治安案件超期辦案的裁判方式

——張某某不服上海市公安局嘉定分局行政不予處罰案件

 上海市第二中級(jí)人民法院法官       沈亦平

裁判要旨

治安案件實(shí)體處理正確，但超過辦案期限的，屬于修訂后的行政訴訟法第七十四條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定的程序輕微違法且對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，應(yīng)判決確認(rèn)違法。

案 情

上訴人（原審原告）：張某某

被上訴人（原審被告）：上海市公安局嘉定分局（下稱嘉定公安分局）

原審第三人：朱某某

一審法院查明：張某某系新江橋保潔服務(wù)有限公司員工，朱某某系該公司總經(jīng)理。2014年12月25日，張某某因勞資糾紛至朱某某辦公室交涉，雙方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)和肢體沖突。嘉定公安分局下屬封浜派出所接電話報(bào)警后，派員到現(xiàn)場(chǎng)處置，張某某指控朱某某對(duì)其毆打。同日，封浜派出所依法受理案件，向張某某和朱某某分別開具驗(yàn)傷通知書，并對(duì)兩人及相關(guān)證人進(jìn)行了調(diào)查、取證。張某某在上海市普陀區(qū)中心醫(yī)院住院四天，于2014年12月29日出院。2015年1月期間，封浜派出所民警曾帶張某某數(shù)次至相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行傷勢(shì)鑒定，但未果。2015年1月23日，張某某自行前往上海市閔行區(qū)中心醫(yī)院司法鑒定所進(jìn)行鑒定。2015年1月24日，嘉定公安分局經(jīng)報(bào)批，延長(zhǎng)辦案期限三十日。2015年1月26日，上海市閔行區(qū)中心醫(yī)院司法鑒定所根據(jù)張某某提供的資料作出滬閔司臨傷鑒字[2015]第48號(hào)司法鑒定書，鑒定意見為張某某的損傷程度構(gòu)成輕微傷。嗣后，張某某將鑒定意見書提交辦案民警。2015年4月9日，嘉定公安分局再次對(duì)張某某和朱某某進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，認(rèn)為無法證實(shí)朱某某毆打了張某某，遂根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）第九十五條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)朱某某作出不予行政處罰決定，并將決定書送達(dá)兩人。張某某不服，向原審法院起訴，要求判決撤銷嘉定公安分局所作不予行政處罰決定。

審 判

一審法院認(rèn)為：嘉定公安分局具有負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)治安管理工作的行政職權(quán)。嘉定公安分局下屬封浜派出所在受理案件后，依法對(duì)朱某某進(jìn)行了傳喚，并對(duì)雙方當(dāng)事人和相關(guān)證人進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)，辦案期限經(jīng)審批后依法延長(zhǎng)，其間又對(duì)張某某的傷勢(shì)進(jìn)行了鑒定，被訴行政行為的程序并無不當(dāng)。嘉定公安分局提供的事實(shí)證據(jù)能夠證明朱某某未實(shí)施毆打張某某的違法行為，嘉定公安分局決定對(duì)朱某某不予行政處罰，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。遂判決：駁回張某某的訴訟請(qǐng)求。判決后，張某某不服，向二審法院提起上訴。

二審法院經(jīng)審理后認(rèn)為：原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，依法予以確認(rèn)。被上訴人嘉定公安分局具有作出不予行政處罰決定的職權(quán)。關(guān)于原審第三人是否毆打上訴人的事實(shí)，司法鑒定中心的鑒定意見為：“若查證張某某面部損傷確系他人所為，則構(gòu)成輕微傷?！惫试撹b定意見并未直接認(rèn)定上訴人的傷勢(shì)系外力毆打所致。根據(jù)被上訴人提供的公安機(jī)關(guān)對(duì)上訴人、原審第三人制作的詢問筆錄顯示，兩人對(duì)上訴人如何受傷的事實(shí)各執(zhí)一詞，而被上訴人提供的其他證人筆錄等證據(jù)亦不能證明原審第三人毆打上訴人的事實(shí)。故僅憑現(xiàn)有證據(jù)難以證明原審第三人對(duì)上訴人實(shí)施了毆打的違法行為，被上訴人據(jù)此決定對(duì)原審第三人不予行政處罰，并無不當(dāng)。

關(guān)于被訴不予行政處罰決定執(zhí)法程序的問題，根據(jù)《治安管理處罰法》第九十九條的規(guī)定，被上訴人于2014年12月25日受理案件，在行政程序過程中，并無證據(jù)證明曾對(duì)雙方主持過調(diào)解。2015年1月期間，被上訴人的民警對(duì)相關(guān)當(dāng)事人及證人進(jìn)行調(diào)查取證，并數(shù)次帶上訴人到相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行傷勢(shì)鑒定，但均未果。2015年1月23日，上訴人自行前往上海市閔行區(qū)中心醫(yī)院司法鑒定所進(jìn)行鑒定，該所于同年1月26日出具司法鑒定書，同年2月初，上訴人將司法鑒定書提交給被上訴人，并明確表示不愿意調(diào)解。2015年1月24日，被上訴人依法延長(zhǎng)辦案期限三十日?，F(xiàn)被上訴人于2015年4月9日才作出被訴不予行政處罰決定，顯已超過法定辦案期限。故根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第七十四條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)判決確認(rèn)被上訴人所作行政行為違法。原審判決不當(dāng)，依法應(yīng)予改判。二審遂判決：一、撤銷上海市嘉定區(qū)人民法院（2015）嘉行初字第45號(hào)行政判決；二、確認(rèn)被上訴人嘉定公安分局于2015年4月9日作出的滬公（嘉）不罰決字[2015]0158號(hào)不予行政處罰決定違法。一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)人民幣100元，由被上訴人嘉定公安分局負(fù)擔(dān)。

評(píng) 析

行政審判的核心是審查被訴行政行為的合法性。法院審判行政案件通常從執(zhí)法主體資格、認(rèn)定事實(shí)、適用法律、執(zhí)法程序及執(zhí)法目的等方面對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行全面審查。本案中，經(jīng)審查，被上訴人嘉定公安分局所作不予行政處罰決定在執(zhí)法主體資格、認(rèn)定事實(shí)、適用法律等方面均合法，案件主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于被訴行政行為的執(zhí)法程序是否合法，即嘉定公安分局辦案期限是否超過法定期限；如果確認(rèn)公安機(jī)關(guān)辦案超期，法院對(duì)此類案件的裁判方式。

一、治安行政處罰案件中辦案期限的認(rèn)定

1、認(rèn)定的法律依據(jù)

《治安管理處罰法》第九十九條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)三十日。為了查明案情進(jìn)行鑒定的期間，不計(jì)入辦理治安案件的期限。”關(guān)于治安案件辦理過程中的鑒定，《治安管理處罰法》第九十條規(guī)定:“為了查明案情，需要解決案件中有爭(zhēng)議的專門性問題的，應(yīng)當(dāng)指派或者聘請(qǐng)具有專門知識(shí)的人員進(jìn)行鑒定；鑒定人鑒定后，應(yīng)當(dāng)寫出鑒定意見，并且簽名?！惫膊抗ㄗ帧?006】12號(hào)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<中華人民共和國(guó)治安管理處罰法>有關(guān)問題的解釋》中對(duì)“關(guān)于辦理治安案件期限問題”作出規(guī)定：《治安管理處罰法》第九十九條中“鑒定期限”是指公安機(jī)關(guān)提交鑒定之日起至鑒定機(jī)構(gòu)作出鑒定結(jié)論并送達(dá)公安機(jī)關(guān)的期間。實(shí)踐中，因鑒定需要較長(zhǎng)時(shí)間，如果計(jì)入辦案期限，公安機(jī)關(guān)則不可能在規(guī)定期間內(nèi)結(jié)案，故上述法律規(guī)定鑒定時(shí)間不計(jì)入辦案期限。

關(guān)于調(diào)解，《治安管理處罰法》第九條規(guī)定：“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟?！惫膊恐贫ǖ摹豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十八條規(guī)定：“調(diào)解一般為一次。對(duì)一次調(diào)解不成，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要或者當(dāng)事人申請(qǐng)的，可以再次調(diào)解，并應(yīng)當(dāng)在第一次調(diào)解后的七個(gè)工作日內(nèi)完成。調(diào)解應(yīng)當(dāng)制作筆錄?！钡谝话倭畻l第二款規(guī)定，調(diào)解案件的辦案期限從調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解達(dá)成協(xié)議不履行之日起開始計(jì)算。筆者認(rèn)為，該期間應(yīng)為中止期間，而非中斷，亦即調(diào)解階段的時(shí)間不計(jì)入辦案期限，調(diào)解階段結(jié)束后，辦案期限接續(xù)中止之前的時(shí)間，連續(xù)計(jì)算，而非重新計(jì)算。

2、本案中公安機(jī)關(guān)辦案是否超期的認(rèn)定

本案中，被上訴人嘉定公安分局于2014年12月25日受理案件，2015年1月24日延長(zhǎng)辦案期限三十日后，其遲至2015年4月9日才作出被訴不予行政處罰決定，顯已超過辦案的法定期限。嘉定公安分局認(rèn)為如果扣除調(diào)解和鑒定期間，其所作被訴不予行政處罰決定尚在法定期間內(nèi)。但嘉定公安分局在訴訟中并未提供證據(jù)證明，當(dāng)事人雙方曾同意調(diào)解或者公安機(jī)關(guān)曾主持過調(diào)解的事實(shí)。而且，公安機(jī)關(guān)即使主持調(diào)解，也應(yīng)本著及時(shí)高效、雙方自愿的原則，一旦調(diào)解不成就應(yīng)盡快作出處理。調(diào)解并不是無限期的，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十八條規(guī)定：“調(diào)解一般為一次。對(duì)一次調(diào)解不成，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要或者當(dāng)事人申請(qǐng)的，可以再次調(diào)解，并應(yīng)當(dāng)在第一次調(diào)解后的七個(gè)工作日內(nèi)完成。調(diào)解應(yīng)當(dāng)制作筆錄?！睂?duì)于鑒定，封浜派出所民警曾帶上訴人張某某至有關(guān)鑒定部門進(jìn)行傷情鑒定，但鑒定部門未予以受理，鑒定并未實(shí)際發(fā)生，故不存在扣除鑒定期限的問題。據(jù)此，可以認(rèn)定嘉定公安分局作出不予行政處罰決定超過了法定期限。

3、治安案件辦案超期的主客觀原因

導(dǎo)致治安案件辦案超期的原因主要有三種情況：第一，過度調(diào)解。公安機(jī)關(guān)辦理的治安案件中，存在大量因鄰里之間、同事之間或者家庭成員之間引發(fā)的民間糾紛。公安機(jī)關(guān)對(duì)于此類案件，出于化解矛盾、息事寧人的考慮，輕易不愿作出處罰決定，而是反復(fù)做調(diào)解工作，但忽視了《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十八條中對(duì)調(diào)解次數(shù)和期限的規(guī)定，致使辦案超過法定期限。第二，送鑒不規(guī)范。對(duì)于一些不需要進(jìn)行傷情鑒定，或者可以在短期內(nèi)鑒定完畢的案件，公安機(jī)關(guān)出于各種原因，人為延長(zhǎng)送鑒時(shí)間，致使辦案時(shí)間超期。第三，主觀上不重視。某些辦案民警認(rèn)為，只要對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用等方面把握準(zhǔn)確即可，辦案是否超期不會(huì)直接影響當(dāng)事人合法權(quán)益，對(duì)于辦案超期的違法性認(rèn)識(shí)不足。

二、對(duì)辦案超期治安案件的判決方式

修改前的《行政訴訟法》對(duì)超期作出的行政行為的判決方式并無具體規(guī)定。在行政訴訟法修訂前，對(duì)此類公安機(jī)關(guān)辦理治安案件超過一定期限作出處理的情形，只要尚未達(dá)到嚴(yán)重的程度，且被訴行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確，法院通常作出駁回原告的訴訟請(qǐng)求的判決。而修訂后的《行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：……（二）行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的?！?/strong>所以，對(duì)于本案這種超期作出的行政行為，應(yīng)視為程序輕微違法的情形，判決確認(rèn)違法才符合法律規(guī)定。

《行政訴訟法》第七十四條第一款規(guī)定的判決確認(rèn)程序違法，屬于撤銷判決的一種“變體”判決。其中，適用第（二）項(xiàng)情形判決，必須符合以下要件：1、行政行為違反法定程序，應(yīng)當(dāng)撤銷；2、程序輕微違法，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響。程序權(quán)利有其存在的價(jià)值，但相對(duì)于實(shí)體權(quán)利，程序權(quán)利只是屬于輔助權(quán)利，并沒有獨(dú)立價(jià)值。行政程序有多種類型，設(shè)立程序的目的各不相同，有些是為了保障當(dāng)事人合法權(quán)益的，有些則是為了規(guī)范行政行為或者提高行政效率的。故對(duì)不同性質(zhì)的行政程序的違法情形，司法裁判也應(yīng)作出不同的評(píng)價(jià)。涉及當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的行政程序，如行政處罰法規(guī)定的事先告知程序，行政許可法規(guī)定的聽證程序，行政強(qiáng)制法規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序中的催告程序等；行政機(jī)關(guān)如違反這些程序，將直接影響當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益，故應(yīng)判決撤銷。而有些為提高行政效率的程序并不直接影響當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，如辦理行政案件超過法定期限。在此情況下，行政程序雖違法，但是如果判決撤銷，則行政機(jī)關(guān)勢(shì)必重新作出行政決定，反而降低了行政效率，增加行政成本，也浪費(fèi)了司法資源。對(duì)此，法院宜作出衡平判決，即在保留行政行為效力的前提下，判決確認(rèn)行政行為違法。這種判決方式既符合公平正義的法治原則，又較為經(jīng)濟(jì)、合理。故本案二審法院根據(jù)案件情況，適用《行政訴訟法》第七十四條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，作出確認(rèn)被訴行政行為違法的判決。

案例索引

一審：上海市嘉定區(qū)人民法院?。?015）嘉行初字第45號(hào)

二審：上海市第二中級(jí)人民法院  （2015）滬二中行終字第380號(hào)

編輯 │ 曹丹