文：方正證券任澤平，聯(lián)系人：熊柴

原文首發(fā)于2017.04.24

隨著大城市核心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)過度聚集、人口快速增長(zhǎng)以致超過短期承載力，“大城市病”逐漸顯現(xiàn)。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，治理“大城市病”的主要手段包括：疏解功能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；都市圈內(nèi)從單中心向多中心布局；發(fā)展城市群，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。規(guī)劃建設(shè)新城則是實(shí)現(xiàn)上述手段的一個(gè)重要載體。我們總結(jié)了國(guó)內(nèi)外代表性新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合雄安新區(qū)規(guī)劃意圖，展望雄安新區(qū)未來。本報(bào)告是國(guó)際篇。

倫敦從新城建設(shè)到回歸內(nèi)城，從疏解內(nèi)城到促進(jìn)內(nèi)城新城并舉增長(zhǎng)。倫敦有三個(gè)概念：倫敦城、大倫敦（包括內(nèi)倫敦、外倫敦）、倫敦都市圈；其中倫敦城、大倫敦土地面積分別為2.9、1572平方公里。1911年，內(nèi)倫敦人口達(dá)500萬，人口密度高達(dá)15700人/平方公里，大城市病突出。在田園城市理論和1944年大倫敦規(guī)劃指導(dǎo)下，英國(guó)政府于1946-1949年在距倫敦市中心30-50公里的半徑內(nèi)建設(shè)8座新城，初始規(guī)劃人口大多在2.5-8萬人間；1965-1969年，沿著倫敦三條主要快速交通干線建設(shè)3座新城，距中心80-130公里，規(guī)劃人口在19-30萬間。由于內(nèi)城衰落，1978年英國(guó)停止新城建設(shè)。2000年以來，倫敦強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)原則。在此背景下，大倫敦地區(qū)人口從增長(zhǎng)到下降到回升。

巴黎新城建設(shè)使區(qū)域從單中心放射型格局向多中心格局良性發(fā)展。巴黎有三個(gè)范圍，巴黎市、大巴黎、巴黎大區(qū)，土地面積分別為105、761、12001平方公里。1965年巴黎規(guī)劃從之前的限制現(xiàn)有城市建成區(qū)向整體均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，要求改變單中心放射性布局向多中心格局發(fā)展。沿著平行塞納河的兩條軸線，建設(shè)5座新城，距市中心10-30公里，規(guī)劃人口合計(jì)173萬。后期，巴黎規(guī)劃繼續(xù)堅(jiān)持多中心空間布局，把新城建設(shè)作為區(qū)域空間調(diào)整的重點(diǎn)之一，并強(qiáng)調(diào)不同等級(jí)城市的多樣性及其聯(lián)系與協(xié)作。《巴黎大區(qū)規(guī)劃2030》把集聚與平衡作為三大支柱之一。1968-1999年，巴黎市人口明顯下降，近郊3省人口增長(zhǎng)5%，遠(yuǎn)郊4省人口增長(zhǎng)69%；1999-2014年，巴黎市人口增長(zhǎng)4.5%，近郊3省人口增長(zhǎng)12%，遠(yuǎn)郊4省人口增長(zhǎng)10%。

紐約新城建設(shè)主要是市場(chǎng)主導(dǎo)的郊區(qū)化和再聚集。紐約有多重涵義：紐約市、紐約都會(huì)區(qū)、紐約聯(lián)合統(tǒng)計(jì)區(qū)、紐約州、紐約城市群；其中，紐約市土地面積為789平方公里。與倫敦、巴黎不同，包括紐約在內(nèi)的美國(guó)新城建設(shè)更具有市場(chǎng)自發(fā)特點(diǎn)，政府主要通過補(bǔ)貼、規(guī)劃等發(fā)揮作用，新城社會(huì)階層、種族分化明顯、土地浪費(fèi)嚴(yán)重。并且，紐約都會(huì)區(qū)規(guī)劃由非盈利組織——紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)制定，紐約市政府只發(fā)布針對(duì)本行政區(qū)域的規(guī)劃。因人口郊區(qū)化及制造業(yè)衰退，紐約市人口在1950年達(dá)789萬后出現(xiàn)停滯、乃至下降，1980年降至707萬人。之后，因城市更新及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，紐約市人口開始回升，2015年達(dá)855萬。2015年紐約規(guī)劃提出增長(zhǎng)等原則，預(yù)測(cè)2040年人口增至900萬。

東京通過新城建設(shè)減輕核心區(qū)域人口壓力，但新城職住不平衡嚴(yán)重。東京有三個(gè)范圍：東京都區(qū)、東京都、東京圈，土地面積分別為627、2188、13558平方公里。1958年開始，日本政府開始制定首都圈規(guī)劃，疏解東京都中心的城市功能，使東京圈城市形態(tài)從“一極集中”轉(zhuǎn)向“多中心多核”。1960年代中后期，日本開始建設(shè)多摩田園都市、多摩新城、筑波等多個(gè)新城，距東京都中心多在30-50公里以內(nèi)，規(guī)劃人口20-40萬。在包括新城建設(shè)的首都圈治理下，東京都區(qū)人口在1965-1995年持續(xù)下降。1995年后，由于老齡化、都市再生計(jì)劃等，東京都區(qū)人口回流。此外，東京圈職住不平衡嚴(yán)重，1990-1995年?yáng)|京都區(qū)晝夜人口比高達(dá)140%。

首爾通過新城建設(shè)分流人口集聚，核心區(qū)人口持續(xù)減少。首爾有兩個(gè)范圍，首爾市、首爾圈；其中，前者土地面積605平方公里。1960-1990年，首爾市人口從245萬快速增至1060萬，人口密度高達(dá)17500人/平方公里。為此，韓國(guó)政府制定三版首都圈規(guī)劃（1982、1994、2006）。1989年，在距首爾市中心25-30公里左右建設(shè)5個(gè)新城，規(guī)劃總?cè)丝诩s120萬。2003年，在距市中心20-40公里處建設(shè)10座新城，規(guī)劃總?cè)丝?/span>153萬。此后，行政首都世宗建設(shè)逐漸啟動(dòng)，當(dāng)前人口增至20萬人。包括新城建設(shè)在內(nèi)的韓國(guó)首都圈規(guī)劃等使首爾市人口自1990年以來持續(xù)減少，“大城市病”得到緩解，但新城職住不平衡問題也較為嚴(yán)重。

巴西利亞建設(shè)功能分區(qū)機(jī)械化，貧民窟問題突出。1956年，巴西政府決定在戈亞斯州海拔1100米的高原上建設(shè)新都巴西利亞。1960年建成，巴西政府正式遷都。作為城市規(guī)劃功能主義的典型代表，巴西利亞的城市功能分區(qū)非常機(jī)械化，使得居民生活不便。并且，由于規(guī)劃時(shí)道路主要為汽車出行設(shè)計(jì)，對(duì)行人缺乏尊重。此外，由于人口增長(zhǎng)超過規(guī)劃，當(dāng)前大量人口居住在規(guī)劃區(qū)意外的貧民窟。

啟示：新城建設(shè)是治理“大城市病”的一個(gè)重要途徑，但應(yīng)避免削弱大城市特別是核心區(qū)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。“大城市病”主要在于核心區(qū)功能產(chǎn)業(yè)及人口聚集超過短期承載力，與城市人口總量并無必然聯(lián)系。建設(shè)新城是治理“大城市病”的一個(gè)重要途徑，可減輕大城市核心區(qū)人口過快增長(zhǎng)壓力，優(yōu)化區(qū)域空間布局。建設(shè)新城應(yīng)避免削弱大城市特別是其核心區(qū)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、影響世界城市建設(shè)。新城建設(shè)應(yīng)保持歷史耐心、分階段展開，并注重公共交通體系建設(shè)，促進(jìn)職住平衡。新城建設(shè)應(yīng)正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

風(fēng)險(xiǎn)提示：規(guī)劃建設(shè)不及預(yù)期。

1  倫敦新城建設(shè)：從新城建設(shè)到回歸內(nèi)城，從疏解策略到增長(zhǎng)原則

2  巴黎新城建設(shè)：從原有的單中心放射型格局向多中心格局的良性發(fā)展

3  紐約新城建設(shè)：市場(chǎng)主導(dǎo)的郊區(qū)化和再聚集

4  東京新城建設(shè)：核心區(qū)人口壓力減輕，新城職住不平衡嚴(yán)重

5  首爾新城建設(shè)：分流人口集聚，核心區(qū)人口持續(xù)減少

6  巴西利亞建設(shè)：功能分區(qū)機(jī)械化，貧民窟問題突出

7  啟示：建設(shè)新城有利大城市病治理，但應(yīng)避免削弱核心區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力

城市具有聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，個(gè)人、企業(yè)及社會(huì)均能從中獲益，這是人類社會(huì)從農(nóng)業(yè)文明走向工業(yè)文明、從鄉(xiāng)村文明走向城市文明的根本原因。我們?cè)凇吨袊?guó)房地產(chǎn)周期研究》（2015.02.24）、《人口遷移的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：從齊增到分化》（2016.10.23）等多篇研報(bào)指出，人口向大都市圈遷移是國(guó)內(nèi)外人口遷移的一般經(jīng)驗(yàn)，特別是在城市化中后期。但隨著大城市核心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)過度聚集、人口快速增長(zhǎng)以致超過短期承載力，環(huán)境污染、交通擁堵、公共資源緊張、住房擁擠等“大城市病”開始逐漸顯現(xiàn)。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，治理“大城市病”的主要手段包括：疏解功能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；都市圈內(nèi)從單中心向多中心布局；發(fā)展城市群，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。規(guī)劃建設(shè)新城則是實(shí)現(xiàn)上述手段的一個(gè)重要載體。我們對(duì)國(guó)內(nèi)外代表城市新城建設(shè)及相關(guān)城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行梳理總結(jié)，以為雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)提供參考。

1  倫敦新城建設(shè)：從新城建設(shè)到回歸內(nèi)城，從疏解策略到增長(zhǎng)原則

倫敦有三個(gè)概念：倫敦城、大倫敦（包括內(nèi)倫敦、外倫敦）、倫敦都市圈；其中倫敦城、大倫敦土地面積分別為2.9、1572平方公里。作為世界上最早完成工業(yè)化和城市化的國(guó)家，英國(guó)首都倫敦最早面臨突出的“大城市病”。1801-1911年，大倫敦地區(qū)人口從94萬增至716萬；特別是內(nèi)倫敦地區(qū)以319平方公里土地，承載了500萬人，人口密度高達(dá)15700人/平方公里。到1939年，大倫敦地區(qū)人口達(dá)862萬的階段性峰值；內(nèi)倫敦地區(qū)人口下降至444萬人，但人口密度依然接近14000人/平方公里。

1898年，英國(guó)人霍華德出版《明日：一條通往真正改革的和平道路》（后更名為《明日的田園城市》）提出田園城市構(gòu)想，對(duì)新城建設(shè)啟發(fā)很大。1937年，英國(guó)政府為研究解決倫敦人口過于密集問題而成立了以巴羅為首的專門委員會(huì)——巴羅委員會(huì)；1940年《巴羅報(bào)告》提出了疏散倫敦中心地區(qū)工業(yè)和人口的建議。在此影響下，1942-1944年艾伯克隆比主持編制《大倫敦規(guī)劃》，規(guī)劃范圍大致在以倫敦市中心的48平方公里范圍內(nèi)，土地面積6735平方公里，大致相當(dāng)于倫敦都市圈。1944年《大倫敦規(guī)劃》以同心圓布局，把規(guī)劃地區(qū)由內(nèi)至外分為內(nèi)圈、近郊區(qū)圈、綠帶圈和外圈，要求降低內(nèi)圈人口密度，控制近郊圈人口密度，強(qiáng)制隔離綠地圈以阻止建成區(qū)連片蔓延，在外圈通過現(xiàn)有城鎮(zhèn)和建立新城分別承接內(nèi)圈轉(zhuǎn)移人口60萬、40萬。1946年，英國(guó)政府頒布《新城法》（NewTowns Act），正式開啟新城建設(shè)。1946-1949年，在距倫敦市中心30-50公里的半徑內(nèi)建設(shè)8座新城，初始規(guī)劃人口大多在2.5-8萬人間，后有所調(diào)整。但是，這些新城因規(guī)模太小難以支撐高質(zhì)量的公共設(shè)施及服務(wù)建設(shè)，存在“新城憂郁癥”（邁克爾·布魯頓等，2003）；并且因處于倫敦市中心通勤范圍，不少人口仍前往市中心工作。2001年，8個(gè)新城人口合計(jì)達(dá)60萬，超過初始規(guī)劃。

1952-1965年，倫敦空氣污染嚴(yán)重，數(shù)萬人因此喪命，淪為“霧都”。倫敦一方面大量遷出工業(yè)，一方面加強(qiáng)環(huán)境治理。1960年代中期，新的大倫敦發(fā)展規(guī)劃試圖改變同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴(kuò)展，形成三條長(zhǎng)廊地帶，在長(zhǎng)廊終端、也即80-130公里左右分別建設(shè)三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，以期在更大的地域范圍內(nèi)解決倫敦及其周圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口和城市的合理均衡發(fā)展問題。三座新城分別是密爾頓·凱恩斯新城、彼得伯勒、北安普頓，原有人口分別為4、8、13萬，規(guī)劃人口分別為25、19、30萬。其中，1967年建設(shè)的密爾頓·凱恩斯新城是為英國(guó)新城建設(shè)的典范，距倫敦市中心78公里處，大致處于在倫敦和伯明翰中點(diǎn)。密爾頓·凱恩斯新城現(xiàn)匯聚了不少知名企業(yè)總部，人口發(fā)展23萬人。需要指出的是，在新城開發(fā)中，政府成立了專門的開發(fā)公司主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并由中央政府為其提供長(zhǎng)達(dá)60年的貸款。1970 年代中后期，由于長(zhǎng)期采取疏散政策等原因，倫敦等內(nèi)城出現(xiàn)相對(duì)萎縮。1978年通過的《內(nèi)城法》（Inner Urban Areas Act）把城市建設(shè)的重心轉(zhuǎn)向內(nèi)城更新，新城運(yùn)動(dòng)終結(jié)。

2000年大倫敦政府重新成立后，倫敦先后出臺(tái)四部倫敦規(guī)劃（2004、2008、2011、2016），明確了倫敦成為歐洲主導(dǎo)城市和世界城市的發(fā)展定位，并貫徹增長(zhǎng)、公平及可持續(xù)三個(gè)基本原則。與之前幾輪規(guī)劃一直強(qiáng)調(diào)疏解不同，2004年以來的倫敦規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)主要有以下考慮：一是作為世界城市，大倫敦的發(fā)展對(duì)英國(guó)全國(guó)的發(fā)展帶動(dòng)作用很大。要保持其世界城市的地位，限制增長(zhǎng)是行不通的。二是這種增長(zhǎng)主要是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)以及人口自然發(fā)展等因素作用的結(jié)果，很難通過規(guī)劃等行政力量予以有效干預(yù)。三是要解決城市貧困人口問題和城市兩極分化問題，只能通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決。

在上述政策的影響下，大倫敦地區(qū)人口在1939年后開始下降，1991年降至639萬人，之后開始回升，2015年為867萬人；其中內(nèi)倫敦人口從1991年的234萬回升至344萬。據(jù)大倫敦政府預(yù)測(cè)，到2039年大倫敦人口將達(dá)1018萬，其中內(nèi)倫敦人口將達(dá)418萬。

2  巴黎新城建設(shè)：從原有的單中心放射型格局向多中心格局的良性發(fā)展

巴黎有三個(gè)范圍，巴黎市（或稱小巴黎）、大巴黎（包括近郊3?。?、巴黎大區(qū)（包括遠(yuǎn)郊4?。?，土地面積分別為105、761、12001平方公里。巴黎大區(qū)土地面積占法國(guó)的1.8%；2014年人口1203萬，占法國(guó)的18%；地區(qū)生產(chǎn)總值占法國(guó)的30%。

由于產(chǎn)業(yè)和功能過度聚集，1921年巴黎市人口增至約290萬，人口密度超過27000人/平方公里，“大城市病”突出。巴黎從1930 年代開始制定地區(qū)探索從區(qū)域?qū)用娼鉀Q城市發(fā)展問題，包括疏解功能產(chǎn)業(yè)和人口，巴黎市人口壓力得到一定減輕，到1962年巴黎市人口降至279萬。比如，1934年巴黎地區(qū)規(guī)劃以巴黎圣母院為中心、半徑35公里為規(guī)劃范圍，劃定城市建設(shè)區(qū)范圍，嚴(yán)禁在非建設(shè)區(qū)開發(fā)。

1964年巴黎大區(qū)作為一級(jí)行政區(qū)劃正式成立，范圍比之前的規(guī)劃大幅擴(kuò)大。政府編制了《巴黎地區(qū)國(guó)土開發(fā)與城市規(guī)劃指導(dǎo)綱要1965-2000》，成為巴黎地區(qū)規(guī)劃的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即從以限制現(xiàn)有城市建成區(qū)為主向以整體均衡發(fā)展為主轉(zhuǎn)變，要求改變單中心放射性布局、向多中心格局發(fā)展。規(guī)劃明確提出在巴黎近郊現(xiàn)有基礎(chǔ)較好的地方設(shè)立9個(gè)城市副中心，并沿著城市發(fā)展軸和交通軸（即平行塞納河的兩條軸線）建立8 座新城，新城與市中心距離在10-30公里之內(nèi)，初始規(guī)劃人口分別在30-100萬之間，合計(jì)450萬。1969年，由于法國(guó)人口出生率下滑及對(duì)巴黎大區(qū)未來人口預(yù)測(cè)的修正下調(diào)，新城從8座調(diào)整為5座，并將規(guī)劃人口大幅下調(diào)至30-50萬左右，規(guī)劃人口合計(jì)173萬；在塞納河北側(cè)的軸線上建設(shè)了塞爾基（Cery-Ponoise）、馬恩拉瓦錫(Mane-la-vallee)2座新城，南側(cè)軸線上建成了圣岡代(St.quentin-en-Yvelines)、埃夫里(Evry)、默龍色納(Menlun senart)3座新城。在新城建設(shè)中，作為傳統(tǒng)中央集權(quán)國(guó)家，政府主導(dǎo)色彩濃厚，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)劃和項(xiàng)目選擇，并協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣c居民的關(guān)系。

巴黎后期的規(guī)劃繼續(xù)堅(jiān)持多中心空間布局，把新城建設(shè)作為區(qū)域空間調(diào)整的重點(diǎn)之一，同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)不同層次城市極核在規(guī)模、功能和區(qū)位上的多樣性及相互之間的聯(lián)系與協(xié)作?！栋屠璐髤^(qū)規(guī)劃2030》以確保21世紀(jì)具有全球吸引力為目標(biāo)，要求營(yíng)造一個(gè)緊湊、多核和綠色的大都市區(qū)，提出連結(jié)與組織、集聚與平衡、保護(hù)與發(fā)展三個(gè)支柱。其中，集聚是指指已城市化區(qū)域，進(jìn)一步增加用地強(qiáng)度、提高人口密度；平衡是指進(jìn)一步發(fā)展多中心空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的職住平衡和大區(qū)整體的發(fā)展平衡。

總的來說，新城建設(shè)促進(jìn)巴黎大區(qū)從原有的單中心放射型格局向多中心格局的良性發(fā)展，并在一定層面分流了涌入巴黎大區(qū)的新增人口。1968-1999年，巴黎市人口從259萬降至212萬；近郊3省人口從383萬小幅增至404萬，僅增長(zhǎng)5%；遠(yuǎn)郊4省人口從283萬快速增至479萬，增長(zhǎng)69%。到2014年，由于城市發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，巴黎市人口回升至222萬，增長(zhǎng)4.5%；近郊3省人口快速增至453萬，增長(zhǎng)12%；遠(yuǎn)郊4省人口增至557萬，增長(zhǎng)10%。

3  紐約新城建設(shè)：市場(chǎng)主導(dǎo)的郊區(qū)化和再聚集

紐約有多重涵義：紐約市、紐約都會(huì)區(qū)、紐約聯(lián)合統(tǒng)計(jì)區(qū)、紐約州、紐約城市群。其中，紐約市土地面積為789平方公里，2015年人口855萬；紐約都會(huì)區(qū)（Metropolitan Statistical Area, MSA）面積約1.7萬平方公里，人口約2000萬；紐約聯(lián)合統(tǒng)計(jì)區(qū)（Combined Statistical Area, CSA）由紐約都會(huì)區(qū)及毗鄰都會(huì)區(qū)組成，面積約3.4萬平方公里，人口接近2400萬。

與倫敦、巴黎不同，包括紐約在內(nèi)的美國(guó)新城建設(shè)更具有市場(chǎng)自發(fā)特點(diǎn)，政府主要通過補(bǔ)貼、規(guī)劃等發(fā)揮作用，可大致分為三個(gè)階段：其一，由于核心區(qū)擁擠、私人汽車普及、高速公路建設(shè)，大量居民特別是中產(chǎn)階級(jí)從核心區(qū)搬至郊區(qū)居住。其二，隨著人口郊區(qū)化及中心地價(jià)上漲，大型商業(yè)購(gòu)物中心、企業(yè)等逐漸向郊區(qū)聚集。其三，在聚集點(diǎn)基礎(chǔ)上，逐漸形成綜合居住、就業(yè)、購(gòu)物、娛樂等具有復(fù)合城市功能的邊緣城市（李萬峰，2015）。在市場(chǎng)自發(fā)演進(jìn)中，美國(guó)郊區(qū)新城形成了明顯的階層分化、種族分化，而且土地使用也比較浪費(fèi)。

并且，與倫敦、巴黎不同，紐約都會(huì)區(qū)規(guī)劃是由非盈利組織——紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)制定，紐約市政府只發(fā)布針對(duì)本行政區(qū)域的規(guī)劃。紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)制定的規(guī)劃不具備法律效力，更多通過影響政府官員和選民發(fā)生作用。1921-1929年紐約都會(huì)區(qū)規(guī)劃提出促進(jìn)工業(yè)布局調(diào)整、建設(shè)新城。1968年紐約都會(huì)區(qū)規(guī)劃針對(duì)郊區(qū)低密度蔓延，提出打造多中心城市及紐約中心再積聚。1996年紐約都會(huì)區(qū)規(guī)劃指出紐約市及都會(huì)區(qū)影響力下降，提出致力于區(qū)域中現(xiàn)有的市中心就業(yè)及居住的增長(zhǎng)，并構(gòu)建全新交通網(wǎng)絡(luò)連接（武廷海，2000）。

因人口郊區(qū)化及制造業(yè)衰退，紐約市人口在1950年達(dá)789萬后出現(xiàn)停滯、乃至下降，1980年降至707萬人。之后，因城市更新及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，紐約市人口開始回升，2015年達(dá)855萬。在此期間，紐約都會(huì)區(qū)人口保持持續(xù)增長(zhǎng)。2015年，紐約市發(fā)布規(guī)劃《一個(gè)紐約——建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大而公正的城市》，提出增長(zhǎng)、公平公正、可持續(xù)發(fā)展、有彈性等四項(xiàng)基本原則，預(yù)測(cè)2040年人口增至900萬。

4  東京新城建設(shè)：核心區(qū)人口壓力減輕，新城職住不平衡嚴(yán)重

東京有三個(gè)范圍：東京都區(qū)，東京都，包括千葉縣、琦玉縣和神奈川縣的東京圈，土地面積分別為627、2188、13558平方公里。東京圈土地面積占日本的3.6%，2014年人口3592萬，占日本的28.3%，當(dāng)前地區(qū)生產(chǎn)總值約占日本的1/3。

1920-1955年，東京都區(qū)人口從217萬快速增長(zhǎng)至697萬（扣除戰(zhàn)爭(zhēng)影響），而且人口主要集中在千代田區(qū)、中央?yún)^(qū)、港區(qū)等東京都傳統(tǒng)核心區(qū)域。為治理“大城市病”、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，日本政府借鑒1944年《大倫敦規(guī)劃》，1956年制定《首都圈整備法》，1958年開始制定首都圈規(guī)劃（一都七縣，范圍大于一都三縣的東京圈），劃定既成市區(qū)、近郊整備地帶和城市開發(fā)區(qū)域。核心思想之一是疏解東京都中心的城市功能，使東京圈城市形態(tài)從“一極集中”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“多中心多核”分散型網(wǎng)絡(luò)型，防止人口、產(chǎn)業(yè)過度向東京都中心集中。需要指出的是，由于東京圈由一都三縣組成，在三縣原本就有四個(gè)比較重要的城市，即琦玉縣的琦玉市，千葉縣的千葉市，神奈川縣的橫濱市和川崎市，這使得其建立多中心城市結(jié)構(gòu)具有較好的基礎(chǔ)。

日本政府先后在東京都內(nèi)建設(shè)新宿、池袋、涉谷、大琦、上野-淺草、錦系町-龜戶、臨海等7個(gè)副都心，在東京都外琦玉縣的琦玉新都心、千葉縣的幕張新都心、神奈川縣的橫濱MM21建設(shè)三個(gè)新都心，并于1960年代中后期建設(shè)了多摩田園都市、多摩新城、港北新城、千葉新城以及筑波等多個(gè)新城，新城距東京都中心多在30-50公里至今，規(guī)劃人口多為20-40萬人。其中，距離東京都心約50公里的筑波新城是日本新城建設(shè)的一個(gè)代表。1963年，日本政府決定建設(shè)“筑波研究學(xué)園都市”，并于1970年制定《筑波研究學(xué)園都市建設(shè)法》；原東京教育大學(xué)于1973年遷移到筑波，并更名為筑波大學(xué)；1974年日本政府所屬7個(gè)部（廳）的43家國(guó)家教育科研機(jī)構(gòu)開始搬遷。1985年筑波通過舉辦主題“人類居住與科技”的世界博覽會(huì)，開始聞名全球。截止2013年底，筑波人口達(dá)22萬人，成為日本國(guó)內(nèi)教育科研機(jī)構(gòu)和人才最為密集的區(qū)域。

東京新城建設(shè)有如下特點(diǎn)：其一，新城建設(shè)與軌道交通建設(shè)融為一體。其二，一些新城的功能定位從早期的臥城逐漸演變?yōu)槁氉∑胶鈪^(qū)，但仍有大量人口通勤到核心區(qū)域就業(yè)。其三，新城注重公共服務(wù)配套。其四，逐步投入，沒有過度開發(fā)。其五，既有公共部門主導(dǎo)的開發(fā)，也有私營(yíng)部門主導(dǎo)的開發(fā)。

從實(shí)踐來看，日本政府包括新城建設(shè)的首都圈治理成效顯著，東京都區(qū)人口增長(zhǎng)壓力大幅減輕。東京都非都區(qū)、東京圈三縣人口聚集明顯。1950-1965年，東京都區(qū)、東京都非都區(qū)、東京圈三縣人口增幅分別為65%、121%、50%；而在1965-2014年，增幅分別為2%、117%、122%。其中，東京都區(qū)人口在1965-1995年從889萬降至797萬。

1990年代中后期以來，東京都人口開始明顯回流，2014年達(dá)910萬，已超過1965年的889萬的峰值。這與人口少子化和老齡化、泡沫破滅后地價(jià)回落以及21世紀(jì)初開始的都市再生計(jì)劃等有關(guān)。其中，都市再生計(jì)劃強(qiáng)調(diào)緊湊城市，提高用地強(qiáng)度；人口少子化使人們?yōu)樽非笞≌娣e而遷往郊區(qū)的勢(shì)頭減弱; 老齡化使老年人為追求便利性等從郊區(qū)的獨(dú)立住宅遷往市中心居?。ㄈ找罢x、劉云剛，2011）。

當(dāng)前，東京圈存在嚴(yán)重的職住不平衡問題，雖然交通擁堵不嚴(yán)重，但時(shí)間成本高昂。東京都區(qū)的晝夜人口比自1985年以來長(zhǎng)期高達(dá)130%以上，1990-1995年甚至在140%左右，東京都整體高達(dá)118%（2015），這意味嚴(yán)重的職住分離（實(shí)際含上學(xué)）。雖然東京圈通過完善密集的軌道交通網(wǎng)絡(luò)、高額停車費(fèi)等比較好地解決了交通擁堵問題，但遠(yuǎn)距離通勤的時(shí)間成本仍然很大。

5  首爾新城建設(shè)：分流人口集聚，核心區(qū)人口持續(xù)減少

首爾有兩個(gè)范圍，首爾市，和包括毗鄰仁川市、京畿道的首爾圈。首爾市、仁川市、京畿道土地面積分別為605、1049、10175平方公里，合計(jì)占韓國(guó)的11.8%；2015年人口2442萬人，接近韓國(guó)的1/2；地區(qū)生產(chǎn)總值也接近韓國(guó)的1/2。

伴隨著1960年代韓國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛，工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)，人口大量向首爾集聚。1960-1990年，首爾市人口從245萬快速增至1060萬，人口密度高達(dá)17500人/平方公里，人口極度密集，“大城市病”突出。雖然首爾從1960年代后期開始疏解產(chǎn)業(yè)和人口，但未達(dá)預(yù)期。為此，韓國(guó)政府制定三版首都圈規(guī)劃（1982、1994、2006），劃定過密限制區(qū)、發(fā)展管理區(qū)、自然保護(hù)區(qū)3個(gè)規(guī)劃圈域，新城建設(shè)是治理首爾“大城市病”的一項(xiàng)重要措施。

1989年，為解決首爾市住宅短缺及上漲過快等問題，韓國(guó)建設(shè)部制定了第一期新都市計(jì)劃，在首爾市綠化帶外建設(shè)了盆唐、一山、坪村、山本和中洞等5個(gè)新城，要求集居住、商業(yè)、休閑等功能于一體；這5個(gè)新城距離首爾市中心25-30公里左右，規(guī)劃總?cè)丝诩s120萬，總占地45平方公里。2003年，更加注重自足性的第二期新城計(jì)劃啟動(dòng)，板橋、東灘、金浦、坡州、光橋、楊州玉井、楊州會(huì)泉、松潘、平澤、黔丹等10個(gè)位于首爾市20-40公里處的新城開始建設(shè)，規(guī)劃總?cè)丝跒?53萬，總規(guī)劃面積為131平方公里。

此外，2003年12月，韓國(guó)國(guó)會(huì)通過《新行政首都特別法》，決定將韓國(guó)政府機(jī)關(guān)從首爾遷往韓國(guó)中部地區(qū)，后確定首爾市以南120公里的世宗市為新行政首都。除在首爾市保留總統(tǒng)府、國(guó)會(huì)、法院、外交、統(tǒng)一、法務(wù)、國(guó)防等少數(shù)機(jī)構(gòu)外，其他國(guó)家行政機(jī)構(gòu)全部搬遷。目前世宗市人口增至約20萬人。根據(jù)規(guī)劃，到2030年世宗市將被打造為一座50萬人口的行政中心城市。

包括新城建設(shè)在內(nèi)的韓國(guó)首都圈規(guī)劃等有力減輕了首爾市人口集聚壓力，“大城市病”得到緩解。根據(jù)人口普查，1990-2015年，首爾市人口（韓國(guó)人）從1060萬減少至957萬；而首爾圈內(nèi)的京畿道和仁川市人口大幅增加，京畿道人口從615萬增至1203萬，仁川市人口從182萬增至282萬。即便算上外國(guó)人口，首爾市人口在1990年后也明顯減少，從1990的1061萬減少至2010年的979萬，再回升至2015年的990萬。從居民登記人口看，首爾市人口（韓國(guó)人）從1992年的1094萬降至2015年的1002萬。根據(jù)首爾政府統(tǒng)計(jì)， 20至39歲年齡段的人群成為“脫首爾”的主體，占據(jù)所有流出人口近一半的比例，這使得首爾老齡化程度上升、引起擔(dān)憂。同時(shí)，與東京圈類似，首爾市的晝夜人口比也較高，新城的職住不平衡問題嚴(yán)重。

6  巴西利亞建設(shè)：功能分區(qū)機(jī)械化，貧民窟問題突出

出于帶動(dòng)內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展、緩解里約熱內(nèi)盧“大城市病”、國(guó)防安全等考慮，巴西于1891年將遷都寫入憲法。1956年，巴西政府決定在戈亞斯州海拔1100米的高原上建設(shè)新都巴西利亞。在確定規(guī)劃方案后，巴西利亞嚴(yán)格按照?qǐng)D紙建設(shè)。經(jīng)過僅僅41個(gè)月浩大而緊張的工程建設(shè)，巴西利亞于1960年4月建成，巴西政府正式遷都。1987年，這座年僅27歲的城市進(jìn)入世界遺產(chǎn)名錄，但長(zhǎng)期以來學(xué)界和社會(huì)對(duì)巴西利亞的城市規(guī)劃爭(zhēng)議頗大。

作為城市規(guī)劃功能主義的典型代表，巴西利亞的城市布局規(guī)劃有序，整體為大飛機(jī)狀，“機(jī)頭”是“三權(quán)廣場(chǎng)”，即議會(huì)、總統(tǒng)府和最高法院所在地；“機(jī)艙”前部是政府各部大廈廣場(chǎng)，“機(jī)艙”后部是會(huì)議廳、文教區(qū)、體育城、電視塔和公共汽車中心等；“機(jī)尾”是為首都服務(wù)的工業(yè)區(qū)和印刷出版區(qū)；從“機(jī)身”左右兩側(cè)延伸著長(zhǎng)長(zhǎng)的現(xiàn)代化立體公路，公路兩旁是整齊的居住區(qū)。

但是由于過度強(qiáng)調(diào)行政、商業(yè)、居住、文化、娛樂等功能分區(qū)，使得居民生活不便。并且，由于規(guī)劃時(shí)道路主要為汽車出行設(shè)計(jì)，對(duì)行人缺乏尊重。在初期，由于巴西利亞生活不便，被迫遷移的政府公務(wù)員一到周末就舉家飛回里約熱內(nèi)盧或圣保羅，普通勞動(dòng)者也不愿在此度過周末。此外，最初規(guī)劃預(yù)計(jì)2000年人口容量為60萬人，但實(shí)際到2000年已超過200萬人，大量人口居住在規(guī)劃區(qū)外的區(qū)域、形成大規(guī)模貧民窟。

7  啟示：建設(shè)新城有利大城市病治理，但應(yīng)避免削弱核心區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力

1、大城市病主要在于核心區(qū)功能產(chǎn)業(yè)及人口的聚集超過短期承載能力，與城市人口總量并無必然聯(lián)系。從倫敦、巴黎、紐約、東京、首爾的經(jīng)驗(yàn)看，“大城市病”可以通過在都市圈乃至城市群范圍內(nèi)疏解核心區(qū)功能產(chǎn)業(yè)及人口得到治理，這與人口向大都市圈集聚并不矛盾。在國(guó)內(nèi)外大都市發(fā)展中，核心區(qū)域遷出一般制造業(yè)，轉(zhuǎn)型向高端服務(wù)業(yè)發(fā)展，使環(huán)境問題得到改善。并且，隨著城市布局優(yōu)化、交通設(shè)施完善等，核心區(qū)域及都市圈人口承載力有望提高；而且，核心區(qū)面積越大，人口承載力提高的可能性越大。內(nèi)倫敦地區(qū)、紐約市、東京都區(qū)人口從增長(zhǎng)，到下降，再回升；其中，當(dāng)前紐約市、東京都區(qū)人口已經(jīng)超過前期峰值。此外，大巴黎（巴黎市 近郊3?。┤丝谝膊粩鄤?chuàng)歷史新高。

2、建設(shè)新城是治理“大城市病”的一個(gè)重要途徑，可減輕大城市核心區(qū)人口過快增長(zhǎng)壓力，優(yōu)化區(qū)域空間布局。新城不僅可以主要承接大城市核心區(qū)域功能和產(chǎn)業(yè)疏解，而且依據(jù)其地理位置的不同，或可成為都市圈內(nèi)多中心布局的一個(gè)中心，或可成為城市群內(nèi)部的一個(gè)重要支撐點(diǎn)。從倫敦、巴黎、東京、首爾的經(jīng)驗(yàn)看，新城建設(shè)起到了減輕其核心區(qū)域人口壓力的作用，并促進(jìn)城市空間布局從單中心向多中心發(fā)展。單中心格局易造成城市空間“攤大餅”擴(kuò)張，形成就業(yè)在中心、居住在外圍的嚴(yán)重職住分離，造成嚴(yán)重的交通擁堵；而多中心格局則可以減少交通擁堵，優(yōu)化城市空間布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、建設(shè)新城不能削弱大城市特別是其核心區(qū)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，影響世界城市發(fā)展目標(biāo)。大城市是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，是一國(guó)參與國(guó)際分工、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要主體，特別是其核心區(qū)域，新城建設(shè)絕不能削弱大城市特別是核心區(qū)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。紐約、倫敦、巴黎、東京、首爾等城市發(fā)展規(guī)劃都提出了進(jìn)一步提高在全球分工中城市地位、成為更具吸引力、領(lǐng)導(dǎo)力的世界城市目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最近三十年來，多數(shù)城市規(guī)劃在核心區(qū)域均強(qiáng)調(diào)緊湊發(fā)展、增強(qiáng)承載力等。比如，倫敦規(guī)劃從之前的強(qiáng)調(diào)疏解轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)，巴黎規(guī)劃強(qiáng)調(diào)集聚與平衡，東京進(jìn)行都市更生，紐約市強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)。

4、新城建設(shè)應(yīng)保持歷史耐心、分階段展開，并注重公共交通體系建設(shè)，促進(jìn)職住平衡。羅馬非一日建成，新城建設(shè)周期較長(zhǎng)，規(guī)劃人口規(guī)模較大的新城建設(shè)更是如此；應(yīng)保持歷史耐心，隨著發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整規(guī)劃、開展相應(yīng)建設(shè)，巴西利亞的教訓(xùn)深刻。完善的區(qū)域公共交通建設(shè)是新城建設(shè)成功的一個(gè)重要基礎(chǔ)。在倫敦、巴黎、紐約、東京、首爾新城建設(shè)中，在新城與城市中心、次中心之間，新城與新城、新城域其他城市之間，均進(jìn)行了比較好的公共交通規(guī)劃建設(shè)；或是以交通規(guī)劃為基礎(chǔ)選址進(jìn)行新城建設(shè)。由于大城市中心的吸引能力很強(qiáng)，如果新城距大城市中心在50公里以內(nèi)的通勤范圍內(nèi)，且不能建設(shè)成為職住平衡的“反磁力中心”，易淪為睡城。

5、新城建設(shè)應(yīng)正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)作用和政府作用各有缺陷，需要結(jié)合國(guó)情、發(fā)展階段等正確處理好二者的關(guān)系。紐約新城建設(shè)市場(chǎng)主導(dǎo)色彩非常濃厚，導(dǎo)致新城社會(huì)階層和種族分化、土地浪費(fèi)；巴西利亞新城建設(shè)由政府主導(dǎo)，過于理想化。在倫敦、巴黎、東京、首爾的例子中，政府與市場(chǎng)作用融合較多。英國(guó)政府專門成立新城開發(fā)公司負(fù)責(zé)新城規(guī)劃建設(shè)，與地方政府協(xié)作；東京新城建設(shè)既有由政府主導(dǎo)、也有由私人主導(dǎo)。在新城初步建成之后，市場(chǎng)機(jī)制一般起著決定性作用，決定著產(chǎn)業(yè)和人口能否集聚。