中國財(cái)政學(xué)會績效管理研究專業(yè)委員會

第七章 預(yù)算績效評價(jià)的具體實(shí)施

第二節(jié) 預(yù)算績效評價(jià)的客體

預(yù)算績效評價(jià)的客體是針對預(yù)算績效評價(jià)主體來講的，財(cái)政部門、預(yù)算部門及第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施績效評價(jià)的對象，即是績效評價(jià)的客體。此外，績效評價(jià)的客體還涉及被評價(jià)對象的具體績效考核內(nèi)容等。

一、預(yù)算績效評價(jià)的對象

預(yù)算績效管理的資金都屬于績效評價(jià)的對象，也就是所有的財(cái)政性資金都屬于績效評價(jià)的范圍，包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金，按照預(yù)算級次，可以劃分為本級部門預(yù)算管理的資金和上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付資金[1]。其中，納入政府預(yù)算管理的資金包括納入公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的資金；納入部門預(yù)算管理的資金包括財(cái)政預(yù)算安排的資金和部門自有資金。另外，還包括非政府預(yù)算部門因受扶持獲得財(cái)政資金后，由其配套安排的部分自有資金等。同時(shí)，由于各類資金的性質(zhì)存在差異，績效評價(jià)的實(shí)施方法上會有所區(qū)分，也會根據(jù)工作的進(jìn)展，逐步將各類資金都納入績效評價(jià)的范圍，實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算的全覆蓋。

在確定納入績效評價(jià)的資金范圍時(shí)，應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：第一，一般情況下，不單獨(dú)對基本支出進(jìn)行績效考評。原因在于基本支出主要用于維持機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并且大多實(shí)行定員定額管理，對其單獨(dú)進(jìn)行績效考評意義不大；第二，對于項(xiàng)目支出和部門預(yù)算，根據(jù)現(xiàn)階段我國預(yù)算支出績效考評的現(xiàn)狀，應(yīng)傾向于將考評重點(diǎn)放在項(xiàng)目支出上。項(xiàng)目支出績效考評是整個(gè)績效考評工作的突破口，將項(xiàng)目支出績效考評作為重點(diǎn)，有利于這項(xiàng)工作取得進(jìn)展，也有利于在組織和機(jī)構(gòu)中培養(yǎng)績效文化；第三，在以項(xiàng)目支出為績效考評對象時(shí)，一方面，要將重大項(xiàng)目考評和一般性項(xiàng)目考評結(jié)合起來，慎重選擇績效考評項(xiàng)目，以盡量減少考評成本；另一方面，項(xiàng)目選擇以行政事業(yè)類項(xiàng)目或其它類項(xiàng)目為主，盡量不考評基建項(xiàng)目。主要原因在于基建項(xiàng)目一般都有明確的可行性報(bào)告，對其財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行了比較嚴(yán)格地限制，項(xiàng)目完成后還要進(jìn)行竣工驗(yàn)收，對其進(jìn)行考評容易流于形式，變成另一種形式的竣工驗(yàn)收，因而意義不大[2]。

在確定被考評的預(yù)算單位級次和范圍的時(shí)候，應(yīng)考慮的因素有：部門所屬的預(yù)算單位的多少、績效考評的時(shí)間和資源約束、績效考評的效率和有效性等。對于所屬預(yù)算單位眾多、績效考評時(shí)間緊、經(jīng)費(fèi)相對不充裕的部門，從保證績效考評的有效性和成本控制的角度出發(fā)，考評對象的選擇范圍理應(yīng)相對小些。

我國目前正處于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作階段，對績效評價(jià)所涉及的范圍也在逐年擴(kuò)大，這就要求財(cái)政部門和預(yù)算部門在對評價(jià)對象的確定方面，根據(jù)本地區(qū)的績效評價(jià)工作開展進(jìn)度，逐步將財(cái)政資金全部納入管理范疇，使資金的使用效率和效益可以充分體現(xiàn)。以北京市財(cái)政局為例，2011年，北京市財(cái)政局試點(diǎn)推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理，選取市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局和市科委3個(gè)部門進(jìn)行試點(diǎn)，經(jīng)過申請預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、完成評價(jià)這三個(gè)步驟，2013年底，這3個(gè)部門成為本市首批完成全過程預(yù)算績效管理的預(yù)算部門。繼2011年啟動了3個(gè)部門試點(diǎn)后，市財(cái)政局在2012年選取市教委等9個(gè)部門擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模，2013年選取市財(cái)政局等30個(gè)部門納入試點(diǎn)范圍。預(yù)計(jì)到2015年，會將統(tǒng)一將各部門的全部財(cái)政資金納入績效評價(jià)范圍，還將建立類似“黑名單”的負(fù)面清單，并像強(qiáng)制公示的三公經(jīng)費(fèi)一樣把這份成績單呈現(xiàn)在公眾面前，使財(cái)政花的每一分錢更加公開、透明[3]。

受現(xiàn)有預(yù)算管理實(shí)際情況的制約，目前尚沒有一個(gè)概念能全面概括預(yù)算績效評價(jià)對象的范圍，在范圍界定上還存在偏差和漏洞。如納入政府預(yù)算管理的資金中，社?；痤A(yù)算尚未納入部門預(yù)算管理；而納入部門預(yù)算管理的部門自有資金，以及非預(yù)算部門安排的配套資金等，又不屬于政府預(yù)算管理的范疇。政府和部門的范圍界定必須有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，才能做到上下一體，才能推動預(yù)算績效的全面實(shí)行。

二、預(yù)算績效評價(jià)的主要方面

政府和各部門在微觀方面要對績效評價(jià)的內(nèi)容作出界定，一旦評價(jià)內(nèi)容確定后，開展績效評價(jià)就需要有一個(gè)統(tǒng)一的評價(jià)規(guī)則，即評價(jià)的側(cè)重方面，這也是績效評價(jià)客體的重要組成部分。目前我國側(cè)重對三方面績效的考察，分別是：經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和政治績效。對于行政管理者而言，績效評價(jià)的這幾個(gè)方面是互為相關(guān)一個(gè)整體，缺一不可。

1、經(jīng)濟(jì)績效。經(jīng)濟(jì)績效是對資源分配和利用的經(jīng)濟(jì)效率的體現(xiàn)，其外在表現(xiàn)就是一國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。具體到政府部門，經(jīng)濟(jì)績效則是政府績效的主要指標(biāo)和外在表現(xiàn)，在整體預(yù)算績效評價(jià)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。政府部門引入績效考核的初衷就是完善政府職能，提高政府財(cái)政資金的配置效率，而經(jīng)濟(jì)績效正式對各項(xiàng)資源利用效果的衡量。沒有經(jīng)濟(jì)績效，社會績效和政治績效就會缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)和物質(zhì)支撐，也不會長久持續(xù)發(fā)展；

2、社會績效。社會績效是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上提出的，涵蓋整個(gè)社會的全面進(jìn)步，是社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要內(nèi)涵。社會績效是對整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行大環(huán)境的績效評判，一個(gè)安定的社會環(huán)境必然會促進(jìn)政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反之，當(dāng)社會動蕩無效率時(shí)，政府也會出現(xiàn)混亂，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會出現(xiàn)停滯。沒有社會績效，整個(gè)政府績效就會失去社會基礎(chǔ)；沒有社會績效，經(jīng)濟(jì)績效就沒有了存在的現(xiàn)實(shí)價(jià)值；

3、政治績效。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政治績效是對政府職能實(shí)現(xiàn)的客觀評價(jià)，最經(jīng)常地表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新等，在不同體制的國家也會有不同的側(cè)重點(diǎn)，但都外化為政府的行政能力評價(jià)。政治績效是政府部門績效的中樞和核心，經(jīng)濟(jì)績效和社會績效的實(shí)現(xiàn)，需要政治績效作為法律保證和制度保障。

2014年6月6日，中國財(cái)政學(xué)會績效管理研究專業(yè)委員會在北京正式成立，它是中國財(cái)政學(xué)會所屬二級學(xué)術(shù)專業(yè)委員會。第一屆專業(yè)委員會常務(wù)理事會選舉賈康為主任委員，王澤彩為副主任委員兼秘書長。目前，該專業(yè)委員會凝聚了國際國內(nèi)知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政府部門資深財(cái)政專家、高端智庫學(xué)術(shù)翹楚和社會第三方咨詢機(jī)構(gòu)，專門從事績效理論研究、學(xué)術(shù)交流、咨詢評估和專業(yè)培訓(xùn)等，為探索具有中國特色的預(yù)算管理制度，全面推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政建設(shè)而砥礪奮進(jìn)。