩個重要的歷史背景：一是上海成陸和海塘筑造；二是明永樂年間黃浦江疏浚。前者影響著浦東鄉(xiāng)鎮(zhèn)（沿海塘）分布、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地名（下沙等）和中心城鎮(zhèn)（原為千戶所）的設(shè)置，后者則將上海從原有的淞南—淞北轉(zhuǎn)變?yōu)槠謻|—浦西格局，由此奠定浦東當(dāng)前的陸地境域。 公元1292年設(shè)置上海縣，浦東地區(qū)即為上?？h的管轄地區(qū)。此時，上海縣領(lǐng)屬高昌、北亭、海隅、新江、長人5鄉(xiāng)。長人鄉(xiāng)即為南匯和浦東（大部分地區(qū)）之前身。從上海最早的“明弘治年間上?？h全境圖”中可以看到，長人鄉(xiāng)即在當(dāng)前浦東南匯一地。到“明嘉靖年間上?？h全境圖”中，則可以看到浦東地區(qū)主要為長人鄉(xiāng)，僅在高橋一帶則屬于高昌鄉(xiāng)。  圖：明弘治年間上?？h全境圖  圖：明嘉靖年間上?？h全境圖 2、南匯得名與建縣 伴隨著浦東地區(qū)成陸，至宋元年間,惠南一帶業(yè)已成陸。根據(jù)《南匯縣志》：因“大海環(huán)其東南,揚(yáng)子江水出海后受海潮頂托，折旋而南，與錢塘江水在此交匯”,故稱南匯嘴。1386年,明為防倭寇,在南匯嘴(今惠南鎮(zhèn))筑城，設(shè)守御南匯嘴中后千戶所。     < 元、明、清時期政區(qū)圖="" ="">> 隨著南匯地區(qū)人口集聚和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，1726年（清雍正四年）從上?？h劃出長人鄉(xiāng)建立新縣，因縣治設(shè)在原守御所南匯嘴，故縣名“南匯”，此時的南匯縣基本管轄著浦東的大部分地區(qū)。   圖：南匯一中校園內(nèi)的南匯古城遺址 3、川沙廳的析置 需要注意的是，在南匯建縣之前，明嘉靖三十六年(1557年)因海防筑“川沙堡城”。到清嘉慶十五年(1810年)，由于軍事原因所需，在堡城始置川沙撫民廳。從下圖中可以看到，川沙縣依托堡城及其周邊地域已成規(guī)模。辛亥革命后，川沙改廳為縣，隸屬江蘇省為丙等縣。  圖：川沙撫民廳全境圖 川沙縣的設(shè)置使得浦東地區(qū)又新增了一個縣級建制。從而形成了浦東地區(qū)由南匯縣、川沙縣、黃浦江沿岸地區(qū)（該地區(qū)原屬上?？h，1927年上海特別市設(shè)立之后，被劃分為高橋、高行、陸行等市轄區(qū)，后在日偽時期又經(jīng)歷了多輪的行政區(qū)劃調(diào)整）三足鼎立的格局。其中，南匯縣部分的境域最大，其次是市轄區(qū)部分，川沙縣的境域最小，而這也為此后的政區(qū)演變提供了重要基礎(chǔ)。 圖：民國三十七年上海市行政區(qū)劃圖 二、“從川沙到浦東”： 建國到90年代的浦東地區(qū) “從川沙到浦東”，指的是建國初期的浦東地區(qū)，經(jīng)歷川沙縣與黃浦江沿江地區(qū)錯綜復(fù)雜的基層政區(qū)重組過程，直到1992年設(shè)立浦東新區(qū)才得以整合；而此時的南匯縣在區(qū)域發(fā)展中地位逐步式微，境域不斷被劃出。最終形成浦東地區(qū)由浦東新區(qū)與南匯縣兩者分治的政區(qū)格局。 川沙縣城-民國十五年（1926年） 1、川沙與浦東的政區(qū)重組 既有研究發(fā)現(xiàn)，近代以來，隨著黃浦江沿岸地區(qū)的開發(fā),從高橋到周家的沿江地帶幾乎全為碼頭、工廠、倉庫所占盡，隨之又相繼形成了白蓮涇、周家渡、南碼頭、陸家渡、爛泥渡、楊家渡、老白渡、慶寧寺、其昌棧、居家橋、勝利鎮(zhèn)等城市市鎮(zhèn)，浦東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)重心正不斷西移，這使得浦東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)重心與行政中心得以分離。因此，建國初期至1990年代，浦東地區(qū)的政區(qū)演變主要在川沙縣和黃浦江沿岸之間的地區(qū)展開。 1950年代的浦東地區(qū)調(diào)整是從原有的4個市轄區(qū)變?yōu)?個區(qū)，實質(zhì)是城鄉(xiāng)分治——即東昌區(qū)主要管轄城市化地區(qū)、而東郊區(qū)則主要管轄農(nóng)村的地區(qū)。 1958年1月，江蘇省嘉定縣、寶山縣、上?？h劃歸上海市；11月江蘇省川沙、青浦、南匯、松江、奉賢、金山、崇明等七縣劃歸上海市，上海市境域達(dá)到如今的范圍。當(dāng)年，東昌區(qū)和東郊區(qū)合并成為浦東縣。這是歷史上第一次出現(xiàn)“浦東”命名的行政建制。但是，僅僅兩年之后的1961年，浦東縣就被撤銷。當(dāng)時《上海市人民委員會關(guān)于撤銷浦東縣建制的通知（61）滬會秘字第024號》稱： “近年來由于本市工業(yè)不斷發(fā)展，市屬浦東縣工業(yè)人口不斷增長，農(nóng)業(yè)人口的比重相應(yīng)降低。為了加強(qiáng)對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)和貫徹精簡機(jī)構(gòu)、緊縮編制的精神，經(jīng)市人民委員會1960年11月22日第二十三次會議通過，并報經(jīng)國務(wù)院1961年1月25日第一百零八次會議批準(zhǔn)，撤銷浦東縣建制，原浦東縣的農(nóng)村地區(qū)劃歸川沙縣領(lǐng)導(dǎo)，鄰近市區(qū)的城鎮(zhèn)分別劃歸黃浦、南市、楊浦等三區(qū)領(lǐng)導(dǎo)?！?（資料來源：《川沙縣志》） 浦東縣撤銷之后，其農(nóng)村地區(qū)劃歸川沙管轄，故而川沙縣的境域范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。此后的川沙縣范圍也一直在變動之中，其基本思路就是將城市化地區(qū)劃歸給上海市黃浦區(qū)、南市區(qū)和楊浦區(qū)管轄，當(dāng)然，在當(dāng)時跨江交通并不發(fā)達(dá)的背景下，跨江治理總是困難重重，因而當(dāng)時的行政區(qū)劃格局并非最合理的選擇。 <>1952、1956、1958、1981年 上海市政區(qū)圖 >> 2、浦東開發(fā)開放與浦東新區(qū)的成立 1990年浦東開發(fā)開放，1993年浦東新區(qū)的成立解決了原有行政區(qū)劃跨江而治的困境，促進(jìn)了行政中心由川沙縣城的西移，使得浦東地區(qū)的行政區(qū)劃得以一體化，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和浦東地區(qū)整體開發(fā)奠定了基礎(chǔ)。 新成立的浦東新區(qū)行政區(qū)域包括原川沙縣，上?？h的三林鄉(xiāng)，黃浦區(qū)、南市區(qū)、楊浦區(qū)的浦東部分。成立之初先設(shè)立黨委和工委，隨后幾年再逐步設(shè)立新區(qū)政府，其行政級別比普通區(qū)縣高半級。 3、南匯縣的重要性逐步式微 反觀南匯縣。建國前的南匯涵蓋了浦東大部分境域，但此后多次將所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)或保團(tuán)等劃出，表明南匯在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的地位逐步式微。 1948年，南匯縣劃出周浦鎮(zhèn)以西地區(qū)共7個保，歸上?？h。 1950年，南匯縣先后兩次將北部的18個鄉(xiāng)劃歸川沙縣，6個鄉(xiāng)劃歸上海縣。 1953年，南匯縣將下沙區(qū)匯達(dá)鄉(xiāng)靠近上?？h魯匯鎮(zhèn)的部分土地劃歸上?？h。 1957年，南匯縣將匯達(dá)鄉(xiāng)所屬的5個高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地劃歸上?？h。 至此，在浦東地區(qū)形成了兩個行政區(qū)——浦東新區(qū)與南匯縣的兩者分治的局面，但此時的浦東新區(qū)在行政級別上比南匯高半級，其戰(zhàn)略地位也已遠(yuǎn)超南匯。 圖：南匯縣縣域劃出地區(qū)一覽 三、“從南匯到浦東”： 90年代以后的浦東地區(qū) “從南匯到浦東”，指的是90年代以后，浦東新區(qū)成為上海發(fā)展亮點。2009年，為推進(jìn)兩個中心建設(shè)，南匯區(qū)并入浦東新區(qū)，打造新時期的上海發(fā)展增長極。 南匯縣城-清末 1、浦東南匯基層政區(qū)改革探索 在區(qū)縣政區(qū)以下的層面，浦東新區(qū)的探索引人矚目。自2000年起，浦東新區(qū)和南匯縣在上海市率先開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的行政區(qū)劃調(diào)整，當(dāng)時調(diào)整的原因主要是機(jī)構(gòu)精簡和資源優(yōu)化配置，調(diào)整形式主要是二撤一或三撤一，由于浦東南匯鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量較多，在幾年內(nèi)陸續(xù)完成調(diào)整。 2004年起，浦東新區(qū)展開“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動”的探索，依托四個國家級開發(fā)區(qū)建立陸家嘴功能區(qū)域、張江功能區(qū)域、外高橋功能區(qū)域和金橋功能區(qū)域，2005年又相繼成立了川沙功能區(qū)域和三林世博功能區(qū)域。通過功能區(qū)在地域上整合開發(fā)區(qū)和周圍若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)職能抽到功能區(qū)，將社會管理職能留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而“突出功能開發(fā)、突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、突出資源整合、突出聯(lián)動發(fā)展”。（資料來源：浦東新區(qū)人民政府《關(guān)于功能區(qū)域管委會事權(quán)劃分的通知》（浦府[2004]194號）文件）但功能區(qū)設(shè)置也存在一些問題，自2009年11月以后，浦東新區(qū)逐步取消功能區(qū)建制。 圖：2006年浦東新區(qū)與南匯區(qū)行政區(qū)劃特征（作者自繪） 2、臨港開發(fā)與南匯行政中心遷移 自2001年撤縣建區(qū)以來，南匯戰(zhàn)略定位也逐步提升，“海洋南匯”鼓舞人心。2001年批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020年）》中，明確提出“海港新城”的建設(shè)。2004年批復(fù)《臨港新城總體規(guī)劃（2003-2020年）》明確臨港地區(qū)的發(fā)展思路，此后，臨港新城（地區(qū)）快速開發(fā)引發(fā)一輪行政區(qū)劃調(diào)整。 2006年，設(shè)立申港街道；2008年，南匯區(qū)政府由惠南鎮(zhèn)人民路遷至臨港新城申港大道。行政中心遷移意味著南匯城市發(fā)展重點向臨港傾斜，盡管此后南匯并入浦東，但臨港管委會依然位于原南匯行政中心地區(qū)，承擔(dān)著統(tǒng)籌臨港開發(fā)的任務(wù)。 3、兩區(qū)合并及其影響 2009年4月24日，《國務(wù)院關(guān)于同意上海市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復(fù)》同意撤銷上海市南匯區(qū)，將其行政區(qū)域并入上海市浦東新區(qū)，由此實現(xiàn)了“從南匯到浦東”的轉(zhuǎn)變。兩區(qū)合并的原因和影響在網(wǎng)絡(luò)上都可以查到，這邊就不多贅述，但我們談兩個有意思的細(xì)節(jié)。 一是2011年的六灶鎮(zhèn)劃入川沙新鎮(zhèn)。是上海乃至全國都少有的地跨原區(qū)縣政區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整案例，六灶原屬于南匯，原來的調(diào)整邏輯必定是六灶與周邊的南匯鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，而這次則是直接與原屬于浦東新區(qū)的川沙進(jìn)行合并，這為兩區(qū)合并之后交界地區(qū)的管理提供了保障，而這一交接地區(qū)即是“迪士尼旅游度假區(qū)”所在地。 二是南匯新城鎮(zhèn)的成立。兩區(qū)合并后就有專家提出如何保留南匯地名的建議；2012年，借著臨港地區(qū)行政體制調(diào)整，撤銷申港街道、蘆潮港鎮(zhèn)建制，調(diào)整老港鎮(zhèn)部分行政區(qū)劃，設(shè)立南匯新城鎮(zhèn)。由此，南匯地名得以保存，并與南匯嘴的地理特征相吻合。 至此，通過兩區(qū)合并，浦東地區(qū)實現(xiàn)了統(tǒng)一化管理，同時，內(nèi)部基層政區(qū)格局也實現(xiàn)了優(yōu)化，從而為當(dāng)前兩個中心建設(shè)等奠定了體制基礎(chǔ)。 四、結(jié)語 通過初步梳理，浦東地區(qū)的歷史演變可簡要歸納成“從南匯到川沙、從川沙到浦東、從南匯到浦東”三個階段，建國之前的浦東地區(qū)三足鼎立，建國之后，從三足鼎立逐步過渡為兩大主體分治，2009年以來，兩區(qū)合并又使得浦東新區(qū)整合統(tǒng)一，浦東地區(qū)的管理主體從“三”到“二”再到“一”，越來越精簡，城市發(fā)展空間與腹地也越來越大。 在這一過程中，浦東地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局不斷重組，浦東新區(qū)的戰(zhàn)略地位快速提升，而南匯的戰(zhàn)略地位逐步式微。盡管從建制演進(jìn)來看，南匯設(shè)置早于浦東甚至孕育了浦東，但當(dāng)前的開發(fā)格局又使得浦東后來居上，重新整合了南匯，形成了一個“邏輯閉合”。因此，浦東與南匯，既可以并稱為“老南匯”，又可以并稱為“新浦東”，兩者本就是一家，當(dāng)前又成為了一家，相互幫襯、相互交融。 作者系上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級工程師，研究興趣是城市規(guī)劃\行政區(qū)劃，參考資料如下：
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