縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)是建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的基礎(chǔ)。全省經(jīng)濟(jì)工作會議在貫徹落實省八次黨代會精神的基礎(chǔ)上，將縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為2013年的重點(diǎn)工作部署，特別指出，以產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，促進(jìn)有基礎(chǔ)有優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)上規(guī)模、上檔次、上水平。目前，過度強(qiáng)化行政邊界構(gòu)成縣域特色產(chǎn)業(yè)規(guī)?；图夯l(fā)展的“緊箍咒”，制約了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和步伐，進(jìn)而影響全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的進(jìn)程。從更高層面加快區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展成為當(dāng)前一項重要任務(wù)。

　　一、過度強(qiáng)化行政邊界構(gòu)成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“緊箍咒”

　　改革開放以來，我省作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平較高的地區(qū)，涌現(xiàn)了一批“小規(guī)模大群體”的專業(yè)村、專業(yè)鄉(xiāng)和特色產(chǎn)業(yè)縣，如清河羊絨、容城服裝、泊頭鑄造等。隨著集群發(fā)展，幾乎所有的產(chǎn)業(yè)都超出了原有的行政區(qū)域邊界，相鄰縣域出現(xiàn)了相同的產(chǎn)業(yè)。當(dāng)集群被證明是一種有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，地方政府對這些特色產(chǎn)業(yè)集群傾注了極大的熱情。他們高度關(guān)注自己轄區(qū)內(nèi)的集群，興辦開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)，輔之以各項優(yōu)惠政策招商引資，從所在行政區(qū)劃利益出發(fā)制定集群發(fā)展政策。

　　但是，這種強(qiáng)化集群行政邊界的做法，在促進(jìn)政府提供更便利的基礎(chǔ)設(shè)施、更好的公共服務(wù)和實施更優(yōu)惠的政策的同時，也造成各區(qū)域各自為政、產(chǎn)業(yè)惡性競爭的負(fù)面效應(yīng)。從我省發(fā)展實際來看，進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，囿于行政邊界的產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面效應(yīng)愈為突出。首先，表現(xiàn)為各縣市企業(yè)之間相互簡單模仿，創(chuàng)新動力不足，產(chǎn)品同質(zhì)化程度較高，競爭激烈，甚至相互壓價詆毀，在國內(nèi)外市場上造成惡劣影響。其次，各個基層政府將對方看成是競爭對手，而不是可以合作的伙伴，不僅上演爭奪項目、資金和名號大戰(zhàn)，而且在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)創(chuàng)新體系和產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系等方面各自規(guī)劃、投資，重復(fù)建設(shè)，造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)。第三，由于我省縣域數(shù)量多、空間狹小，再與以上兩方面因素效應(yīng)疊加，造成集群規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，低端化鎖定，難以騰籠換鳥，產(chǎn)業(yè)升級步履維艱。

　　課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，肅寧與蠡縣毗鄰，兩者均具有皮毛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢和基礎(chǔ)，一度在招商引資、市場建設(shè)等方面互相比拼、互相敵視，前者爭得輕工業(yè)聯(lián)合會授予的“中國裘皮之都”稱號，后者則由畜牧流通協(xié)會授予“中國皮都”稱號。結(jié)果產(chǎn)品高度雷同，技術(shù)含量較低，企業(yè)在市場銷售中相互壓價拆臺，所建園區(qū)和市場也因達(dá)不到企業(yè)數(shù)量“門檻”而造成土地資源浪費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。棗強(qiáng)與冀州玻璃鋼產(chǎn)業(yè)、永年與沙河標(biāo)準(zhǔn)件產(chǎn)業(yè)等相鄰縣市都存在著不同程度的惡性競爭，嚴(yán)重影響了縣域特色產(chǎn)業(yè)集群經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。在新一輪的產(chǎn)業(yè)競爭中，我省環(huán)首都許多縣市將新能源、裝備制造作為戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，勢必會造成更大范圍的惡性競爭和更為嚴(yán)重的內(nèi)耗。

　　二、突破行政邊界實現(xiàn)集群升級的成功模式

　　為解決過度強(qiáng)化行政邊界造成的集群經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂問題，許多省市進(jìn)行了積極探索，較為成功的有永武縉模式和成都“一區(qū)一主業(yè)”模式。

　?。ㄒ唬┯牢淇N模式

　　浙江永康是“五金之鄉(xiāng)”，匯集了超萬家五金生產(chǎn)企業(yè)。隨著土地供需矛盾、生產(chǎn)成本上升，一些企業(yè)陸續(xù)向周邊的武義、縉云遷移。這樣，在三地形成了年銷售收入超千億元的大型五金產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，卻面臨產(chǎn)業(yè)低端化、產(chǎn)品同質(zhì)化的困境。永康率先提出“打破區(qū)域界線，抱團(tuán)共同發(fā)展”的倡議，得到武義縣和縉云縣贊同。由浙江省經(jīng)信委牽頭，統(tǒng)籌三地五金產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，按照區(qū)際產(chǎn)業(yè)分工重新進(jìn)行空間布局，走上競合發(fā)展的道路。三地產(chǎn)業(yè)得以錯位發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，新能源汽車、新材料、特色裝備等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。2011年，整個集群區(qū)實現(xiàn)利潤103億元，被列入浙江省首批21個產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)之一，成功入選全省首批6個產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域國際品牌試點(diǎn)，正在努力向國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地邁進(jìn)。

　　永武縉模式屬于市場先發(fā)、政府推進(jìn)模式，此種模式適用于集群經(jīng)濟(jì)已具有相當(dāng)規(guī)模，市場機(jī)制較為完善的區(qū)域。政府推進(jìn)集群升級的著力點(diǎn)在于：第一，產(chǎn)業(yè)集群核心區(qū)政府發(fā)揮主導(dǎo)組織協(xié)調(diào)作用。作為五金產(chǎn)業(yè)核心區(qū)，永康率先提出“打破區(qū)域界線，抱團(tuán)共同發(fā)展”，謀劃競合發(fā)展道路，三地聯(lián)合編制集群轉(zhuǎn)型升級實施方案，建立聯(lián)席會議制度，以此統(tǒng)籌推進(jìn)五金產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。第二，明確區(qū)際產(chǎn)業(yè)分工和功能定位?！褒堫^老大”永康，向高端五金行業(yè)轉(zhuǎn)型，未來側(cè)重發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)；武義側(cè)重發(fā)展鑄鍛造及模具加工、大部件制造以及原材料、中轉(zhuǎn)、物流倉儲；縉云側(cè)重發(fā)展新特材料制造、精密壓延件制造、特色機(jī)械裝備制造。第三，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。針對“永武縉”五金產(chǎn)業(yè)帶企業(yè)“小而散”的實際，三地紛紛鼓勵企業(yè)兼并發(fā)展，比如永康中國王力集團(tuán)已經(jīng)兼并三地6家防盜門企業(yè)。第四，公共服務(wù)平臺平等共享。永康會展中心、總部中心、物流中心、五金科技創(chuàng)新中心、通關(guān)中心等五大中心服務(wù)于“永武縉”五金產(chǎn)業(yè)集群，三地所有企業(yè)平等共享。

　?。ǘ┏啥肌耙粎^(qū)一主業(yè)”模式

　　成都在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，與全國其他區(qū)域相同，曾出現(xiàn)過較為混亂的現(xiàn)象。全市9區(qū)4市（縣級市）6縣，一度出現(xiàn)過116個“工業(yè)園”，各家相互爭項目、爭資金，造成嚴(yán)重內(nèi)耗和產(chǎn)業(yè)趨同。為解決這一問題，成都陸續(xù)出臺相關(guān)政策加強(qiáng)對各縣區(qū)產(chǎn)業(yè)錯位協(xié)同發(fā)展的引導(dǎo)和管制。從2003年起，成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中明確提出了工業(yè)向園區(qū)集中的要求，進(jìn)而做出“一區(qū)一主業(yè)”的嚴(yán)格規(guī)定，即每個區(qū)縣只保留一個工業(yè)園區(qū)，并根據(jù)實際情況確定一兩個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。不符合本地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的招商項目，一律不許落戶，但可以轉(zhuǎn)讓給發(fā)展此類產(chǎn)業(yè)的其他區(qū)縣，并分享招商成果。在這一規(guī)定的強(qiáng)力推動下，產(chǎn)業(yè)陸續(xù)轉(zhuǎn)移集聚到規(guī)劃定位區(qū)縣，同類產(chǎn)業(yè)縣區(qū)之間的惡性競爭和內(nèi)耗得以有效解決，各區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)特色也因此逐步明晰，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，市場競爭力不斷增強(qiáng)。

　　成都“一區(qū)一主業(yè)”模式，屬于政府先導(dǎo)、市場化運(yùn)作模式，適用于中心城市較為發(fā)達(dá)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的區(qū)域。第一，規(guī)劃先行是加快區(qū)域統(tǒng)籌的前提。2003年起成都市先后制訂和出臺一系列指導(dǎo)工業(yè)發(fā)展布局的規(guī)劃和重大工業(yè)招商引資項目統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)的辦法，要求各區(qū)縣錯位發(fā)展，每個工業(yè)集中發(fā)展區(qū)只能重點(diǎn)支持發(fā)展一項主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，重大項目必須統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)。第二，政策約束為加快區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展提供了保障。成都市“投促委”與市經(jīng)委、國土局、房管局等部門聯(lián)手，對區(qū)縣引進(jìn)項目不符合地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在工業(yè)供地、用氣審批上嚴(yán)格叫停。第三，實施統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)獎懲為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)留足發(fā)展空間。結(jié)合政策約束，成都市出臺了一整套項目統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)獎懲辦法，其中之一是將項目流轉(zhuǎn)與區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)年終工作目標(biāo)考核掛鉤。

　　三、加快區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)縣域集群升級的對策建議

　　鑒于我省縣域集群產(chǎn)業(yè)雷同、低端重復(fù)、惡性競爭的問題，結(jié)合永武縉模式和成都“一區(qū)一主業(yè)”模式的成功經(jīng)驗，需要從更高層面加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)我省縣域集群更好更快發(fā)展。

　　（一）對縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行省級層面的規(guī)劃，科學(xué)選擇區(qū)域統(tǒng)籌模式

　　建議省發(fā)改委、省工信廳對全省縣域產(chǎn)業(yè)詳細(xì)分析梳理，整體謀劃，確立縣域集群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃。結(jié)合全省城鎮(zhèn)空間體系布局，本著產(chǎn)城互動、集聚發(fā)展的原則，謀劃大產(chǎn)業(yè)、大基地。

　　對于中心城市優(yōu)勢突出的都市圈區(qū)域，可以借鑒成都模式，以“騰籠換鳥”的形式將同類產(chǎn)業(yè)集聚于同一行政區(qū)域內(nèi)，制定近郊縣區(qū)、遠(yuǎn)郊縣區(qū)與中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)、錯位協(xié)同發(fā)展的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃。如石家莊市，中部組團(tuán)縣（市）重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，東部平原縣（市）著力打造特色產(chǎn)業(yè)，西部純山區(qū)縣重點(diǎn)發(fā)展綠色工業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性互動、錯位發(fā)展。

　　對于特色產(chǎn)業(yè)同質(zhì)的臨近縣區(qū)，可以借鑒永武縉模式，遵循產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的規(guī)律，由省市工信廳牽頭，產(chǎn)業(yè)核心區(qū)所在縣區(qū)發(fā)起，聯(lián)合相鄰縣域共同參與編制同類產(chǎn)業(yè)的集群規(guī)劃和空間布局規(guī)劃，確立一批省級產(chǎn)業(yè)集群升級示范區(qū)試點(diǎn)，推進(jìn)集群經(jīng)濟(jì)打破行政邊界限制，向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)而引領(lǐng)全省縣域集群經(jīng)濟(jì)升級。

　?。ǘ┘哟髢?yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚的支持力度，完善產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制

　　產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)招商引資策略，要從單純的減地價、提供政策優(yōu)惠等“要素成本優(yōu)勢”向注重產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)配套、環(huán)境友好的“環(huán)境優(yōu)勢”轉(zhuǎn)變。鼓勵工業(yè)集聚區(qū)工業(yè)化與信息化深度融合，注重技術(shù)創(chuàng)新，重點(diǎn)突破產(chǎn)業(yè)鏈的核心技術(shù)環(huán)節(jié)。對實施精益制造，實現(xiàn)產(chǎn)品升級、工藝流程升級、功能升級和鏈條升級的特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)給予重獎。引導(dǎo)和支持工業(yè)集聚區(qū)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)立品牌，實現(xiàn)從無牌、貼牌到有牌、自主品牌的轉(zhuǎn)變，鼓勵支持企業(yè)積極爭創(chuàng)省級和國家級品牌。推動生產(chǎn)要素向品牌企業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)流動，形成集聚效應(yīng)，培育形成區(qū)域品牌。尤其是積極支持有實力、有品牌的開發(fā)區(qū)（園區(qū)），通過資源整合，采取異地共建、托管、一區(qū)多園等方式，整合集群的價值鏈，最終打破行政區(qū)劃鎖定狀態(tài)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群在更大范圍布局產(chǎn)業(yè)鏈條和專業(yè)化分工合作。

　　在關(guān)注工業(yè)集聚區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鼓勵性政策的同時，也要完善不適宜產(chǎn)業(yè)的退出政策，以便產(chǎn)業(yè)順利退出非主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)區(qū)和入駐主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)區(qū)，實現(xiàn)工業(yè)集聚區(qū)“騰龍換鳥”和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的成長壯大。成都“一區(qū)一主業(yè)”戰(zhàn)略制定的從原有區(qū)域退出、入駐主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的激勵政策，提供了可行的思路和辦法。建議省級各類發(fā)展性專項資金，優(yōu)先支持參與統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)的省級專業(yè)化聚集區(qū)內(nèi)項目建設(shè)。允許異地投資稅收分享，對于政府主導(dǎo)的規(guī)模以上異地投資企業(yè)直接繳納的主要稅種(增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅省級以下留成部分)收入，自項目投產(chǎn)之日起，投資(招商引資)主體所在地政府與項目入駐地政府可以按雙方協(xié)商一致的稅種、比例和期限共同分享。另一方面，制定硬性約束政策，在區(qū)縣引進(jìn)的項目不符合地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，堅持不給用地指標(biāo)、用氣審批，保證其參與統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)，推進(jìn)“主業(yè)”區(qū)域的集群經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　?。ㄈ┕步ü蚕砉卜?wù)平臺，整合提升服務(wù)效能

　　從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)配置功能性基礎(chǔ)設(shè)施，提高產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系的效能。由省發(fā)改委牽頭、省商務(wù)廳和省工信廳具體負(fù)責(zé)，盤查縣域各類產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺，對全省171家公共服務(wù)平臺進(jìn)行績效評價。一是充分整合現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺。對于臨近縣區(qū)同類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，要在工業(yè)園區(qū)、倉儲物流、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)、公共服務(wù)體系(公共技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺、信息網(wǎng)絡(luò)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新型企業(yè)孵化器、投融資機(jī)構(gòu)、科技成果中介機(jī)構(gòu)等)等方面實現(xiàn)設(shè)施共建、服務(wù)共享、質(zhì)量共創(chuàng)、品牌共護(hù)。二是大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。鼓勵研究開發(fā)、倉儲物流、市場營銷、后勤保障等非制造環(huán)節(jié)企業(yè)發(fā)育，特別是鼓勵知識密集型服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)支持科技企業(yè)孵化器、咨詢服務(wù)業(yè)、科學(xué)和技術(shù)服務(wù)業(yè)、人才教育培訓(xùn)、金融服務(wù)業(yè)和信息服務(wù)業(yè)等多層次知識服務(wù)體系，推進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群跨越式升級。

　?。ㄋ模┌l(fā)揮市場的作用，引導(dǎo)龍頭企業(yè)跨區(qū)域整合和完善集群網(wǎng)絡(luò)

　　發(fā)揮市場機(jī)制的作用，引導(dǎo)龍頭企業(yè)兼并整合，通過產(chǎn)業(yè)間的縱向延伸和橫向連接，構(gòu)建以大企業(yè)為核心、以中小企業(yè)協(xié)作配套、以科研院所和企業(yè)研發(fā)中心為技術(shù)先導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。首先，充分利用“百家央企進(jìn)河北”、“百家院校進(jìn)河北”行動成果，積極謀劃“全國知名百家民營企業(yè)進(jìn)河北”洽談，鼓勵龍頭骨干企業(yè)對標(biāo)同行領(lǐng)先，專注做強(qiáng)核心業(yè)務(wù)，積極與高?？蒲性核f(xié)會、政府構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)盟，開展技術(shù)攻關(guān)、標(biāo)準(zhǔn)制定和市場拓展。其次，強(qiáng)化企業(yè)間的分工協(xié)作，引導(dǎo)行業(yè)龍頭骨干企業(yè)在做強(qiáng)核心業(yè)務(wù)、向產(chǎn)業(yè)鏈高端攀升的同時，加快剝離專業(yè)性強(qiáng)的零部件生產(chǎn)，發(fā)展專業(yè)化配套企業(yè)，提高企業(yè)間配套協(xié)作水平，形成一批專業(yè)化優(yōu)勢顯著、競爭能力強(qiáng)的“小型巨人”企業(yè)，構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)集群分工協(xié)作體系。第三，重視發(fā)揮中小企業(yè)在集群經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)作用，加大政策扶持力度，促進(jìn)中小企業(yè)加速成長。重點(diǎn)推動處于產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈低端環(huán)節(jié)的加工型、勞動密集型、貼牌生產(chǎn)型中小企業(yè)發(fā)展零部件專業(yè)化生產(chǎn)。

　?。ㄎ澹┩黄菩姓^(qū)劃限制，探索跨區(qū)域的新型組織管理體系

　　探索建立以核心區(qū)所在縣（市）政府牽頭的跨地區(qū)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，研究解決集群經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級所需的支撐條件，減少重復(fù)投入和無序競爭。一方面，要成立跨行政區(qū)劃的產(chǎn)業(yè)集群管理委員會，作為政府服務(wù)性組織負(fù)責(zé)跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定，以及與有關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，有效避免不同行政區(qū)劃政府各自為政、互不買賬的情況。另一方面，要成立跨區(qū)域的行業(yè)協(xié)會(商會、同業(yè)公會)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈和市場營銷中的分工與協(xié)作問題。發(fā)展初期可由省市發(fā)改委、工信廳（局）動員，相關(guān)縣市政府積極行動籌建；長遠(yuǎn)來看，可以按照“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作，自主經(jīng)營、有償服務(wù)”的原則來建設(shè),并真正發(fā)揮其促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，規(guī)范市場秩序，進(jìn)行價格協(xié)調(diào)，開展職業(yè)培訓(xùn)，實行行業(yè)自律等方面的積極作用。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  　 課題負(fù)責(zé)人：王曉霞，中共河北省委黨校