■ 周良儀 賈佳 蘇日娜

河北省石家莊市正定新區(qū)起步區(qū)生態(tài)綠化工程，是正定新區(qū)首個(gè)政府付費(fèi)的生態(tài)公益項(xiàng)目，也是財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目之一。正定新區(qū)位于滹沱河北岸，規(guī)劃面積135平方公里，其建設(shè)于2010年被列入河北省百項(xiàng)重點(diǎn)工程。本項(xiàng)目是新區(qū)起步區(qū)整體生態(tài)建設(shè)系統(tǒng)性工程的重要組成部分，擬充分利用污水處理廠經(jīng)過無害處理的出水，進(jìn)行生態(tài)綠化水系綜合整治，打造新區(qū)的生態(tài)景觀帶。項(xiàng)目建成后，將形成90萬平方米的綠地面積和40余萬平方米的水景面積，以及輔助的人文景觀小品、服務(wù)設(shè)施，這些對提升新區(qū)城市內(nèi)涵，優(yōu)化城市景觀，打造“低碳、生態(tài)、智慧”的新區(qū)具有積極推動(dòng)作用。

項(xiàng)目過程及結(jié)果

2015年9月，本項(xiàng)目被納入財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目。相較第一批示范項(xiàng)目，第二批項(xiàng)目的篩選標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)苛，強(qiáng)調(diào)落實(shí)跟蹤督導(dǎo)機(jī)制，重點(diǎn)審查示范項(xiàng)目的前期實(shí)施方案及報(bào)告，包括實(shí)施方案的合理性、財(cái)政可承受能力論證報(bào)告、物有所值評價(jià)報(bào)告、采購文件、PPP合同文本等。本項(xiàng)目自入場考察至整體操作過程，均嚴(yán)格執(zhí)行上述要求。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司（以下簡稱中國投資咨詢）經(jīng)過公開競爭，成為本項(xiàng)目政府方的PPP咨詢顧問。項(xiàng)目接洽初期，針對正定新區(qū)管委會(huì)采用PPP模式的意向，中國投資咨詢的團(tuán)隊(duì)保持中立態(tài)度，首先需判明本項(xiàng)目是否可以采用PPP模式。經(jīng)過現(xiàn)場訪談、與新區(qū)管委會(huì)的充分溝通及信息采集，咨詢團(tuán)隊(duì)依據(jù)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行的PPP操作手冊以及財(cái)政部相關(guān)法規(guī)文件，搭建起本項(xiàng)目的識別體系。基于項(xiàng)目類型、項(xiàng)目必要性、商務(wù)條件、政府履約能力等10個(gè)方面的科學(xué)分析，判定本項(xiàng)目具備PPP模式的基礎(chǔ)。

隨后，咨詢團(tuán)隊(duì)著手編制項(xiàng)目實(shí)施方案，并依據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號），提供了財(cái)政可承受能力驗(yàn)證報(bào)告和物有所值的評價(jià)報(bào)告。對于首個(gè)生態(tài)類PPP項(xiàng)目，新區(qū)政府關(guān)注的是在項(xiàng)目產(chǎn)出效果相同的前提下，采用PPP模式的政府支出成本是否低于傳統(tǒng)采購模式。目前行業(yè)內(nèi)大多數(shù)PPP項(xiàng)目僅提供物有所值定性評價(jià)，咨詢團(tuán)隊(duì)則經(jīng)過團(tuán)隊(duì)專家的研究分析，從定量角度在數(shù)據(jù)分析層面闡釋了物有所值，為新區(qū)政府實(shí)施本項(xiàng)目提供了更科學(xué)的依據(jù)。

與新區(qū)管委會(huì)多次溝通后，根據(jù)《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法實(shí)施條例》及相關(guān)法規(guī)，咨詢團(tuán)隊(duì)最終確定了項(xiàng)目的采購條件，還依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，參考法律專員的建議，擬定了長達(dá)100頁的PPP項(xiàng)目合同，保證項(xiàng)目順利進(jìn)入采購階段。

項(xiàng)目亮點(diǎn)

1. 建立物有所值的定性定量復(fù)合評價(jià)體系

   
   

物有所值（VFM）是PPP的核心理念之一。目前，國際上尚未形成關(guān)于物有所值的統(tǒng)一定義。PPP發(fā)展較成熟國家的實(shí)踐表明，物有所值主要衡量投入成本與產(chǎn)出效果之間的關(guān)系，具體分為定性評估和定量評估。

本項(xiàng)目屬于政府付費(fèi)類型的基礎(chǔ)設(shè)施及配套工程項(xiàng)目。咨詢團(tuán)隊(duì)參照PPP政府付費(fèi)模式代表——英國的VFM定性評價(jià)體系，從項(xiàng)目可行性、有益性、可實(shí)現(xiàn)性三方面進(jìn)行了評估。本項(xiàng)目投資規(guī)模較大，新區(qū)政府對綠化景觀及水體運(yùn)營養(yǎng)護(hù)的需求長期穩(wěn)定，對社會(huì)資本有較大吸引力，而政府付費(fèi)機(jī)制及靈活的調(diào)價(jià)機(jī)制能夠激勵(lì)投資人更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。

不過，第二批示范項(xiàng)目并未要求從定量和定性兩方面開展物有所值評價(jià)。正如不少PPP研究專家所言，世界范圍內(nèi)對PPP項(xiàng)目物有所值從定性評估為主逐步向定性定量平衡的過渡，是一個(gè)不斷積累經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)、逐步完善評估方法的過程。在衡量本項(xiàng)目定量評估的可行性之后，咨詢團(tuán)隊(duì)采用了國際上通行的定量評估框架，充分發(fā)揮自身在財(cái)務(wù)分析方面的優(yōu)勢，選取有效數(shù)據(jù)，測算了項(xiàng)目的物有所值評價(jià)量值和指數(shù)。通過分析PSC值與PPP值，比較判斷PPP模式是否降低了項(xiàng)目生命周期成本。最終，分析輸出的物有所值評價(jià)量值和指數(shù)皆為正，確保了政府決策的科學(xué)性。

2.采用DBFOT運(yùn)作模式

基于本項(xiàng)目生態(tài)綠化公共服務(wù)工程的性質(zhì)，咨詢團(tuán)隊(duì)確定本項(xiàng)目采用設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，簡稱DBFOT）的運(yùn)作模式。

一方面，PPP項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)（Design）環(huán)節(jié)根據(jù)項(xiàng)目類型有所區(qū)別。如國家體育場等城市地標(biāo)形象、準(zhǔn)旅游類項(xiàng)目，首先要考慮設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)。設(shè)計(jì)與建設(shè)運(yùn)營銜接緊密，不可分割。本項(xiàng)目作為正定新區(qū)打造生態(tài)城市的起步區(qū)景觀綜合整治工程，政府在城市規(guī)劃的總體方案下，較為關(guān)注整體設(shè)計(jì)的表達(dá)效果。景觀小品及設(shè)施的彰顯力和建設(shè)的準(zhǔn)確度需相輔相成，因此，在對社會(huì)資本的資格審查過程中，投資人是否具備相關(guān)綠化景觀建設(shè)經(jīng)驗(yàn)成為必要的審核條件。

另一方面，考慮到本項(xiàng)目的運(yùn)營對象是生態(tài)綠化苗木，其屬于生物資產(chǎn)。不同于其他基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)苗木更需要專業(yè)的護(hù)養(yǎng)運(yùn)營能力，因此運(yùn)營（Operation）在本項(xiàng)目中也至關(guān)重要。綠化園林的施工養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)是本項(xiàng)目采購的必要條件，同時(shí)，養(yǎng)護(hù)及考核的標(biāo)準(zhǔn)須在PPP協(xié)議中明確約定。

3.設(shè)置付費(fèi)分項(xiàng)調(diào)價(jià)機(jī)制

在確保項(xiàng)目合法合規(guī)操作的過程中，交易結(jié)構(gòu)、付費(fèi)機(jī)制、合同體系、考核標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)分配、補(bǔ)貼機(jī)制等都是項(xiàng)目實(shí)施方案的重要組成部分。PPP項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)中，項(xiàng)目規(guī)模及總體投資基于發(fā)改部門批復(fù)的可行性研究報(bào)告初步測算的數(shù)據(jù)確定，但實(shí)際建設(shè)中，由于政府規(guī)劃的變動(dòng)等因素，規(guī)模邊界易發(fā)生變化。本項(xiàng)目處于新的行政區(qū)劃，城市發(fā)展要求變化及相關(guān)規(guī)劃調(diào)整幾率較高，因此，實(shí)施方案中的調(diào)價(jià)機(jī)制必須健全。

本項(xiàng)目屬政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，包括資本性付費(fèi)和運(yùn)營績效付費(fèi)。咨詢團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)的調(diào)價(jià)機(jī)制包括兩方面：其一，針對資本性付費(fèi)，依據(jù)實(shí)際投資總額設(shè)置了調(diào)價(jià)公式；其二，針對運(yùn)營績效補(bǔ)貼，依據(jù)實(shí)際考核打分設(shè)置了打分付費(fèi)體系。對于投資總額高于預(yù)算投資總額的情形，還分別設(shè)置了針對不同責(zé)任承擔(dān)方的條款。

4.確立平等互惠的合同文本

如果說政府在PPP項(xiàng)目前期的物有所值、財(cái)政可承受能力以及項(xiàng)目實(shí)施方案的編制中居于主導(dǎo)角色，那么，在PPP項(xiàng)目合同中，政府已轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢健?，與社會(huì)資本形成甲乙雙方，構(gòu)建的是平等的民事主體關(guān)系。PPP項(xiàng)目為基礎(chǔ)設(shè)施類公共項(xiàng)目，政府方在邊界條件清晰的約定下，對項(xiàng)目的監(jiān)督不可豁免；基于權(quán)利和義務(wù)的對等原則，政府方在邊界條件清晰的約定下，對項(xiàng)目的協(xié)助同樣不可豁免。因此，在PPP項(xiàng)目合同的制定過程中，依據(jù)《合同法》明確平等的主體關(guān)系，是咨詢團(tuán)隊(duì)遵守的法規(guī)守則。

目前PPP項(xiàng)目合同方面的指導(dǎo)性文件，既有財(cái)政部頒布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號），也有發(fā)改委頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（發(fā)改投資〔2014〕2724號附件2）。其中，財(cái)政部合同指南強(qiáng)調(diào)，政府與社會(huì)資本雙方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，應(yīng)在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上訂立合同，并依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務(wù)。發(fā)改委合同指南則更關(guān)注工程建設(shè)的重點(diǎn)約定，從項(xiàng)目前期起對建設(shè)管理、變更、驗(yàn)收、保修等各條款的設(shè)置，到運(yùn)營維護(hù)的外部條件、正式運(yùn)營、更新改造、補(bǔ)償及保險(xiǎn)等均作出規(guī)定。本項(xiàng)目中，咨詢團(tuán)隊(duì)采用了財(cái)政部合同指南的主體框架，同時(shí)兼收并蓄，在建設(shè)運(yùn)營方面借鑒發(fā)改委指南，編制的項(xiàng)目合同更全面，且重點(diǎn)突出。

項(xiàng)目體會(huì)及建議

1. 應(yīng)強(qiáng)調(diào)PPP視角下的可行性研究工作

   
   

本項(xiàng)目屬于政府付費(fèi)類的非盈利項(xiàng)目，需構(gòu)建具有可行性的項(xiàng)目財(cái)務(wù)方案，使社會(huì)資本獲得可接受的財(cái)務(wù)回報(bào)。采用PPP模式的項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告不應(yīng)套用現(xiàn)行《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)》中的項(xiàng)目評價(jià)方法框架，論證的重點(diǎn)不應(yīng)再集中于傳統(tǒng)工程咨詢項(xiàng)目可行性評估中的項(xiàng)目選址、設(shè)備選型、工程方案選擇、工藝流程、節(jié)能、環(huán)保、資源利用、社會(huì)評價(jià)等方面，而應(yīng)從PPP的視角，側(cè)重對財(cái)務(wù)評價(jià)、經(jīng)濟(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)分析等進(jìn)行闡述和說明。對于擬建項(xiàng)目具備必要性、但財(cái)務(wù)不可行的情形，也不應(yīng)回避矛盾。

為PPP項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，要從社會(huì)資本投資和政府購買服務(wù)這兩個(gè)角度進(jìn)行分析判斷，評價(jià)PPP模式下社會(huì)資本的真實(shí)回報(bào)水平，為科學(xué)決策提供依據(jù)，并通過項(xiàng)目實(shí)施方案的優(yōu)化，構(gòu)建具有財(cái)務(wù)可行性且滿足合作雙方訴求的運(yùn)作模式。

2.社會(huì)資本需逐漸從建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹剡\(yùn)營的全生命周期管理者

本項(xiàng)目運(yùn)作模式包括項(xiàng)目生命周期內(nèi)多個(gè)階段的活動(dòng)，涵蓋設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)，到運(yùn)營、維護(hù)、移交等環(huán)節(jié)，是一個(gè)結(jié)構(gòu)多元、環(huán)節(jié)緊密的鏈狀運(yùn)作模式。同時(shí)，本項(xiàng)目是在國家生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略背景下開展的生態(tài)綠化綜合治理項(xiàng)目，需要搭建重視后期運(yùn)營養(yǎng)護(hù)、針對生物資產(chǎn)進(jìn)行全生命周期管理的體系。

由此，對社會(huì)資本的要求不僅僅限于投融資，更重要的是運(yùn)營和維護(hù)，而這恰恰是BT模式下長期扮演“施工隊(duì)”角色的社會(huì)資本所欠缺的。本項(xiàng)目采購文件中明確，社會(huì)資本應(yīng)提供科學(xué)合理、規(guī)范有效的運(yùn)營管理方案。政府方給予社會(huì)資本合理的補(bǔ)貼，社會(huì)資本實(shí)施雙方認(rèn)可的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)也是重要的合同義務(wù)。財(cái)政壓力在PPP模式下有望得以緩解，但政府方選擇PPP模式的最終目的是有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，重運(yùn)營、重維護(hù)是政府方和社會(huì)資本方的共同命題。

      （作者單位：中國投資咨詢有限責(zé)任公司）

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