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【裁判要點】 土地行政主管部門與受讓人簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，是依法行使國家土地行政管理職權(quán)的行為,其簽訂的合同性質(zhì)屬行政協(xié)議，而不是平等主體之間訂立的合同，雙方不能協(xié)議仲裁。且行政訴訟的目的之一是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，行政機(jī)關(guān)在訂立行政協(xié)議時不能協(xié)議排除對行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督。故其在行政協(xié)議中約定的仲裁條款為無效條款。
【裁判文書】 安徽省安慶市中級人民法院 行 政 裁 定 書 (2017)皖08行轄終1號 上訴人（一審被告）：安慶市國土資源局，住所地安慶市市府路10號。 法定代表人:徐雄，局長。 被上訴人（一審原告）：安慶市迎春房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，住所地安徽省安慶市大橋開發(fā)區(qū)龍眠山路吳咀村。 法定代表人:程陽春，董事長。 上訴人安慶市國土資源局不服安徽省望江縣人民法院(2016)皖0827行初28號行政裁定，向本院提起上訴。本院于2016年2月21日受理后，依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。 一審法院認(rèn)為：《中華人民共和國仲裁法》第二條規(guī)定：“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁?！北景?strong>國有土地使用權(quán)出讓合同屬行政協(xié)議，而不是平等主體之間訂立的合同，雙方不能協(xié)議仲裁。且行政訴訟的目的之一是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，行政機(jī)關(guān)在訂立行政協(xié)議時不能協(xié)議排除對行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督。故其在行政協(xié)議中約定的仲裁條款為無效條款。依照最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十條第二款、第六十三條第一款第（三）項、第二款之規(guī)定，裁定如下：駁回被告對本案管轄權(quán)提出的異議。 上訴人安慶市國土資源局上訴稱：一、一審裁定對土地出讓合同性質(zhì)認(rèn)定錯誤。土地出讓合同為民事合同。1、土地使用權(quán)出讓是國家作為土地所有權(quán)人將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給受讓人，從而創(chuàng)設(shè)土地使用權(quán)物權(quán)的一種民事行為。且建設(shè)用地使用權(quán)作為土地所有權(quán)派生的一種用益物權(quán)體現(xiàn)在我國《物權(quán)法》中。土地行政管理部門在土地使用權(quán)出讓合同法律關(guān)系中，只是代表國家對土地使用權(quán)進(jìn)行處分，并不是以土地管理者的身份出現(xiàn)。國家在以土地所有權(quán)身份從事土地使用權(quán)出讓行為時，其法律地位只是一個特殊的民事主體，與土地使用權(quán)受讓人的法律地位完全平等，土地使用權(quán)出讓合同的訂立也完全遵循的是平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，合同的內(nèi)容也是當(dāng)事人真實的內(nèi)心意愿的表達(dá)。土地使用權(quán)受讓人違約，土地使用權(quán)出讓人要求土地使用權(quán)受讓人承擔(dān)違約金等違約責(zé)任時，土地使用權(quán)出讓人不能采取強(qiáng)制措施，也不能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，只能通過民事訴訟或者根據(jù)約定的仲裁條款申請仲裁進(jìn)行救濟(jì)。2、土地使用權(quán)出讓合同為民事合同為我國立法所確認(rèn)，將土地使用權(quán)出讓合同歸屬行政協(xié)議沒有法律依據(jù)。第一，《物權(quán)法》第一百三十八條對土地使用權(quán)出讓合同的具體內(nèi)容作出了規(guī)定，表明了土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)應(yīng)屬于調(diào)整物權(quán)關(guān)系的民事合同范疇。第二，《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》對國有土地使用權(quán)出讓糾紛劃為民事糾紛作出了明確規(guī)定。第三，最高人民法院《民事案由規(guī)定》中將建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛規(guī)定為民事案由，進(jìn)一步明確了土地出讓合同為民事合同。第四，從行政立法規(guī)定看，土地使用權(quán)出讓合同不屬于行政協(xié)議。《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項、《最高人民法院關(guān)于適用＜行政訴訟法＞若干問題的解釋》第十一條并沒有將土地使用權(quán)出讓合同列入行政協(xié)議范圍。二、一審裁定適用法律錯誤。我國《物權(quán)法》第一百三十八條第二款明確規(guī)定了土地使用權(quán)出讓合同可以約定爭議解決方式，當(dāng)然應(yīng)包括仲裁條款。即使土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議，根據(jù)該條規(guī)定也可以在合同中約定仲裁條款。雖然土地使用權(quán)出讓合同在法律理論界長期有民事合同和行政協(xié)議之爭，但司法審判及其改革在現(xiàn)行法律未修改的情況下不應(yīng)僅僅以法學(xué)理論為依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行法律為依據(jù)。故請求二審法院依法撤銷一審裁定，將案件移送至安慶仲裁委員會管轄。 安慶市迎春房地產(chǎn)開發(fā)有限公司答辯稱：一、國土資源局關(guān)于土地使用權(quán)出讓合同屬于民事合同的理由不能成立：1、土地使用權(quán)出讓合同與普通的民事合同有著本質(zhì)的區(qū)別一一受讓人永遠(yuǎn)無法取得所有權(quán)。國土資源管理部門基于《土地管理法》而取得行使土地使用權(quán)出讓的權(quán)利，是典型的行政法律賦予的權(quán)能，與民事合同平等交換的民事權(quán)益區(qū)別明顯。而且土地出讓金更是典型的行政性收費。2、國土資源局在闡述國土部門在簽訂土地使用權(quán)出讓合同的職責(zé)時，回避了當(dāng)受讓人在受讓后2年內(nèi)如果不進(jìn)行開發(fā)其有權(quán)依法無償收回土地使用權(quán)的職能。因此，土地使用權(quán)出讓合同只是國家對土地管理過程中的一個環(huán)節(jié)而已。3、國土資源局之所以能成為本案合同的主體，依據(jù)的是安慶市政府關(guān)于由國土資源局統(tǒng)一行使土地出讓權(quán)的行政決定。國土資源局以《物權(quán)法》規(guī)定了《土地使用權(quán)出讓合同》的內(nèi)容就認(rèn)為國家法律對該合同性質(zhì)作出了認(rèn)定是故意曲解法律規(guī)定。國土資源局在本案中簽訂合同的行為完全符合最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十一條“行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”的規(guī)定。國土資源局引用的最高人民法院《民事案由規(guī)定》也被上述《司法解釋》所替代。二、望江縣人民法院裁定正確。涉案《土地使用權(quán)出讓合同》第41條規(guī)定“本合同項下出讓方案經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)”充分顯示了合同貫徹的是市政府的行政意圖，而非本案雙方平等商議的主觀愿望。一審法院駁回市國土局管轄異議的裁定符合法律的規(guī)定。請二審法院依法駁回上訴，維持原裁定。 本院認(rèn)為：《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政協(xié)議?！?/strong>本案中，安慶市國土資源局與安慶市迎春房地產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，是依法行使國家土地行政管理職權(quán)的行為。一審法院認(rèn)定該國有土地使用權(quán)出讓合同系行政協(xié)議，雙方在行政協(xié)議中約定的仲裁條款為無效條款正確。上訴人的上訴理由不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規(guī)定，裁定如下： 駁回上訴，維持原裁定。 本裁定為終審裁定 審判長 李 明 審判員 徐可可 審判員 張建平
二〇一七年三月八日 書記員 王 嵐 |
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