| 作者米恩廣： 南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，講師。權(quán)迎：云南昆明學(xué)院教師教育學(xué)院，博士，講師。出處《理論與改革》(成都)2014年第3期 第94-97頁(yè) 2013年11月中共十八屆三中全上提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)。黨和政府首次提出“國(guó)家治理體系”和“治理能力”的概念，充分體現(xiàn)了國(guó)家社會(huì)管理理念的重大轉(zhuǎn)變。事實(shí)上治理能力的現(xiàn)代化關(guān)鍵在人，與其行為及價(jià)值取向息息相關(guān)。在壓力型體制下政府組織行為出現(xiàn)了逆向選擇，產(chǎn)生了政府“共謀現(xiàn)象”，“共謀”的實(shí)質(zhì)是一種體制病態(tài)，究其深層病因?qū)崉t是政府組織行為的變異。但該現(xiàn)象并非無中生有，有其深刻的發(fā)生機(jī)理，與政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)有內(nèi)在的聯(lián)系。據(jù)此，本文以政府“治理能力現(xiàn)代化”為邏輯起點(diǎn)，立足于政府共謀之內(nèi)涵，對(duì)政府共謀行為與政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯、共謀行為的運(yùn)行機(jī)理、治理路徑等作深入的學(xué)理性探究。 一、政府“共謀行為”與政府能力現(xiàn)代化 1.共謀行為之要義 “共謀”最初是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家用來解釋經(jīng)濟(jì)學(xué)交易過程中不正當(dāng)?shù)膸в泄唇Y(jié)、串通、舞弊之意的牟利行為。其詞源為拉丁文“collūdere”，意為“tocollude”即“to conspire together”，英語(yǔ)為“collusion”，譯為共謀、勾結(jié)。[1]“collusion”經(jīng)濟(jì)學(xué)中“共謀行為”也譯為“合謀行為”，是在委托代理關(guān)系中產(chǎn)生的不合理行為，基于利益動(dòng)機(jī)，在交易過程中“共謀行為”也就成為了一種共識(shí)行為。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“共謀行為”是一種利己主義行為，與委托人的委托初衷背道而馳，常與社會(huì)利益相違背。“共謀行為”是指具有委托代理關(guān)系的組織或系統(tǒng)內(nèi)的一些(或全部)代理人除了和初始委托人達(dá)成的委托—代理契約外，他們之間為了自身的利益又達(dá)成某種私下協(xié)議，即子契約。[2]隨后“共謀行為”被引用到行政學(xué)領(lǐng)域，主要用于研究政府組織行為。其內(nèi)涵有別于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的共謀，正如Tirole所言，正式的組織可以被看做重疊交叉的委托代理關(guān)系網(wǎng)。所以由簡(jiǎn)單的兩層委托代理到復(fù)雜的委托代理關(guān)系網(wǎng)，使共謀成為可能。[3]周雪光認(rèn)為，共謀行為是指基層政府與它的直接上級(jí)政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對(duì)來自更上級(jí)政府的政策法令和檢查監(jiān)督。[4]可見，政府“共謀行為”是基層政府行為選擇的逆向選擇，其目的是應(yīng)對(duì)來自上級(jí)的政策法令和檢查監(jiān)督，該行為是壓力型政府體制的產(chǎn)物，是政府組織行為的應(yīng)然。 綜上所述，可知，政府“共謀行為”是政府組織設(shè)計(jì)的非預(yù)期性結(jié)果，是政府組織運(yùn)行的逆向選擇，這種有別于企業(yè)組織共謀的組織行為有其自身特殊性，主要表現(xiàn)在：(1)政府“共謀行為”具有半隱半明性。(2)政府“共謀行為”基礎(chǔ)具有合法性。(3)政府“共謀行為”主體具有權(quán)威性。(4)政府“共謀行為”運(yùn)行具有穩(wěn)定性。由此政府“共謀行為”從廣義上可理解為：各級(jí)政府在制定、執(zhí)行政策、法令過程中，為維護(hù)個(gè)人、團(tuán)體或組織的利益，欺瞞、應(yīng)付上級(jí)政府監(jiān)督、檢查，以各級(jí)政府間關(guān)系為樞紐，以政府組織為載體，政策和制度為依托，上下級(jí)政府間、同級(jí)政府間相互配合的一種制度化了的、具有合法性基礎(chǔ)的非正式行為。政府“共謀行為”是一種正式組織里的非正式行為，是制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。[5] 2.政府治理能力現(xiàn)代化之內(nèi)涵 治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被譽(yù)為“第五個(gè)現(xiàn)代化”，包含兩層意思：其一，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化；其二，執(zhí)政者及政府能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和政府治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)比較新穎的概念，在學(xué)界研究甚少，很多學(xué)者和研究者感到既熟悉又陌生，熟悉因治理之概念而來，陌生因何為治理能力現(xiàn)代化之困惑。國(guó)家治理體系和治理能力是相輔相成的一個(gè)有機(jī)整體，要實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化，治理能力必須現(xiàn)代化；治理能力提升了，國(guó)家治理體系才能發(fā)揮現(xiàn)代化之效用。但是何為治理能力現(xiàn)代化目前仍舊各抒己見，仁者見仁。治理能力現(xiàn)代化的提出追根溯源和治理與善治一脈相承，治理的討論始于二十世紀(jì)九十年代的世界銀行，指一個(gè)平穩(wěn)選舉、管理和更換政府的過程，一項(xiàng)有效管理自身、合理執(zhí)行政策的政府能力，一種公民和國(guó)家相互尊重、職能機(jī)構(gòu)有效地管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的狀態(tài)。[6]徐勇認(rèn)為，如何治理一個(gè)現(xiàn)代中國(guó)的問題是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)所在?！爸卫怼眱?nèi)涵豐富；“治理”不僅包括“管理”中的管控和穩(wěn)定，更在于進(jìn)步與發(fā)展；“治理”內(nèi)含著民眾的主體地位和積極作用。[7]這與我國(guó)現(xiàn)代化目標(biāo)相一致。俞可平指出，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一種全新的政治理念其實(shí)指的是一個(gè)國(guó)家的制度體系和制度執(zhí)行。[8]高小平認(rèn)為，“治理能力現(xiàn)代化”是要把治理體系的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮其功能，提高公共治理能力。[9]由此可見，關(guān)于治理能力現(xiàn)代化至今善無定論，但治理能力現(xiàn)代化的提出意味著國(guó)家、政府對(duì)政府執(zhí)政能力建設(shè)的高度自信和理念的升華，治理雖提出已久且碩果累累但治理能力現(xiàn)代化依然是一個(gè)嶄新的課題，雖然有治理方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供參考，但仍無現(xiàn)成答案可供使用，對(duì)治理能力的認(rèn)識(shí)有待加強(qiáng)，對(duì)治理能力的理解有待深化。 現(xiàn)代化不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的有機(jī)整體，其動(dòng)力在人，其目的是人，人是關(guān)鍵。[10]國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化最關(guān)鍵的因素是人，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展動(dòng)力源自于人的發(fā)展，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提是人的現(xiàn)代化以及政府治理能力的現(xiàn)代化。據(jù)此，筆者認(rèn)為政府治理能力現(xiàn)代化可以理解為：政府在國(guó)家治理體系中運(yùn)用法律賦予的公權(quán)力、采取科學(xué)有效的方法將管理社會(huì)事務(wù)的機(jī)制、體制轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有效治理的能力，運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)公共事務(wù)、增進(jìn)人民福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)繁榮穩(wěn)定、和諧發(fā)展的能力。主要包括：政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域的治理能力，表現(xiàn)為公共服務(wù)、政策制定與執(zhí)行、社會(huì)保障、依法治治理、組織建設(shè)、制度執(zhí)行、民主協(xié)商、責(zé)任承擔(dān)等方面的能力。 二、政府“共謀行為”與政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)聯(lián) 共謀行為是政府組織運(yùn)行的逆向選擇，是制度設(shè)計(jì)非預(yù)期性結(jié)果，其動(dòng)力是利益，關(guān)鍵是人。政府治理能力現(xiàn)代化是社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，其動(dòng)力是人，關(guān)鍵亦是人。共謀行為和政府治理能力的現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)都依托于共同的主體：政府組織，二者的運(yùn)行與實(shí)現(xiàn)都取決于其行為執(zhí)行者。很多研究致力于政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑、制約因素、面臨的困難等方面的研究，卻忽略了政府組織中的“共謀行為”與政府治理能力的現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯聯(lián)系以及對(duì)政府治理能力的現(xiàn)代化的內(nèi)在影響，政府“共謀行為”與政府治理能力現(xiàn)代化有其內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，不容忽視。 1.政府“共謀行為”不利于政府公共服務(wù)能力的提升，制約著政府治理能力的現(xiàn)代化 政府是社會(huì)公權(quán)力的行使者，是社會(huì)權(quán)力和責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一體，在公民社會(huì)意識(shí)逐漸覺醒，公民社會(huì)逐漸發(fā)展的新時(shí)代里，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求，政府成為了公共服務(wù)的主要提供者，社會(huì)角色的改變決定了政府是服務(wù)者而非統(tǒng)治者，但“共謀行為”的產(chǎn)生，使得政府公共服務(wù)本質(zhì)不再純潔，提供公共服務(wù)存在了一個(gè)隱性前提：利益最大化，這一前提下難以保障公民公共福利的獲得，也難以保證公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)所需公共服務(wù)難以得到有效滿足。誠(chéng)然，公共服務(wù)能力是政府治理能力的現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，是其現(xiàn)代化程度的重要指標(biāo)，公共服務(wù)供給能力的強(qiáng)弱是政府公共服務(wù)能力的體現(xiàn)，與其現(xiàn)代化程度正相關(guān)，現(xiàn)代化程度高有利于政府公共服務(wù)能力的提升，反之亦然。政府“共謀”使其公共服務(wù)提供變質(zhì)，治理能力現(xiàn)代化是執(zhí)行能力的提升，政府“共謀”實(shí)則是能力不足之象，投機(jī)取巧之舉，由此，政府“共謀”成為著政府治理能力現(xiàn)代化之羈絆。 2.政府“共謀行為”有礙政府法治能力的提升，阻礙著政府治理能力的現(xiàn)代化 政府“共謀行為”是以政府組織為依托得以開展的非規(guī)范性行為，政府“共謀行為”與企業(yè)共謀最根本的區(qū)別是政府的合法性，合法性賦予了政府權(quán)威性。依據(jù)哈貝馬斯的政府合法性理論，政府合法性是基于公民對(duì)其公共性的認(rèn)可，但政府也是具有自利性的經(jīng)濟(jì)人，在共謀中致使其公共性喪失，公權(quán)力成為共謀同盟的利益謀取工具，法治被踐踏，催生著政府倫理道德的逆向選擇。在政府治理能力現(xiàn)代化過程中全面貫徹依法治國(guó)的方針是其重要標(biāo)志，政府治理能力法治化是政府治理能力現(xiàn)代化的必要條件和重要保障，而共謀行為的出現(xiàn)使得共謀者即政策執(zhí)行者置公共倫理于不顧、法治精神喪失。在社會(huì)資源配置中人治大于法治，使得法治難以真正發(fā)揮其功效，資源配置的公正和公平難以保證，民眾的合法權(quán)益難以維護(hù)，政府治理能力難以實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，進(jìn)而阻礙著政府治理能力的現(xiàn)代化。 3.政府“共謀行為”有礙責(zé)任型政府建設(shè)，影響著政府治理能力的現(xiàn)代化 “治理能力現(xiàn)代化”是黨執(zhí)政理念的創(chuàng)新，是國(guó)家制度建設(shè)的發(fā)展。政府能力的強(qiáng)弱，作用發(fā)揮的好壞，影響著治理的結(jié)果。責(zé)任承當(dāng)是政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，責(zé)任承當(dāng)不僅僅局限于政府組織內(nèi)部的責(zé)任，對(duì)社會(huì)的責(zé)任更應(yīng)當(dāng)勇于承當(dāng)。責(zé)任承當(dāng)凸顯著責(zé)任型政府的重要性，反映著人民的時(shí)代訴求。政府在利益的驅(qū)動(dòng)下形成“共謀”，致使政府公共性弱化，自利性不斷增強(qiáng)，在利益博弈中政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)合理布局，權(quán)責(zé)失衡，公權(quán)力被扭曲、民主被踐踏，公民需求被拋之腦后，將自己所負(fù)職責(zé)忘乎所以，全然無視法律制度的約束，長(zhǎng)此以往，利益博弈中“共謀”不止，責(zé)任政府難以建設(shè)，其道路荊棘擋道，責(zé)任型政府建設(shè)可能被阻滯，政府治理能力現(xiàn)代化也將隨之受影響。 總之，政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過程，國(guó)家治理現(xiàn)代化主旨所歸是實(shí)現(xiàn)善治，善治的實(shí)現(xiàn)必須依托于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，這是必要條件，同時(shí)還需要充分實(shí)現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化，此乃充要條件。在此過程中如果不正確處理好國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)的關(guān)系，利益分配不實(shí)現(xiàn)合理化，那政府“共謀行為”就在所難免，那政府治理能力現(xiàn)代化也將隨之受影響。 三、政府治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中政府“共謀行為”的運(yùn)行機(jī)理 政府“共謀行為”是政治權(quán)力和利益的雙向互動(dòng)過程，在政府治理能力現(xiàn)代化過程中難免發(fā)生，對(duì)政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程影響重大，在此過程中政治權(quán)力突破其限制逐步向經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)等領(lǐng)域滲透，實(shí)質(zhì)是政府公權(quán)力的變異，公權(quán)力的公共性逐漸消減，工具性不斷增強(qiáng)。但沒有各方主體的參與，政府“共謀行為”也難以發(fā)生，沒有適當(dāng)權(quán)利和制度構(gòu)成的平臺(tái)“共謀行為”便難以維系，那么政府“共謀行為”的主體為何?是如何運(yùn)行? 1.政府“共謀行為”主體闡析 政府“共謀行為”的運(yùn)行離不開人的發(fā)起和參與。在當(dāng)前我國(guó)強(qiáng)政府、弱社會(huì)的體制模式中，受傳統(tǒng)思維模式和認(rèn)知的影響，忽視了政府“共謀行為”主體多元性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，實(shí)質(zhì)上政府“共謀行為”是一種多元主體參與的互動(dòng)行為，其主體可從政府和社會(huì)兩個(gè)維度加以分析。 從政府層面看，共謀可發(fā)生在不同層級(jí)政府之間，其主體可包括基層政府、同級(jí)政府、直接上級(jí)政府、更上級(jí)政府即委托方等。(1)基層政府。在實(shí)際運(yùn)作層面上政府組織參與共謀的主體位置并不是一成不變的而是相對(duì)的。例如在執(zhí)行省級(jí)政府指令時(shí)，地、市級(jí)政府都屬于相對(duì)的基層政府，是下級(jí)政府，是代理方；當(dāng)?shù)?、市?jí)政府把任務(wù)或政策分派給下級(jí)政府如縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)地、市級(jí)政府又成為上級(jí)政府。基層政府間的共謀是最為普遍的行為，主體間交往頻繁、關(guān)系密切為共謀提供了天時(shí)地利人和之優(yōu)勢(shì)。(2)同級(jí)政府。同級(jí)政府包括同一地區(qū)、同一單位、不同部門的政府主體，同地區(qū)不同單位的政府部門，也包括跨區(qū)域的同級(jí)政府部門，如同級(jí)的司法部門與行政部門之間的合作共謀。(3)直接上級(jí)政府。直接上級(jí)政府是和下級(jí)代理單位具有直接行政隸屬關(guān)系的政府單位，二者存在命令—服從的關(guān)系，利益相關(guān)性較大，但較之于基層政府二者聯(lián)系較為松散，此類型共謀主體具有雙重性：利益關(guān)聯(lián)性和絕對(duì)權(quán)威性，共謀相對(duì)容易發(fā)生。(4)更上級(jí)政府。更上級(jí)政府與下級(jí)政府聯(lián)系最為疏淺，基本是上情下達(dá)的來往形式，下情上傳基本依靠中間層及政府，但層級(jí)間的共謀行為難以杜絕，此形式的共謀屬于跨越式的合作共謀，相對(duì)于其他層級(jí)的共謀主體，共謀發(fā)生機(jī)率較小。 從社會(huì)層面分析，政府組織之外的外部社會(huì)亦是“共謀行為”發(fā)生不可或缺的重要運(yùn)行平臺(tái)。政府和社會(huì)之間的互動(dòng)過程實(shí)質(zhì)上是政府和社會(huì)組織間的資源的互換和利益博弈的過程，涉及多方主體的參與和博弈，主要包括：第一，企業(yè)主體。自改革開放以后，我國(guó)企業(yè)改革一直有條不紊地進(jìn)行，企業(yè)體制也發(fā)生了巨大的改變，政府逐漸淡出企業(yè)，減少對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)，但在實(shí)際運(yùn)行中企業(yè)的效益與當(dāng)?shù)卣目?jī)效息息相關(guān)，企業(yè)管理者和政府官員間的來往和互動(dòng)有增無減，基于雙方利益政府和企業(yè)間的關(guān)系變的微妙，二者基于不同利益，各取所需，合作共謀在所難免且機(jī)率較大。第二，社會(huì)自治組織和團(tuán)體。社會(huì)自治組織尤其是街道辦事處、村民自治委員會(huì)等是政府治理社會(huì)、管理社會(huì)事務(wù)不可或缺的組織構(gòu)成，也是政府公共政策執(zhí)行的重要依托。社會(huì)自治組織、NGO等團(tuán)體與其直接上級(jí)政府部門存在資源上的依賴關(guān)系，聯(lián)系緊密。基于上下級(jí)關(guān)系和共同的組織利益，人情世故關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐步建立和穩(wěn)固，這為他們合作共謀創(chuàng)造契機(jī)，也為自治組織成為共謀主體創(chuàng)造了條件，共謀較易形成。第三，社會(huì)個(gè)體。社會(huì)個(gè)體是社會(huì)行動(dòng)最基本的行為要素，在政府公共政策制定和執(zhí)行過程中社會(huì)個(gè)體尤其是手中掌握社會(huì)資源如資產(chǎn)、權(quán)威等的個(gè)體對(duì)政府行為產(chǎn)生著極大的影響，某種程度上是決定性影響，其影響反過來制約著政府工作的成效。社會(huì)個(gè)體與政府間是基于公共資源而進(jìn)行互動(dòng)，在此過程中一旦獲得政府支持，社會(huì)主體方可從政府組織中獲得最大化的公共資源，其將成為最大的受益者。資源的有限性決定了資源分配的傾向，為了獲取更多的資源社會(huì)個(gè)體會(huì)采取任何手段接近政府，相關(guān)政府也會(huì)為了既得利益與社會(huì)個(gè)體形成利益同盟，二者間的共謀也就順勢(shì)而生。 2.政府“共謀行為”運(yùn)行方式探微 在社會(huì)生產(chǎn)與生活中，政府是社會(huì)公共事務(wù)的管理者，在資源、利益的分配中政府組織合法地成為了“共謀行為”的參與者或發(fā)起者，政府“共謀行為”運(yùn)行方式也因參與主體的多元性呈現(xiàn)出多樣化之趨勢(shì)。 首先，政府組織間的“共謀行為”運(yùn)行方式。在政府“共謀行為”運(yùn)行的過程中，規(guī)范的行政邏輯也將隨之被打破，但政府“共謀行為”的發(fā)生并非是政府單方面的運(yùn)行結(jié)果，而是一個(gè)雙向互動(dòng)的多維運(yùn)行過程。政府組織內(nèi)的“共謀行為”運(yùn)行包括四個(gè)維度的運(yùn)行，維度之一：由低到高的雙向運(yùn)行模式。該模式由最基層政府發(fā)起，說服直接上級(jí)政府參與，一致與更高級(jí)政府和公民博弈，形成雙向運(yùn)行的“共謀”。在“壓力型”和“命令—服從”的行政體制中最基層政府由于組織的碎片化、資源的稀缺性致使他們?cè)谫Y源的分配上捉襟見肘，僅憑一己之力難以完成上級(jí)的任務(wù)，無法保證部門和個(gè)人的效用最大化，影響著不同部門和成員的既得利益?；诖讼嚓P(guān)政府部門便聯(lián)合上級(jí)政府努力獲得最大程度的支持以實(shí)現(xiàn)利益最大化。該模式中也存在越級(jí)的雙向共謀，即最基層政府避開直接上級(jí)政府與更高級(jí)政府形成共謀同盟。此種共謀形式較之前者發(fā)生幾率相對(duì)較小，但在省級(jí)政府和縣級(jí)政府間也是屢見不鮮的事實(shí)。維度之二：三元共謀模式。此運(yùn)行模式涵括最基層政府、直接上級(jí)政府、更高級(jí)政府的共同參與，三者均可能成為發(fā)起者，最基層政府大多為參與者。其目的是完成和應(yīng)對(duì)更高級(jí)政府或中央政府對(duì)政策法令的執(zhí)行情況的檢查和政府部門的考核。維度之三：同級(jí)政府間的平行共謀。該運(yùn)行模式較為常見，尤其是在同一區(qū)域內(nèi)的同級(jí)基層政府為應(yīng)對(duì)上級(jí)的檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)政府間為相互的既得利益而采取的合作應(yīng)對(duì)行為。緯度之四：多元運(yùn)行模式。該模式參與主體較多，不同級(jí)別、不同部門都可能參與其中，包括基層政府、同級(jí)政府、直接上級(jí)政府、更高級(jí)政府等多元主體，運(yùn)行維度復(fù)雜多變、利益主體較多，形成共謀的機(jī)率最小。 政府組織內(nèi)的“共謀行為”運(yùn)行方式是一種動(dòng)態(tài)的、變化的方式，其生成和運(yùn)行并非單向運(yùn)行而是多向度的，其運(yùn)行向度有三：第一由低到高運(yùn)行，即下級(jí)政府為維護(hù)其利益主動(dòng)聯(lián)合或俘獲上級(jí)政府，形成“共謀”，該模式生成難度較大；第二由高到低運(yùn)行，此模式是由上一級(jí)政府基于某種經(jīng)濟(jì)或政治目的，聯(lián)合或發(fā)動(dòng)下級(jí)政府實(shí)現(xiàn)利益最大化而形成“共謀”，此模式的生成相對(duì)較為容易。第三由中間向兩頭運(yùn)行。此運(yùn)行模式往往是有中間級(jí)別政府發(fā)起，誘使上級(jí)政府和發(fā)動(dòng)下級(jí)政府參與，在利益均沾的前提下以實(shí)現(xiàn)名利雙贏。 其次，政府組織與社會(huì)主體的“共謀”運(yùn)行方式。在政府組織與組織外部的“共謀行為”的運(yùn)行機(jī)理有別于政府組織內(nèi)的“共謀行為”。政府組織外諸如企業(yè)等共謀主體其最本質(zhì)的目的是獲取最多的公共資源實(shí)現(xiàn)利益最大化，最直接的是獲取經(jīng)濟(jì)效益，而政府內(nèi)的共謀不單純是為了經(jīng)濟(jì)利益，某種程度上也可能為社會(huì)公民謀取利益。政府與組織外部主體的“共謀行為”也是多向度運(yùn)行的，運(yùn)行方式多樣化。向度一：中心—外圍輻射模式。政府居中心地位，是共謀的發(fā)起者，現(xiàn)實(shí)中由于政府力量有限需要借助社會(huì)力量以實(shí)現(xiàn)利益或其他目的，進(jìn)而主動(dòng)聯(lián)合企業(yè)、自治組織、團(tuán)體等主體形成利益聯(lián)盟，使共謀成為應(yīng)然，以確保利益和效用的最大化。向度二：外圍—中心滲透模式。該模式是由政府組織外的社會(huì)主體發(fā)起，政府被動(dòng)參與的。企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體不應(yīng)進(jìn)入公共行政領(lǐng)域與政府直接對(duì)話，而是由其行業(yè)協(xié)會(huì)代為效勞，但當(dāng)前我國(guó)行業(yè)組織發(fā)展滯后、法制不健全，不可能讓企業(yè)回歸公眾之列，政府手中的公權(quán)力是經(jīng)濟(jì)主體實(shí)現(xiàn)利益最大化的最可靠資源，為之而共謀，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體何樂而不為。向度三：外圍—中心互動(dòng)模式。此模式運(yùn)行方式有二：其一由外圍社會(huì)主體聯(lián)合其他主體，誘使政府參與，政府也基于某種目的愿意參與的。其二由政府組織發(fā)起、外圍社會(huì)主體也正尋求利益同盟，二者不謀而合，形成互動(dòng)共謀。該類型的“共謀行為”主要是基于既得利益而展開，基于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和發(fā)展，利益的實(shí)現(xiàn)很大程度上也意味著共謀關(guān)系的解體和完結(jié)。 四、政府“共謀行為”治理之道 在政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中政府“共謀”也隨之凸顯其負(fù)功能且影響范圍廣、治理難度大。政府“共謀行為”影響著政府組織的正常運(yùn)行、組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、效率的提高，進(jìn)而制約著政府治理能力的現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化必須扼制“共謀行為”的滋長(zhǎng)。 1.整合權(quán)責(zé)機(jī)制，構(gòu)建合理的權(quán)責(zé)體系 權(quán)力和責(zé)任在政府組織運(yùn)行中權(quán)力擔(dān)負(fù)著責(zé)任，責(zé)任又反過來制約著權(quán)力，二者一直處于博弈的膠著狀態(tài)，而政府共謀行為是與公共權(quán)力結(jié)伴而生的，所以要遏制政府共謀行為，就應(yīng)當(dāng)構(gòu)建合理的權(quán)責(zé)體系。第一，合理約束公共權(quán)力。公共權(quán)力具有強(qiáng)制性，一旦掌握公共權(quán)力，在資源、利益、財(cái)富等分配中也就具備了選擇性，但公共權(quán)力是一種稀缺資源，不能過于集中，權(quán)力越集中，共謀的成功可能性就越大；但也不能過度分散，否則容易形成結(jié)盟團(tuán)體，正如赫爾曼指出：“一個(gè)分權(quán)的政府，更加難以被俘獲?！盵11]所以要適度分權(quán)，做到權(quán)責(zé)一致。第二，明晰政府作用邊界，合理劃定部門組織責(zé)任。完善行政問責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決抵制推諉、卸責(zé)之行為，權(quán)力與職位對(duì)應(yīng)，明確政府職能，合理定位政府角色。第三，提升政策制定執(zhí)行能力，改變上級(jí)政府在公共政策中的壟斷地位。改變過去由上級(jí)政府制定公共政策的單一主體制定模式，把制定公共政策的權(quán)力適度下移，向外圍適度分散。上級(jí)政府部門在制定公共政策時(shí)要注意部門利益的分配，通過適當(dāng)放權(quán)擴(kuò)大參與部門的數(shù)量，適時(shí)采取部門回避規(guī)則，確保政策制定和執(zhí)行的透明性、公平性。 2.構(gòu)建組織協(xié)調(diào)機(jī)制，疏通治理脈絡(luò) 首先，營(yíng)造良好的政府組織文化氛圍。解放思想，樹立共同信念，開啟組織機(jī)構(gòu)間的對(duì)話、磋商機(jī)制，祛除組織碎片化，增強(qiáng)組織凝聚力等，并將該氛圍制度化；關(guān)注組織成員間相互關(guān)系，突出以人為本，用政府組織文化氛圍的感染力塑造政府組織新理念，提高公共治理能力。其次，完善政府組織激勵(lì)機(jī)制。注重物質(zhì)激勵(lì)的效用，以績(jī)效為基礎(chǔ)外加其他物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)如加薪等，調(diào)動(dòng)組織成員的積極性、增強(qiáng)滿足感以減少共謀的誘因；注重個(gè)體的差異性和激勵(lì)手段的整合，實(shí)施差異性激勵(lì)，建立分類激勵(lì)機(jī)制。再次，完善人事管理制度。逐步建立中央和縣級(jí)以上的各級(jí)地方人事管理委員會(huì)，對(duì)不同類別的政府組織成員管理實(shí)行分工負(fù)責(zé)，打破共謀利益鏈，實(shí)行公務(wù)員利益中立。最后，提升領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)用藝術(shù)。強(qiáng)化運(yùn)權(quán)藝術(shù)，提高組織權(quán)力，但絕不要偏向突出任何個(gè)體的權(quán)力，合理集權(quán)，適度放權(quán)，創(chuàng)造寬松、適度的權(quán)力運(yùn)行氛圍。 3.完善政府組織信息共享機(jī)制，協(xié)調(diào)組織運(yùn)行 信息是政府組織協(xié)調(diào)運(yùn)行的關(guān)鍵變量，而共謀行為的產(chǎn)生很大程度上是因?yàn)椴煌瑢蛹?jí)權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致占有的信息不對(duì)稱，傳遞過程中人為因素導(dǎo)致信息孤島、信息碎片化等。據(jù)此，在信息化時(shí)代中要加快政府治理能力的現(xiàn)代化，要阻斷和監(jiān)控共謀行為，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建電子化政府平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享增強(qiáng)政府行政業(yè)務(wù)和流程的透明度，公開性。一方面，整合政府結(jié)構(gòu)。通過整合不同層級(jí)的政府組織，整合不同機(jī)關(guān)單位，整合不同政府的網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息的整合，減少信息的損耗和失真度。另一方面，加強(qiáng)基礎(chǔ)信息的整合，提升信息互動(dòng)和搜尋能力，強(qiáng)化信息共享能力。重點(diǎn)加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)以確保信息的準(zhǔn)確性，從信息源頭上阻止政府共謀行為。 4.完善法律體系，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制 政府共謀行為有別于其他組織的共謀行為，最重要的原因是該行為具有穩(wěn)定的合法性基礎(chǔ)，治理難度大，因此必須完善法律體系，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。第一，加大對(duì)政府共謀行為研究的支持力度。鼓勵(lì)政府組織內(nèi)外的研究者共同參與，加強(qiáng)互動(dòng)交流。引導(dǎo)研究資源進(jìn)入共謀現(xiàn)象研究領(lǐng)域，為法制建設(shè)和研究提供信息支撐，構(gòu)建法治社會(huì)。第二，加強(qiáng)政府共謀行為的法制探索。出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)范，針對(duì)共謀的結(jié)果如尋租腐敗等進(jìn)行懲治，加大懲治力度予以遏制。法律制定過程必須公開、透明；制定程序要集思廣益，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，堅(jiān)持走群眾路線，充分調(diào)動(dòng)群眾參與立法工作的積極性；構(gòu)建信息反饋機(jī)制，確保信息反饋渠道暢通，建立外部監(jiān)督制約機(jī)制。對(duì)有明顯的地方保護(hù)色彩的法律應(yīng)予取消，建立規(guī)范組織間合作的法律規(guī)范，強(qiáng)化部門間的監(jiān)督，加強(qiáng)組織間的相互監(jiān)督、制衡，打破共謀現(xiàn)象橫向利益鏈，阻止共謀行為的發(fā)生。 綜上所述，在政府治理能力現(xiàn)代化的過程中政府“共謀行為”已成為一個(gè)羈絆。政府“共謀行為”反映了政府組織在運(yùn)行中與組織環(huán)境、目標(biāo)設(shè)置、政策制定、執(zhí)行，權(quán)責(zé)機(jī)制等因素的不兼容性及其內(nèi)在矛盾。不論以何種模式運(yùn)行的“共謀行為”，都是政府主體同其他主體的利益結(jié)盟，該行為的發(fā)生很大程度上致使公民的利益不能得到有效實(shí)現(xiàn)，在資源配置過程中政府與公民的二元主體格局被打破，某種程度上使個(gè)人、團(tuán)體利益處于公共利益之上，政府的行為邏輯也隨之發(fā)生改變，公民的主體利益逐漸被邊緣化，這與國(guó)家治理體系現(xiàn)和政府治理能力代化的初衷背道而馳。政府治理能力現(xiàn)代化旨在提升其公共服務(wù)能力以實(shí)現(xiàn)人民利益最大、滿足人民的根本訴求。政府“共謀行為”影響廣泛、治理難度大，影響著政府治理能力現(xiàn)代化的步伐，應(yīng)引起政府和社會(huì)的高度重視。但當(dāng)前對(duì)政府“共謀行為”進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究尚處于長(zhǎng)旅之始，研究理論、研究方法上還有巨大空間可以挖掘，因此，該問題也將成為當(dāng)代學(xué)界和政界任重道遠(yuǎn)的使命。 |
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