三、立法完善

　　我國行政處罰時(shí)效存在諸多內(nèi)在缺陷，對它進(jìn)行完善是十分必要的。筆者建議將其修改為：第一、行政違法行為經(jīng)過2年，不再給予處罰，法律另有規(guī)定的除外；第二、追訴期限自違法之日起計(jì)算，違法行為有持續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計(jì)算；第三、在追訴期限內(nèi)又進(jìn)行同一性質(zhì)違法的，前項(xiàng)違法行為自后項(xiàng)違法行為之日起計(jì)算。作出這種修改的理由如下：

　　1、對于第一款，原來以“發(fā)現(xiàn)”為條件，采取的是主觀因素，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)擁有過大的自由裁量權(quán)，致使行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以行使處罰權(quán)，也可以保留處罰權(quán)，甚至可以放棄處罰權(quán)，使已發(fā)生的違法行為處于不穩(wěn)定狀態(tài)。而刪除“發(fā)現(xiàn)”二字，恰恰是變主觀因素為客觀因素，只要行政機(jī)關(guān)在2年內(nèi)未對違法行為給予處罰，就無權(quán)再給予處罰，使已過2年的違法行為處于已穩(wěn)定的狀態(tài)中，完全符合時(shí)效的立法本意。

　　2、對于第二款，只是法律術(shù)語規(guī)范問題。所謂繼續(xù)，可指同一行為的延續(xù)，也可指不同行為的延續(xù)，是個(gè)多義詞語，不足以表達(dá)特定涵義的法律術(shù)語。連續(xù)是指多個(gè)同一性質(zhì)行為的連續(xù)，且多個(gè)行為間存在間隔。而持續(xù)表示的是單一行為的延續(xù)，因而不存在行為間有無間隔問題。行政處罰時(shí)效所要表示的恰是單一行為的延續(xù)。

　　3、對于第三款，是對總原則例外情形的特殊處理規(guī)定，它是對總原則的完善、健全。在違法行為發(fā)生之日起2年內(nèi)，違法行為人再次或多次違法的，可見其主觀認(rèn)識不深、客觀危害不淺，應(yīng)適當(dāng)延長追訴期限，因此應(yīng)援引時(shí)效中斷制度。

　　值得一提的是，我國立法者并非完全忽略了時(shí)效中斷問題，只是將時(shí)效中斷制度并入了“違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)”條文中，但是，他們卻忽視了二者存在的本質(zhì)區(qū)別。時(shí)效中斷必須在時(shí)效的追訴期限內(nèi)，而“連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)”則沒有這個(gè)限制。將兩種性質(zhì)不同的制度并在同一法律條款中，不僅在理論上缺乏科學(xué)性，而且在司法實(shí)踐中易造成執(zhí)法的隨意性。因此，應(yīng)將二者用不同條款準(zhǔn)確確定。

　　最后需要指出的是，行政處罰時(shí)效中斷與刑事處罰時(shí)效存在重要區(qū)別。刑事處罰只要求在前罪的追訴期限內(nèi)又犯新罪就產(chǎn)生時(shí)效中斷。而行政處罰時(shí)效要求是同一性質(zhì)違法行為的重犯。這是由行政法律的多樣性以及行政執(zhí)法主體的多元性決定的。

       

《行政處罰法》實(shí)施近六年來，隨著司法實(shí)踐的不斷深入，該法立法方面存在的一些缺陷也不斷顯現(xiàn)出來，本文擬對此作一簡要地分析。

一、違法行政處罰行為方面的缺陷

《行政處罰法》第三條第二款明確規(guī)定："沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效"。這是行政處罰法定原則的具體表現(xiàn)，同時(shí)也表明行政處罰的實(shí)施必須依照法定依據(jù)和法定程序進(jìn)行，以防止行政處罰權(quán)的違法行使，但這一規(guī)定與行政行為的"推定有效"原則（又稱"效力先定"原則）及《行政訴訟法》等法律的有關(guān)規(guī)定不相協(xié)調(diào)。

       首先，行政行為一經(jīng)作出，就具有法律約束力，自始就推定為合法有效，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照行政行為所決定的內(nèi)容加以履行，這是行政法上公認(rèn)的規(guī)則。作為行政行為之一種的行政處罰，當(dāng)然也具有這種特征。行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，是代表國家行使管理權(quán)，一經(jīng)作出就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，即使它是不符合法定條件的，在沒有被有關(guān)國家機(jī)關(guān)經(jīng)過一定程序確認(rèn)為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的，仍然對有關(guān)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人如果認(rèn)為行政處罰缺乏法定依據(jù)或者違反法定程序而構(gòu)成違法處罰，也不能自行否認(rèn)其效力，而必須先履行行政處罰決定，然后通過行政復(fù)議及行政訴訟程序確認(rèn)該行政處罰是否違法。

     其次，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。這一規(guī)定是否意味著對于符合此類情形的行政處罰，當(dāng)事人從一開始就可以拒絕接受？從《行政處罰法》第六條的規(guī)定來看，對行政處罰不服的，當(dāng)事人有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里所講的"對行政處罰不服的"，既包括對被最終確認(rèn)為合法的行政處罰的不服，也包括對被最終確認(rèn)為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認(rèn)為違法，根據(jù)《行政處罰法》第四十五條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定，當(dāng)事人在行政復(fù)議或者行政訴訟過程中仍應(yīng)履行原行政處罰決定。顯然，簡單地規(guī)定"沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效"，會對復(fù)議和訴訟期間行政處罰決定不停止執(zhí)行這一規(guī)定帶來很大的影響，不利于這一規(guī)定的貫徹實(shí)施。

     再次，行政處罰最終被確認(rèn)為無效的原因有諸多情形，除了沒有法定依據(jù)或者違反法定程序之外，還包括主要證據(jù)不足的、超越職權(quán)的以及濫用職權(quán)的情況。對符合這五種情形之一的具體行政行為，《行政訴訟法》明確規(guī)定人民法院均應(yīng)判決撤銷，否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規(guī)定了沒有法定依據(jù)和不遵守法定程序的行政處罰無效，因而是不全面的。

二、聽證程序方面的缺陷

聽證是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)在作出不利于當(dāng)事人的決定時(shí)必須聽取當(dāng)事人的意見，其方式可以是書面或者口頭的單獨(dú)征求意見，也可以是由有關(guān)國家機(jī)關(guān)公開舉行的聽證會?！缎姓幜P法》首次確立了聽證制度，被譽(yù)為我國立法領(lǐng)域中的一個(gè)重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權(quán)利，切實(shí)行使陳述權(quán)、申辯權(quán)，并要求行政機(jī)關(guān)履行說明理由、聽取意見等方面的義務(wù)。這對加強(qiáng)行政處罰活動中的民主化、公開化，保證行政處罰的公正性與合理性，督促行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政處罰，減少行政處罰訴訟的數(shù)量，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，具有很重要的意義。但是，由于《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定還比較原則，在實(shí)施過程中至少存在著如下幾個(gè)問題：

首先，《行政處罰法》并沒有賦予所有受處罰人聽證的權(quán)利，只是給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款等程度比較嚴(yán)重的行政處罰案件，受處罰人才享有要求聽證的權(quán)利。顯然，《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽證范圍之外。就聽證的本質(zhì)而言，一方面，它是法律為受處罰人設(shè)置了一個(gè)對自己不利指控的抗辯場所，體現(xiàn)了行政處罰中的民主原則、公開原則和相對人參與原則；另一方面，它是一種權(quán)力制約的程序機(jī)制，也是一種較行政復(fù)議、行政訴訟等事后監(jiān)督手段更為有效的事中監(jiān)督手段。行政拘留作為行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰種類，理論上它屬于典型的人身罰，理所當(dāng)然應(yīng)該賦予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機(jī)會，以切實(shí)保障其人身權(quán)利不受侵犯。

其次，《行政處罰法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，并且不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。通常說來，對于受處罰人的違法行為，行政機(jī)關(guān)享有對事實(shí)和證據(jù)的判斷權(quán)、法律依據(jù)的選擇適用權(quán)和行政處罰的決定權(quán)。與此相適應(yīng)，受處罰人則享有為自己的行為進(jìn)行辯解的權(quán)利。可見，當(dāng)事人的充分申辯權(quán)是聽證程序的基本要求之一。為此，法律還規(guī)定了"當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理"等內(nèi)容，但《行政處罰法》沒有規(guī)定當(dāng)事人或者其代理律師可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。如果當(dāng)事人沒有查閱案卷的權(quán)利，他們就不可能充分有效地行使申辯權(quán)，從而影響到行政處罰的合法性和適當(dāng)性，不免使聽證制度流于形式。

再次，《行政處罰法》第四十二條第一款第（七）項(xiàng)規(guī)定："聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。"但該法沒有規(guī)定書記員的設(shè)置。同時(shí)，上述規(guī)定對聽證筆錄究竟有何法律意義，也有待于進(jìn)一步探討。

三、簡易程序中舉證方面的缺陷

簡易程序是針對違法事實(shí)確鑿、處罰較輕的情況設(shè)置的。這種程序具有手續(xù)簡單、效率較高以及執(zhí)法人員當(dāng)場給予處罰等特點(diǎn)。但確鑿的違法事實(shí)也應(yīng)當(dāng)通過充分的證據(jù)來反映，而行政處罰的舉證責(zé)任也只能由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來承擔(dān)?！缎姓幜P法》第三十五條規(guī)定："當(dāng)事人對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟"。然而，一旦進(jìn)入行政復(fù)議或者行政訴訟的程序，行政機(jī)關(guān)又如何舉證？簡易程序既沒有規(guī)定案件調(diào)查人員與作出處罰決定的執(zhí)法人員相分離，也沒有明確要求執(zhí)法人員一定不得少于兩人。事實(shí)上，作出處罰決定的執(zhí)法人員是融調(diào)查身份與決定身份于一體的，不僅如此，還將執(zhí)法人員與案件的證人相混同，執(zhí)法人員既是案件的處理人，同時(shí)也是案件的證人。那么，在別無其他證據(jù)的情況下，能否以單個(gè)的執(zhí)法人員單方面的證言作為定案的根據(jù)？答案如果是肯定的，豈不是助長了個(gè)人擅斷、擴(kuò)大了自由裁量權(quán)運(yùn)作的空間嗎？由此來看，完善簡易程序中舉證方面的規(guī)定是十分必要的。