文/克而瑞研究中心 洪圣奇 房玲 尹鵬

改革開放以來，深圳從小漁村一躍成為國內(nèi)四大一線城市之一，發(fā)展速度驚人。然而，受制于轄區(qū)面積，深圳土地資源稀缺的短板也日益暴露，因此土地資源的再利用成為深圳解決城市土地供應(yīng)的主要方式。

1、三大動(dòng)因促深圳舊改發(fā)展

1）宅地稀缺，存量供應(yīng)占比逐年提高

和北京、上海、廣州的土地供應(yīng)情況不同，深圳土地市場目前主要有兩大特征：

一是供應(yīng)減少，向存量要發(fā)展空間。隨著深圳新增土地資源的減少，向土地存量要發(fā)展已經(jīng)成為深圳土地供應(yīng)的常態(tài)。2012年深圳市年度計(jì)劃供應(yīng)建設(shè)用地面積中存量建設(shè)用地占比59%，近兩年這一比例又不斷提高，2014、2015年分別為69%和73%，相信未來這一比例依然會維持在高位。

二是招拍掛市場宅地難求。CRIC數(shù)據(jù)顯示，2009年到2015年前10月深圳招拍掛市場純宅地的成交比例一直呈現(xiàn)下降趨勢，2015年前10月這一比例僅1.3%。即便將商住及綜合類型用地一并計(jì)算，實(shí)際占比依然很低，招拍掛市場上供應(yīng)量最大的還是工業(yè)及其他用地。

由此可見，舊改是深圳住宅、商住等用地供應(yīng)的主要來源，在深圳一手商品房市場上的占比也將越來越高。

2）政策領(lǐng)先，吸引企業(yè)積極參與舊改

基于上文所述的現(xiàn)狀，深圳對舊改研究投入了更多精力，期望通過政策的完善，使政府（公眾）和企業(yè)的利益得到兼顧，同時(shí)也有效增加了土地供應(yīng)，保障城市的發(fā)展需要。

2009年，深圳頒布了全國首部城市更新辦法。此前，深圳在舊改方面只有一些城中村舊改意見或暫行規(guī)定，缺少法律法規(guī)約束和規(guī)范的操作流程。從《深圳市城市更新辦法》開始，深圳逐漸在法規(guī)、政策、技術(shù)、操作等層面完善法規(guī)建設(shè)。

《辦法》中的主要亮點(diǎn)包括：允許開發(fā)企業(yè)自主制定和實(shí)施改造規(guī)劃；按照協(xié)議出讓價(jià)獲取改造后的土地；允許土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變等，給予企業(yè)很大發(fā)揮空間，充分調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性，因此深圳以市場為主導(dǎo)的舊改推動(dòng)走的較為順利。目前來看，深圳的城市更新法規(guī)體系建設(shè)和推進(jìn)深度都走在全國前列，上海、廣州兩地的城市更新辦法都是2015年才出臺。

3）地段優(yōu)質(zhì)，需求旺盛項(xiàng)目銷售火爆

舊改項(xiàng)目多處于老城區(qū)或區(qū)域的核心地段，稀缺性非常高，因此一旦改造完成，樓盤上市，往往受到市場追捧。

尤其在今年深圳市場火爆的情況下，多個(gè)單日成交幾十億的項(xiàng)目均是“深圳舊改制造”。根據(jù)CRIC數(shù)據(jù)，深圳控股的賽格日立工業(yè)區(qū)升級改造項(xiàng)目深業(yè)上城“自開盤至2015年11月已累計(jì)銷售約79億”；華潤城（大沖村舊改項(xiàng)目）2014年10月首次開盤至今已銷售109億；2015年11月開盤的鴻榮源龍華舊改項(xiàng)目壹城中心當(dāng)日便去化60億。

由此可見，對舊改所在區(qū)域內(nèi)新房的旺盛需求為房企定價(jià)帶來了巨大優(yōu)勢，使得房企樂于成為提供者，推動(dòng)著深圳舊改不斷提速。

2、三類主體為主流改造對象

城市更新可分三類：綜合整治類城市更新、功能改變類城市更新和拆除重建類城市更新。人們?nèi)粘Ｋf的“舊改“，多數(shù)指“拆除重建類城市更新”，主要包含城中村改造、舊工業(yè)區(qū)改造和舊住宅區(qū)改造。

1）城中村：資源豐富開展最早

城中村是指城市高速發(fā)展過程中，滯后于城市發(fā)展，游離于現(xiàn)代城市的管理之外的生活水平低下的居民區(qū)。

深圳早期發(fā)展主要依靠農(nóng)地征用進(jìn)行，而村落的拆遷補(bǔ)償周期長，跟不上深圳快速發(fā)展的步伐，逐漸形成了“城市包圍農(nóng)村”的格局，也就有了現(xiàn)在的深圳城中村。深圳市城中村的概念為，深圳市城市化過程中，依照有關(guān)規(guī)定由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民及繼受單位保留使用的非農(nóng)建設(shè)用地的地域范圍內(nèi)的建成區(qū)域。

隨著深圳對土地的需求日益迫切，城中村開始進(jìn)入了公眾視野。據(jù)《深圳市城中村改造總體規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)，深圳共有320個(gè)原行政村，總用地面積93.49平方公里，是非常大的存量土地。因此，城中村改造是深圳最早開展的城市更新動(dòng)作，也是傳統(tǒng)房企最熱衷參與的舊改類型。

2）舊工業(yè)區(qū)：改造難度相對較低

舊工業(yè)區(qū)改造是指城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，原有工廠產(chǎn)能下降、廠房老舊，須通過改造實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

2014年，深圳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》出臺，鼓勵(lì)工業(yè)區(qū)改造，融合了功能改變、加建擴(kuò)建、局部拆建等方式，使工業(yè)區(qū)改造變得更靈活。工業(yè)區(qū)改造的優(yōu)勢在于權(quán)利主體較為單一，通常為單個(gè)企業(yè)而非個(gè)人或組織，是三類舊改中相對簡單的。

3）舊住宅區(qū)：政府主導(dǎo)但成功少

舊住宅區(qū)是指房屋年久失修、配套設(shè)施缺損、環(huán)境臟亂差、缺乏基本的物業(yè)管理?xiàng)l件的住宅區(qū)。

深圳的商品房開發(fā)起步較早，有不少舊住宅區(qū)年代久遠(yuǎn)、質(zhì)量堪憂，需要進(jìn)行拆除重建。在2009年《深圳市城市更新辦法》出臺后，共有8個(gè)舊住宅區(qū)納入城市更新計(jì)劃，除深業(yè)集團(tuán)的沙河鶴塘小區(qū)改造成功外，其余均無成功案例，在城市更新中難度最高。

深圳舊改的流程長、涉及部門多，過程非常繁雜。申報(bào)、規(guī)劃及拆遷是整個(gè)過程中的難點(diǎn)，但同時(shí)又是深圳舊改政策的亮點(diǎn)和差異所在，因此我們將重點(diǎn)對這三方面進(jìn)行研究。

1、申報(bào)：以企業(yè)推動(dòng)為主，政府輔助解決“難題”

企業(yè)若想在深圳獲得舊改土地有兩種主要方式，一類是企業(yè)主動(dòng)推動(dòng)項(xiàng)目的申報(bào)（為深圳推動(dòng)舊改的主要方式），另一類是政府主導(dǎo)申報(bào)和推進(jìn)。

1）企業(yè)自行尋找權(quán)利主體進(jìn)行磋商

城中村及工業(yè)區(qū)的改造的前期申報(bào)主要靠企業(yè)推動(dòng)。按照《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，更新單元申報(bào)主體的其中兩種為，可由權(quán)利主體自行申報(bào)及權(quán)利主體委托單一市場主體申報(bào)。意味著只要權(quán)利主體同意，企業(yè)就可以成為申報(bào)主體。實(shí)際操作中，因?yàn)槠髽I(yè)看重舊改項(xiàng)目的潛力，一般都主動(dòng)介入。

具體的操作上，一般為企業(yè)對于某城中村或工業(yè)區(qū)有改造意向，主動(dòng)和該舊改主體進(jìn)行接洽談判，在獲得占建筑物總面積三分之二以上，且占總?cè)藬?shù)三分之二以上權(quán)利主體同意進(jìn)行城市更新后，即可展開城市更新單元申報(bào)。

城中村因?yàn)樯婕胺稚⒌臋?quán)利主體，存在一定舊改難度，但是由于大多是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)模式，舊改征得原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位的股東大會表決同意即可，效果要好很多。而工業(yè)區(qū)的改造相對較為容易，因?yàn)橥I(yè)區(qū)的權(quán)利主體較為單一，談判的難度大大降低。如深圳控股在深圳的土地儲備有180萬平方米的計(jì)容面積，其中舊改占到130萬平方米，主要來自于企業(yè)大量自有工業(yè)區(qū)項(xiàng)目的舊改。

2）無單一權(quán)利主體政府亦難以推進(jìn)

舊住宅區(qū)與城中村及工業(yè)區(qū)改造不同，既沒有城中村的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也非單一權(quán)利主體，談判過程中訴求無法統(tǒng)一，推進(jìn)困難重重。此外，開發(fā)商為爭搶小區(qū)影響業(yè)主的事件也層出不窮。例如，在前期征詢階段，多家開發(fā)商介入同一個(gè)小區(qū)，輪番上門詢問，影響業(yè)主的正常生活。為此，個(gè)別項(xiàng)目甚至受到上訪壓力。

為避免上述情況的出現(xiàn)，2012年《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》明確對老舊住宅區(qū)改造作出規(guī)定：以舊住宅區(qū)為主的城市更新單元，應(yīng)當(dāng)由區(qū)政府組織開展現(xiàn)狀調(diào)研、城市更新單元擬訂、意愿征集、可行性分析等工作，由區(qū)城市更新職能部門申報(bào)。盡管政府親自操刀舊住宅區(qū)改造，但是實(shí)際的情況也并不理想，而且政府推動(dòng)意愿也明顯減弱，至今再無舊住宅區(qū)改造納入城市更新計(jì)劃。

2、規(guī)劃：政府與企業(yè)的談判，是深圳舊改關(guān)鍵步驟

規(guī)劃指標(biāo)的談判是企業(yè)與政府博弈的過程，也是深圳舊改的最大亮點(diǎn)所在。這一塊談判效果將直接影響企業(yè)的總體的利潤情況，如何取得更多的主動(dòng)權(quán)是企業(yè)的目標(biāo)。這其中主要的幾項(xiàng)分別是用地性質(zhì)、容積率及需移交的公建配套。

1）總體原則：尋求政企利益平衡點(diǎn)

深圳城市更新單元規(guī)劃的制定，總體上必須符合全市城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，然后以全市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)為依據(jù)，最終利用法定圖則對規(guī)劃片區(qū)的土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度，以及公共配套設(shè)施、道路交通、市政設(shè)施、城市設(shè)計(jì)等方面作出限制。

從企業(yè)的角度看，核心訴求為尋求經(jīng)濟(jì)效益；從政府的角度看，核心訴求在于通過城市更新推動(dòng)城市發(fā)展以及為公眾爭取更多公共利益。《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》中也提出，城市更新單元規(guī)劃的制定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或者其他城市公共利益項(xiàng)目。在實(shí)際操作中，為平衡企業(yè)和公共利益，法定圖則成為政府重要工具，如果項(xiàng)目測算下來的利潤情況較高，政府可通過增加配套公共設(shè)施等手段，增加公共福利

圍繞地塊具體規(guī)劃，政府和企業(yè)進(jìn)行談判和博弈，最終達(dá)成“雙贏”：即確保企業(yè)在項(xiàng)目中的利潤率，也謀求了公眾利益最大化，舊改工作也因此得到了推進(jìn)。

2）用地性質(zhì)：根據(jù)規(guī)劃需要土地可轉(zhuǎn)性

在全國大多數(shù)城市，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)成住宅或商住等性質(zhì)的難度大，但深圳城市更新對于用地性質(zhì)的管理較為靈活，通過舊改實(shí)現(xiàn)用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變大有可能。

《深圳市城市更新辦法》中明確規(guī)定，拆除重建類的工業(yè)區(qū)升級改造項(xiàng)目升級改造為住宅、辦公、商業(yè)等經(jīng)營性用途的，補(bǔ)繳地價(jià)即可。政府在實(shí)際的規(guī)劃中也會考慮區(qū)域的發(fā)展重點(diǎn)，進(jìn)行用地性質(zhì)的改變。

例如，改造前城中村用地非住宅性質(zhì)，如果周邊以住宅為主，那么改造后為住宅性質(zhì)用地可能性非常高；改造前為工業(yè)用地，但是周邊工業(yè)和商業(yè)為主，那么轉(zhuǎn)為商業(yè)用途，做公寓產(chǎn)品可能性很大。如賽格日立工業(yè)區(qū)舊改項(xiàng)目，在完成改造后打造的深業(yè)上城，主要是公寓產(chǎn)品。

由此可以看出，在用地性質(zhì)的談判上，只要是基于現(xiàn)狀進(jìn)行的合理的轉(zhuǎn)性訴求，政府的接受度是比較高的。

3）容積率：房企舊改利潤的重要支撐

企業(yè)之所以能在深圳舊改中盈利，和容積率有很大關(guān)系：容積率越高，可售建筑面積越大，在多數(shù)城市，無論是招拍掛還是舊改獲取的地塊容積率總體均偏低（通常在4以下），而深圳舊改能在容積率上給到企業(yè)支持。

深圳政府會根據(jù)確定的指引，參考地塊規(guī)劃面積、區(qū)位、道路等各種因素，再基于基準(zhǔn)容積率進(jìn)行未來容積率計(jì)算，根據(jù)區(qū)域和用途的不同有很大差異。在核心地段，又有配套支撐的話，商業(yè)用地容積率可以達(dá)到10甚至更高；居住用地相對低一些，比較核心位置在4-5，非區(qū)域中心在4以下，但總體沒有固定標(biāo)準(zhǔn)。

容積率最終的確定綜合了各種因素。如：某區(qū)域急需改造，但規(guī)劃條件并不支撐高容積率，這種情況下政府就會在編制審批過程中相對平衡，最后可能容積率不高，但是移交政府的地也不多。總體來說，政府有基本確認(rèn)的規(guī)則，但會根據(jù)個(gè)案情況作出不同判斷。

4）公建配套：舊改中企業(yè)的必要付出

公建配套的移交是深圳舊改中的重要環(huán)節(jié)，是政府爭取公共利益的重要途徑。

在公建配套的移交上，《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：城市更新單元內(nèi)可供無償移交給政府，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或者城市公共利益項(xiàng)目等的獨(dú)立用地應(yīng)當(dāng)大于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積的15%。這一塊主要有三類情況：

情況1：將差額土地交還政府。這部分土地的用途已明確規(guī)定，且不算指標(biāo)，不計(jì)入容積率，建設(shè)成本則由政府承擔(dān)。對企業(yè)而言，成本主要體現(xiàn)在拆遷方面，政府則在開發(fā)量中已予以考慮。政府提供的開發(fā)量按照實(shí)際拆遷范圍而不是批準(zhǔn)面積核算。

情況2：負(fù)責(zé)代建配建保障性用房或創(chuàng)新人才用房，政府根據(jù)成本并參考合理利潤進(jìn)行回購。

情況3：開發(fā)商直接建設(shè)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站或者體育活動(dòng)場所等小型公共設(shè)施。成本由企業(yè)承擔(dān)，但數(shù)額相對較小。

3、拆遷談判：成本高，難度大，法律支持弱

<本節(jié)內(nèi)容略>

除了拆遷補(bǔ)償外，企業(yè)參與舊改的利潤情況還受到地價(jià)、時(shí)間周期、土地增值稅的影響。當(dāng)前深圳舊改土地的出讓價(jià)格并不算高，但時(shí)間周期和土地增值稅的對企業(yè)利潤的影響較大。

1、地價(jià)低，為房企盈利帶來空間

深圳對于土地出讓價(jià)格的要求并不高，主要的支付方式以補(bǔ)繳為主，根據(jù)項(xiàng)目的容積率或者具體情況進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)繳，以一定比例的基準(zhǔn)地價(jià)計(jì)算，或以基準(zhǔn)地價(jià)計(jì)算，但無論采用哪種方式，舊改所需的費(fèi)用支出相比招拍掛市場要低很多。以2013版深圳市各區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)來看，除了福田、羅湖兩區(qū)部分的商業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)較高，普遍的地價(jià)水平在4000元/平方米以下。

當(dāng)前一線城市的地價(jià)不斷走高，土地資源更為稀缺的深圳如有宅地拍賣，極易遭遇“哄搶“。例如，2014年10月龍光以46.8億奪得深土交告〔2014〕20號龍華A802-0305地塊，成交樓板價(jià)達(dá)25094元/平方米，溢價(jià)率85.34%。而舊改拿地的優(yōu)勢在此時(shí)體現(xiàn)的尤為明顯。

從財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來看，主做舊改的房企，盈利能力也確實(shí)強(qiáng)于做房地產(chǎn)開發(fā)的房企。以深控為例，2012年以來企業(yè)的毛利持續(xù)上升，毛利率水平則基本在35%左右，盡管2014年毛利率略有下滑，但2015年上半年又回升至34%。

表6：深圳控股2012-1H2015收入及毛利（億）

數(shù)據(jù)來源：企業(yè)年報(bào)、克而瑞研究中心

2、周期長，考驗(yàn)房企資金成本

舊改項(xiàng)目利潤空間雖大，但企業(yè)實(shí)際卻存在一定的實(shí)施難度。2008年至2015年11月，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會網(wǎng)站公布的城市更新單元計(jì)劃共425個(gè)（不含《2015年深圳市城市更新單元計(jì)劃第四批計(jì)劃》（草案），剔除調(diào)出城市更新計(jì)劃的），但是實(shí)際的實(shí)施率在20%左右。

由此可見，看似是“肥肉”的舊改，實(shí)際操作的難度難以預(yù)計(jì)，主要體現(xiàn)在時(shí)間成本上。招拍掛拿地的開盤周期通常在1年以下，2年已偏長；舊改的一般周期在3-4年（從納入城市更新計(jì)劃到開盤銷售），時(shí)間長的可達(dá)7、8年，部分如華潤大沖村、鹿丹村等舊改項(xiàng)目甚至超過10年。

2005年，大沖村舊改規(guī)劃編制完成，華潤正式介入，直至2009年初，補(bǔ)償方案才獲股東代表大會通過，華潤僅補(bǔ)償談判就花了4年多時(shí)間。隨后，拆遷又耗費(fèi)了約4年時(shí)間，最后10余戶甚至通過提請司法強(qiáng)拆才完成，最終2014年才正式銷售，總共耗費(fèi)長達(dá)10年。鹿丹村的情況更嚴(yán)重：2000年深圳市決定推動(dòng)鹿丹村改造，盡管該項(xiàng)目一直是政府主導(dǎo)，但2013年才完成補(bǔ)償方案，2015年初，該舊改項(xiàng)目地塊正式通過招拍掛被中海地產(chǎn)取得，歷時(shí)長達(dá)15年。

當(dāng)然，也有推動(dòng)較快的項(xiàng)目，如深圳控股的觀瀾舊村項(xiàng)目，2010年納入城市更新計(jì)劃，如今已在銷售中。舊住宅小區(qū)中推進(jìn)較快的為深業(yè)旗下沙河鶴塘小區(qū)，2010年被納入城市更新計(jì)劃，到2014年已完成項(xiàng)目實(shí)施主體確認(rèn)，預(yù)計(jì)2017年就可入市，屬于舊住宅小區(qū)中速度較快的了。

舊改周期拉長帶來最大的問題，是先期投入的都成為沉淀資金，容易陷入進(jìn)退維谷的狀態(tài)。尤其若在拆遷過程中遇阻，補(bǔ)償款投入的成本會不斷增加。企業(yè)使用的若非自有資金，財(cái)務(wù)成本也會不斷增加，蠶食利潤。

目前積極參與舊改的房企融資成本普遍較低。以2015年中期企業(yè)公布情況來看，華潤置地的融資成本僅4.37%，深控的融資成本在5.5%，保利置業(yè)為6.7%。低成本資金對這些企業(yè)參與舊改起到了很好地支持作用。

3、補(bǔ)貼少，僅有評估地價(jià)折扣

深圳當(dāng)前對參與舊改的房企并沒有太多政策性資金支持，僅有“評估地價(jià)后可實(shí)行85折“一個(gè)優(yōu)惠，最早執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)為深業(yè)上城項(xiàng)目。當(dāng)然還有些普適性的優(yōu)惠，如地價(jià)可分期支付，減輕企業(yè)的財(cái)務(wù)壓力。此外，由于拆遷等工作進(jìn)行時(shí)房企并未取得土地使用權(quán)，不能正常申請開發(fā)貸款，主要依靠銀行的創(chuàng)新服務(wù)進(jìn)行資金支持。

高利潤同時(shí)也將使企業(yè)繳付較高的土地增值稅。深圳舊改的拿地價(jià)格其實(shí)相當(dāng)?shù)?，如果拆遷成本和資金成本并未付出太多，企業(yè)可能將承擔(dān)相對高昂的土地增值稅，尤其毛利超過50%的項(xiàng)目按照累進(jìn)稅率交的更多。

1、企業(yè)：以內(nèi)在實(shí)力為基礎(chǔ)，尋求差異化發(fā)展

2、政府：完善法律體系，通過政策和市場手段引導(dǎo)

<本章內(nèi)容略>