最高法案例：提起履責之訴的五個條件

【裁判要旨】

一般來講，公民、法人或者其他組織提起履行職責之訴至少應(yīng)當具備這樣幾個條件：第一，他向行政機關(guān)提出過申請，并且行政機關(guān)明確予以拒絕或者逾期不予答復。第二，他所申請的事項具有實體法上的請求權(quán)基礎(chǔ)。這種請求權(quán)基礎(chǔ)可以產(chǎn)生于或者基于某一法律、某一行政機關(guān)的保證以及某一行政合同?？傊笮姓C關(guān)依照其申請作出一個特定行政行為，必須具有法定的權(quán)利依據(jù)。第三，他是向一個有管轄權(quán)的行政機關(guān)提出。管轄權(quán)是行政機關(guān)活動的基礎(chǔ)和范圍，行政機關(guān)應(yīng)當在執(zhí)行法定任務(wù)的同時遵守管轄權(quán)的界限。這種管轄權(quán)既包括該行政機關(guān)是否主管申請人所申請的專業(yè)事務(wù)，也包括同一專業(yè)事務(wù)中不同地域、不同級別的行政機關(guān)之間對于管轄權(quán)的具體分工。向一個無管轄權(quán)的行政機關(guān)隨意提出一個申請，即使該行政機關(guān)予以拒絕，也不會使申請人當然地獲取了訴權(quán)。第四，他申請行政機關(guān)作出的行為應(yīng)當是一個具體的、特定的行政行為。要求行政機關(guān)實施沒有外部效力的內(nèi)部調(diào)整或者不是針對他個人的一般性調(diào)整，必須基于法律的明確規(guī)定。第五，行政機關(guān)對于原告申請的拒絕，可能侵害的必須是屬于原告自己的主觀權(quán)利。在原告不具備主觀權(quán)利的情況下，即使行政機關(guān)的不作為有可能侵害公共利益，個體也未必具有提起行政訴訟的權(quán)利。

【案號】（2016）最高法行申2864號行政裁定

【案由】再審申請人李國秀因訴山東省人民政府不履行法定職責一案

【一二審情況】

原審法院查明：2015年7月6日，李國秀以郵寄形式，向山東省人民政府遞交書面材料,請求山東省人民政府按照”每個城鎮(zhèn)居民和在職職工都有享受一次房改的權(quán)利”之法律規(guī)定，依法對魯政發(fā)[1994]1號《山東省人民政府關(guān)于城鎮(zhèn)住房制度改革的意見（試行）》中關(guān)于平房和自管公房的房改具體問題和事項進行明確解釋，并將執(zhí)行和落實情況通知本人，可以使本人居有其所。請求山東省人民政府對1984年搬遷安置房出現(xiàn)的問題，盡快出臺法規(guī)和政策，并執(zhí)行和落實好”歷史遺留的”產(chǎn)權(quán)調(diào)換和危房安置、安鑒問題。山東省人民政府于7月7日收到該報告后，將其歸類于人民群眾來信來訪事項，轉(zhuǎn)到中共山東省委山東省人民政府信訪局，按照信訪事項進行處理。李國秀不服，提起訴訟。請求法院判令被告依法對原告《致山東省人民政府關(guān)于現(xiàn)居住公房包括自管公房職工參加房改請求報告》的請求事項予以處理。

山東省濟南市中級人民法院一審認為：李國秀向山東省人民政府遞交書面材料，反映其住房問題，山東省人民政府認為李國秀反映的問題屬于信訪處理事項，遂按信訪事項轉(zhuǎn)交信訪部門辦理。山東省人民政府無信訪事項處理職權(quán)，其將李國秀反映問題，轉(zhuǎn)交信訪部門處理符合法律規(guī)定。因李國秀反映的事項屬于信訪事項，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，山東省人民政府對李國秀反映信訪事項予以轉(zhuǎn)辦處理的行為，不屬于行政案件的受案范圍。據(jù)此作出（2015）濟行初字第667號行政裁定，駁回李國秀的起訴。李國秀不服，提起上訴。山東省高級人民法院二審以同一理由裁定駁回其上訴，維持原裁定。

【再審請求和理由】

1.撤銷山東省高級人民法院（2016）魯行終字第569號裁定，對本案依法再審；2.判令再審被申請人對再審申請人的請求事項盡快回復或者處理；3.確認再審被申請人將自己的政府工作轉(zhuǎn)交下屬的信訪部門并且雙方都不受理的行政行為違法。其申請再審的主要事實和理由為：因為再審被申請人在魯政發(fā)[1994]1號政令中的某些條款，其解釋非常模糊、含糊，故引起其下級部門和再審申請人雙方的理解不同，產(chǎn)生較大爭議，造成了嚴重后果,這是再審被申請人在危房房改工作中的行政不作為。再審申請人向再審被申請人郵寄的請求報告與平時的人民來信不同，是人民法院立案受理的前提，原審裁定適用法律錯誤。

【再審判案理由】

最高人民法院認為：再審申請人向山東省人民政府郵寄請求報告，請求其依法對魯政發(fā)[1994]1號《山東省人民政府關(guān)于城鎮(zhèn)住房制度改革的意見（試行）》中關(guān)于平房和自管公房的房改具體問題和事項進行明確解釋，并要求盡快出臺相應(yīng)法規(guī)政策。山東省人民政府按照信訪事項轉(zhuǎn)交信訪部門處理，原審法院亦認定山東省人民政府對再審申請人反映信訪事項予以轉(zhuǎn)辦處理的行為不屬于行政訴訟的受案范圍。現(xiàn)再審申請人在再審申請中認為，其郵寄的請求報告與平時的人民來信不同，這種主張具有一定道理，人民法院也不宜任意擴大對于信訪事項的歸類，并以此簡單地排除出行政訴訟的受案范圍。但再審申請人認為由此就構(gòu)成”人民法院立案受理的前提”，卻沒有相應(yīng)的法律依據(jù)支持。再審申請人提起本案訴訟，訴訟請求為”責令被告依法對原告《致山東省人民政府關(guān)于現(xiàn)居住公房包括自管公房職工參加房改請求報告》的請求事項予以處理”，因此，其所提訴訟在訴訟類型上應(yīng)當屬于履行職責之訴。履行職責之訴并不意味著：公民、法人或者其他組織隨便向任何一個行政機關(guān)提出任何一項請求，該行政機關(guān)就有履行該項請求的義務(wù)；也不意味著只要行政機關(guān)”不作為”就可以提起”不作為之訴”。一般來講，公民、法人或者其他組織提起履行職責之訴至少應(yīng)當具備這樣幾個條件：第一，他向行政機關(guān)提出過申請，并且行政機關(guān)明確予以拒絕或者逾期不予答復。第二，他所申請的事項具有實體法上的請求權(quán)基礎(chǔ)。這種請求權(quán)基礎(chǔ)可以產(chǎn)生于或者基于某一法律、某一行政機關(guān)的保證以及某一行政合同?？傊笮姓C關(guān)依照其申請作出一個特定行政行為，必須具有法定的權(quán)利依據(jù)。第三，他是向一個有管轄權(quán)的行政機關(guān)提出。管轄權(quán)是行政機關(guān)活動的基礎(chǔ)和范圍，行政機關(guān)應(yīng)當在執(zhí)行法定任務(wù)的同時遵守管轄權(quán)的界限。這種管轄權(quán)既包括該行政機關(guān)是否主管申請人所申請的專業(yè)事務(wù)，也包括同一專業(yè)事務(wù)中不同地域、不同級別的行政機關(guān)之間對于管轄權(quán)的具體分工。向一個無管轄權(quán)的行政機關(guān)隨意提出一個申請，即使該行政機關(guān)予以拒絕，也不會使申請人當然地獲取了訴權(quán)。第四，他申請行政機關(guān)作出的行為應(yīng)當是一個具體的、特定的行政行為。要求行政機關(guān)實施沒有外部效力的內(nèi)部調(diào)整或者不是針對他個人的一般性調(diào)整，必須基于法律的明確規(guī)定。第五，行政機關(guān)對于原告申請的拒絕，可能侵害的必須是屬于原告自己的主觀權(quán)利。在原告不具備主觀權(quán)利的情況下，即使行政機關(guān)的不作為有可能侵害公共利益，個體也未必具有提起行政訴訟的權(quán)利。

本案中，如果再審申請人申請解決的是其本人的住房居所問題，則屬于請求行政機關(guān)針對其本人作出一個具體的、特定的處理，但即使如此省級政府顯然也不具有直接處理該項個人事務(wù)的職責。從再審申請人請求報告的內(nèi)容來看，其核心是請求山東省人民政府對相關(guān)政策進行解釋并要求盡快出臺相關(guān)法規(guī)政策。這種請求在性質(zhì)上屬于要求行政機關(guān)進行一般性的規(guī)范創(chuàng)制。應(yīng)當承認，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，不僅會由于具體行政行為而遭受侵害，也會由于行政機關(guān)應(yīng)當頒布而未頒布相應(yīng)規(guī)范而受到影響，但是，《中華人民共和國行政訴訟法》只是規(guī)定公民、法人或者其他組織在針對行政機關(guān)作出的行政行為起訴時才可以一并請求對該行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進行審查，并沒有規(guī)定可以直接提起要求行政機關(guān)依照其申請制定規(guī)范或解釋規(guī)范的規(guī)范頒布之訴，從這個意義上講，再審申請人提起的本案之訴，既不符合履行職責之訴的法定起訴條件，也不屬于行政訴訟的受案范圍。原一、二審法院分別裁定駁回再審申請人的起訴和上訴，并無不當。

【再審定案結(jié)論】

綜上，李國秀的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：駁回再審申請人李國秀的再審申請。

【合議庭人員】

審判長：李廣宇，代理審判員：胡文利，代理審判員：李緯華。