前言

      本文通過對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的背景分析、存在問題釋疑、內(nèi)控建設(shè)建議等幾個方面，結(jié)合內(nèi)部控制規(guī)范的建設(shè)實踐，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實施工作進行具體闡述，尤其是在內(nèi)控建設(shè)方面，通過圖表案例等形式，給大家提供參考，旨在提高對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的認識，為各單位在建設(shè)內(nèi)部控制規(guī)范的過程中提供意見參考，也歡迎各位同仁一起共同研究。（后附內(nèi)控建設(shè)表單及手冊目錄供大家參考）

    問題提出：

1.單位內(nèi)控的形成的文檔是什么呢？是內(nèi)控手冊嗎？

2.制度和內(nèi)控手冊是這兩者有什么區(qū)別？單位有了內(nèi)控手冊，卻沒有工作流程可以嗎？

3.制度和流程是什么關(guān)系呢，經(jīng)常會看到流程制度的說法，但這兩者有區(qū)別嗎，制度中包含流程及說明還是在流程中包含了制度的規(guī)定?

4.做內(nèi)控的展現(xiàn)結(jié)果是不是就是為了最后的一套內(nèi)控手冊？如果都不執(zhí)行，我們做這個難道僅僅是為了迎合管理機構(gòu)的要求.是為了內(nèi)控工作而進行內(nèi)控？

5.財務(wù)部門就是內(nèi)控的牽頭部門嗎？內(nèi)控報告只能財務(wù)部門編制嗎？

6.我們的單位就10幾個人，還需要內(nèi)控嗎？

      一、背景

      為進一步提高內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控機制建設(shè)，財政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，規(guī)定自2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式施行。該指引為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了一個內(nèi)容全面、框架清晰、路徑明確的方向，也正式拉開了行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制規(guī)范的序幕。

      為了推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的有效實施，財政部從工作宣傳、組織領(lǐng)導、具體實施、層層推動等不同層面，以釘釘子精神采取一系列工作舉措推動內(nèi)控工作的深入開展，國家各有關(guān)部門也制定了一系列針對以權(quán)力制衡權(quán)力、反對貪污腐敗、厲行節(jié)約反對浪費等最具有針對性的制度安排。

      為了廣泛宣傳貫徹《規(guī)范》，全社會普及行政事業(yè)單位內(nèi)控相關(guān)知識，推動單位內(nèi)控規(guī)范在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)實施，財政部在全國范圍內(nèi)于2014年8月1日至10月31日兩個月時間，舉辦行政事業(yè)單位內(nèi)部控制知識競賽。

      為解決分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題，同時深入貫徹黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”的有關(guān)要求，2015年12月21日，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》，要求內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施工作。同時加強組織領(lǐng)導，建立健全由財政、審計、監(jiān)察等部門參與的協(xié)調(diào)機制，協(xié)同推進內(nèi)部控制建設(shè)和監(jiān)督檢查工作。單位要按照本指導意見確定的總體要求、主要任務(wù)和時間表，認真抓好內(nèi)部控制建設(shè)，確保制度健全、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位。

      為了加強對單位內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)指導，財政部以量化評價為導向，開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。 2016年6月24日，財政部印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》。基礎(chǔ)性評價指標體系通過設(shè)置內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標及其含義和評價操作方法，明確了行政事業(yè)單位建立與實施內(nèi)部控制的重點內(nèi)容和基本要求，讓行政事業(yè)單位能夠做到有的放矢、心中有數(shù)，以此來進一步推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。

       為了加強內(nèi)部控制工作嵌入機制，將內(nèi)部控制工作融入單位財務(wù)管理工作，財政部要求單位在2016年年末決算時要同時上報內(nèi)部控制有關(guān)工作， 2017年1月25日，財政部又發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，要求單位按照財政部發(fā)布的統(tǒng)一報告格式編制內(nèi)部控制報告，經(jīng)本單位主要負責人審批后對外報送，同時組織開展全國各級各類行政事業(yè)單位2016年度內(nèi)部控制報告編報工作。

      為協(xié)同推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標準建立與實施工作，2017年2月8日，財政部將“企業(yè)內(nèi)部控制標準委員會”更名為“內(nèi)部控制標準委員會”，進一步推動我國內(nèi)部控制規(guī)范體系的建立健全及有效實施。

    二、現(xiàn)狀

      通過《內(nèi)部控制規(guī)范》的普及以及一系列文件的落實，內(nèi)控工作已經(jīng)引起廣大行政事業(yè)單位財務(wù)工作人員，尤其是單位負責人的重視，由觀望、未采取任何措施到認真學習，建立內(nèi)部控制制度，形成單位內(nèi)控手冊，提升了單位的內(nèi)部控制工作水平。

      從各單位內(nèi)部控制建設(shè)情況看，有的單位由單位組織人員自行建立內(nèi)部控制手冊，也有的單位聘請中介機構(gòu)建立單位內(nèi)控手冊。由于內(nèi)控手冊在國家層面沒有統(tǒng)一格式的要求，因各單位的不同、聘請中介機構(gòu)的不同，各單位內(nèi)控手冊格式、內(nèi)容也不盡相同，從總體上看，能夠滿足內(nèi)部控制的管理需求，大部分從組織框架、工作職能、制度梳理、風險分析、工作流程以及六大業(yè)務(wù)控制等方面編制單位的內(nèi)控手冊，尤其是2015年以來編制的內(nèi)控手冊越來越規(guī)范，既能滿足單位的業(yè)務(wù)需要，也能滿足國家層面的管理要求，甚至有的單位已經(jīng)信息化落地，單位的管理工作水平得到較大提升，也充分顯現(xiàn)出了內(nèi)控在單位管理工作中的作用。

從目前情況看，大多數(shù)單位能夠按照內(nèi)控的有關(guān)要求建立單位的內(nèi)部控制制度，并能編制內(nèi)部控制工作手冊，能夠按照內(nèi)控的評價打分標準，完善單位內(nèi)部控制。同時加強對內(nèi)控的監(jiān)督檢查力度，有的省市將內(nèi)控工作納入單位的績效考評體系，從外部促進單位內(nèi)控制度的建立和完善，但縱觀行政事業(yè)單位內(nèi)控工作情況還存在諸多問題。

     （一）內(nèi)控建設(shè)由誰負責存在模糊認識

      我國《內(nèi)控規(guī)范》第十三條規(guī)定：“單位應(yīng)當單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時，應(yīng)當充分發(fā)揮財會、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用?！?/span>

      牽頭部門應(yīng)由誰來負責，規(guī)范中并沒有明確規(guī)定。因各個行政單位的千差萬別，內(nèi)控規(guī)范從國家層面不可能直接明確由哪個部門來負責這項工作，大多數(shù)單位因內(nèi)控規(guī)范是財政部門下達的，往往將財務(wù)部門或主管財務(wù)工作的部門確定為牽頭部門，也有的單位將內(nèi)部審計部門或監(jiān)察部門列為單位的內(nèi)控牽頭部門。

      從內(nèi)控工作開展情況看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及到單位經(jīng)濟活動的方方面面，其必然涉及到本單位的所有部門。也就是說，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一個全員參加的工作，并且是“一把手”工程。

      內(nèi)部控制建設(shè)工作肯定是要具體落實到某個職能部門。從行政事業(yè)單位的編制來看，新設(shè)一個內(nèi)部控制部門，無論是從審批的程序還是部門編制資源的有限性來看，可能性極小。一把手也不可能親自負責此事，在具體操作上，“一把手”也會將這項工作落實到具體部門，這樣來看，就會集中在財務(wù)部門和內(nèi)部審計部門的選擇上。但從內(nèi)控的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的體系上看，內(nèi)部審計在內(nèi)部控制中發(fā)揮的作用是對已經(jīng)建立的內(nèi)部控制體系發(fā)揮監(jiān)督和再評價，對于尚未建立內(nèi)部控制的單位，內(nèi)部控制僅能參與，不能直接建設(shè)，否則會違背《內(nèi)控規(guī)范》第六十條第二款規(guī)定：“內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當與內(nèi)部控制的建設(shè)和實施保持相對獨立”。如果內(nèi)部審計負責內(nèi)部控制建設(shè)，會集運動員裁判員于一身，影響自身的獨立性。而且，從行政事業(yè)單位內(nèi)部審計部門設(shè)置的獨立性、權(quán)威性的現(xiàn)實來看，其執(zhí)行內(nèi)部控制建設(shè)會使得內(nèi)部控制建設(shè)的效果大打折扣。

      而從財政部發(fā)布此項規(guī)定來看，財務(wù)部門最有可能是內(nèi)部控制建設(shè)的主要職能部門。當然，財務(wù)部門應(yīng)該認識到，單位負責人對于此事的支持和理解是能否順利實施《內(nèi)控規(guī)范》的關(guān)鍵，財務(wù)部門僅是幫助單位負責人履行職責，單位負責人還是內(nèi)部控制建設(shè)的主要責任人。

      可見，從實際反映的情況來看，財務(wù)部門之所以不愿意成為內(nèi)控的牽頭部門最主要的原因是一把手不夠重視，沒有當做一把手工程來抓，導致財務(wù)人員工作舉步維艱，所有的內(nèi)控工作都要由財務(wù)人員來做，無形中增加了財務(wù)工作任務(wù)。單位內(nèi)控小組形同虛設(shè)，做出的內(nèi)控也是形式上的，沒有形成系統(tǒng)工程，大多數(shù)為了完成任務(wù)、做出手冊，應(yīng)付上級部門的檢查，導致財務(wù)部門到底應(yīng)不應(yīng)該成為牽頭部門，在實踐中產(chǎn)生了模糊意識。

      從財務(wù)工作實踐看，有的單位財務(wù)只是主管會計人員，財會人員只有會計出納兩名人員，身單力孤，也很難獨立開展內(nèi)部控制的建設(shè)工作，更多地需要借助中介機構(gòu)力量來完成此項工作。那么從內(nèi)控的機構(gòu)框架看，如果與單位一把手充分的溝通之后，在內(nèi)控領(lǐng)導小組的領(lǐng)導下，單位可以成立內(nèi)控工作辦公室，作為臨時管理機構(gòu)來完成此項工作，內(nèi)控辦公室要抽調(diào)幾名具體工作人員，做好工作內(nèi)控分工，共同做好單位的內(nèi)控管理工作。

      綜上，牽頭部門可以是單位的財務(wù)部門或內(nèi)控辦公室。內(nèi)控的建設(shè)工作不是一朝一夕的，需要長期建設(shè)并隨時更新，單位需要更專業(yè)的人員來從事此項工作，即使在編委的“三定方案”中沒有相關(guān)的編制和職能，從單位加強內(nèi)控建設(shè)的工作出發(fā)，單位“一把手”要充分研究和重視此項工作，結(jié)合單位實際，財務(wù)部門即使不是牽頭部門，也要充分發(fā)揮內(nèi)控主力軍的作用，在單位內(nèi)控辦公室的領(lǐng)導下，共同做好單位的內(nèi)控規(guī)范建設(shè)工作。

    （二）管理制度與內(nèi)控手冊關(guān)系不夠明晰

      在實務(wù)中，一提到內(nèi)部控制建設(shè)成果，大家馬上就會聯(lián)想到《內(nèi)部控制手冊》，單位的內(nèi)部控制建設(shè)是否完成，要看是否形成一本內(nèi)控手冊。在實務(wù)中常常會受到單位的質(zhì)疑，我們原來單位制度建設(shè)非常好，有ISO體系文件、制度匯編等手冊，我們的這些制度文件是不是內(nèi)控？為什么一定要編制一本內(nèi)部控制手冊？內(nèi)部控制手冊如果與制度文件不一致，我們怎么執(zhí)行？

      存在這些認識問題不是一家兩家單位，我想是大多數(shù)單位大多數(shù)人在內(nèi)控建設(shè)初始，都曾有過這樣的認識。這些問題的實質(zhì)就是對管理制度與內(nèi)部控制，以及制度手冊與內(nèi)部控制手冊關(guān)系的理解問題。隨著對單位內(nèi)控規(guī)范的理解和內(nèi)部控制建設(shè)工作的推進，對內(nèi)控手冊與管理制度的關(guān)系會進一步明晰，這也是內(nèi)控從業(yè)者與一把手領(lǐng)導們需要溝通的重點，要充分理解內(nèi)控手冊是什么？

      《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第三條：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。

      從上述內(nèi)部控制定義中，我們也可以得出結(jié)論，內(nèi)部控制是通過制度、流程和表單體現(xiàn)出來的。因此，我們在內(nèi)控建設(shè)中，包括日常管理中要有“管理制度化、制度流程化、流程表單化，手冊系統(tǒng)化”的邏輯，單位在日常管理中都會有一套制度，考核也好、管理也好，也會有表單和流程，甚至會形成工作手冊。但如果從內(nèi)控的角度出發(fā)，是否系統(tǒng)化，是否立足管理現(xiàn)狀，全面梳理各項管理制度和管理體系，從管理體制、機制以及落實各級權(quán)利責任、風險分析等方面，將內(nèi)部控制的要求融入各項管理體系中，形成內(nèi)部控制的長效機制，使內(nèi)部控制真正為經(jīng)營管理服務(wù)，即融入管理制度、流程和表單中去。內(nèi)部控制建設(shè)不是另起爐灶，而是對原有的管理體系進行優(yōu)化并使之滿足內(nèi)部控制規(guī)范的要求。因此，內(nèi)部控制手冊與內(nèi)部控制建設(shè)之間沒有必然的聯(lián)系。

      所以說到內(nèi)控手冊，應(yīng)該想到的就是流程圖和風險控制矩陣。單位通過編制內(nèi)控手冊，使全體員工能夠掌握內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、部門職能、崗位職責、管理制度、業(yè)務(wù)流程等情況，明確權(quán)責分配。一般認為，應(yīng)將單位所有制度和流程納入內(nèi)控手冊，尤其是中介機構(gòu)做的模板式的，大而全，導致一個單位手冊內(nèi)容超多、超厚，多則五六百頁。所以實踐中應(yīng)該考慮重要性和精簡的原則，為避免內(nèi)控手冊與實際業(yè)務(wù)流程脫節(jié)，內(nèi)控手冊的編寫工作盡量不聘請中介機構(gòu)，由各部門或牽頭部門負責內(nèi)控制度的編寫和修訂工作，外部咨詢機構(gòu)可以負責審核和培訓工作，把專業(yè)咨詢機構(gòu)的系統(tǒng)性和經(jīng)驗性與單位內(nèi)控小組的實踐性和參與性結(jié)合。

      鑒于流程圖在單位管理制度中本來就有體現(xiàn)，因此，內(nèi)部控制手冊的核心在于風險控制矩陣。風險控制矩陣（Risk and ControlMatrix）就是將管理制度中涉及的風險和對應(yīng)的內(nèi)部控制進行匯總，以發(fā)現(xiàn)控制缺陷的一種矩陣表格（常見表現(xiàn)形式為EXCEL表格）。使用風險控制矩陣的目的是為了明確單位所面臨的風險以及明確針對風險的現(xiàn)有內(nèi)部控制。

      每家單位或中介機構(gòu)設(shè)計的風險控制矩陣可能都略有差異，但大多包括：風險編號、風險描述、控制編號、現(xiàn)有控制措施、控制類型、控制頻率等字段。什么樣的活動算是控制措施呢？依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，控制措施包括：不相容崗位相互分離，內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗等。

      我國的內(nèi)控規(guī)范都沒有規(guī)定內(nèi)部控制的建設(shè)成果就是《內(nèi)部控制手冊》。但是，實務(wù)中為什么會形成內(nèi)控建設(shè)成果等于內(nèi)部控制手冊的概念呢？

      從本源上看，內(nèi)部控制手冊更多是為迎接檢查或接受審計而準備的檢索手冊，而不是為單位員工準備的操作手冊。因此，即使內(nèi)部控制手冊編制得很完美，單位員工也無法照章辦事。這就是為什么單位經(jīng)常抱怨內(nèi)部控制手冊的實用性非常差？一個單位手冊厚度要達到300頁以上，其核心問題就在于此，即內(nèi)部控制手冊不是一個完整的過程描述。在實務(wù)中我們經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)許多單位，一份設(shè)計完備的表單的控制執(zhí)行效果遠比一本厚厚的內(nèi)部控制手冊更有效。

      說到底，再好的內(nèi)控手冊只是內(nèi)控設(shè)計的一部分，編寫好的內(nèi)控手冊，如果只是擺在桌上，藏著柜中，檢查時拿出來，工作中不用，可想內(nèi)控手冊的價值了。所以應(yīng)加強執(zhí)行力度，保持定期的更新和修訂。

      當然，我們要認識到內(nèi)控手冊的作用，單位要善用內(nèi)部控制手冊，要充分發(fā)揮內(nèi)部控制手冊的作用，就必須把內(nèi)部控制手冊中的控制點、風險管理制度要更新到到單位原有的制度流程文件中去。 

    （三）內(nèi)控建設(shè)流于形式，沒有實現(xiàn)流程再造

      很多單位在內(nèi)控手冊完成之后，即宣布內(nèi)控工作告一段落，剩下就是等待接受上級檢查了，真是內(nèi)控的需求源于外了，而不是自身需求。更有的單位設(shè)計一套內(nèi)控制度到最后形成手冊，需要花費幾十萬元，最后卻將手冊束之高閣，完美的設(shè)計流程根本沒有改變單位實際管理業(yè)務(wù)，有的單位零星采購一直是一人負責，沒有因內(nèi)控實現(xiàn)流程再造，導致內(nèi)控建設(shè)流于形式，甚至導致支出的浪費，支出績效評價無從談起。

      內(nèi)控到底是什么，通過上面的學習，它是以流程為基礎(chǔ)的，以風險為導向的制度化系統(tǒng)化梳理與流程再造的過程。而流程再造是單位針對內(nèi)控建設(shè)與實施過程中，對單位原有工作流程進行再思考和再設(shè)計，使實際工作運行與內(nèi)控制度相符。內(nèi)控是梳理、整合、流程再造。流程是載體，流程要怎么編制取決于編制目的，所以流程要體現(xiàn)風險與應(yīng)對措施，要圍繞風險而展開。內(nèi)控制度與目前單位的管理制度最大的區(qū)別在于它運用了先進的管理措施和辦法，將不相容崗位相互分離、授權(quán)管理、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、歸口控制、強制輪崗、預算控制、信息公開等管理手段溶于單位的管理流程之中，以達到制衡的效果，保證單位甚至到一個崗位在決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分立，使業(yè)務(wù)流程化、標準化、規(guī)范化。

      內(nèi)控建設(shè)就要將風險、制度、流程結(jié)合起來，將內(nèi)部控制方法嵌入流程設(shè)計過程，形成制度管人，流程管事的局面。在實踐過程中，大多數(shù)單位只關(guān)心財務(wù)內(nèi)控，往往忽略業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)流程，在資產(chǎn)管理、收入支出、合同管理等六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)中，只關(guān)心付款的控制，而不注重其他環(huán)節(jié)的控制，不注意崗位的牽制、不相容崗位以及歸口管理，使流程再造不能深入到各個環(huán)節(jié)，不能貫穿于各個業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域，成為財務(wù)部門閉門造車，導致內(nèi)控成為形式和空話，內(nèi)控組織體系成為虛設(shè)，導致有內(nèi)控無執(zhí)行的尷尬局面。

    （四）內(nèi)控手冊僅是制度梳理，缺乏具體工作流程和流程圖

      在實踐中，我們發(fā)現(xiàn)很多單位在建立內(nèi)部控制的過程中，僅是將現(xiàn)有單位的處室職能、崗位職責、現(xiàn)行制度進行匯總，然后建立業(yè)務(wù)層面六大體系有關(guān)制度，最后匯總成單位的內(nèi)控手冊，僅從制度而言，缺乏決策、執(zhí)行、監(jiān)督的完整程序，而且有的僅是部門科室的制度，甚至不能上升到單位層面。在處室職能上，沒有進行工作流程的梳理，對每一項職能如何具體開展工作，沒有工作流程與流程圖，更無內(nèi)控可談。即使內(nèi)控形成手冊，在審計等各種檢查中也是不合格的，按照內(nèi)控評價的打分標準也是缺少各種關(guān)鍵因素的。

      單位的業(yè)務(wù)流程一般分為兩類，一是管控類，比如收支業(yè)務(wù)的審批，決策、審批、授權(quán)、簽字等，很多單位認為單位的審批簽字業(yè)務(wù)即是業(yè)務(wù)流程與流程圖；二是業(yè)務(wù)類活動，專項業(yè)務(wù)需要根據(jù)內(nèi)控的需求，按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離、相互制約的原則，采取不相容崗位相互分離、歸口管理等內(nèi)控措施，對業(yè)務(wù)工作進行梳理，明確風險，設(shè)計關(guān)鍵節(jié)點，結(jié)合職責分工，授權(quán)管理等方面，建立相關(guān)流程和流程圖。

      總之，單位內(nèi)控管理是一個體系，內(nèi)控流程與流程圖的建立與梳理，要落實到具體的業(yè)務(wù)流程中，固化到單位的信息化系統(tǒng)中，內(nèi)控才能真正地為單位管理服務(wù)。

三、建議

（一）明晰單位內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)容及工作步驟

  行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)路徑已日趨明晰，在系統(tǒng)學習內(nèi)部控制相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，總結(jié)各單位建設(shè)內(nèi)部控制的經(jīng)驗，具體工作步驟如下：

單位每一項業(yè)務(wù)的具體工作步驟

1.梳理單位各類管理活動的業(yè)務(wù)流程。根據(jù)單位“三定”方案，進行組織業(yè)務(wù)流程梳理，理清單位、科室崗位職責，確定單位崗位職責之后，單位要梳理出本單位主要業(yè)務(wù)流程，編制業(yè)務(wù)流程圖，將每項業(yè)務(wù)流程上下游的崗位職責、處室職責、領(lǐng)導職責及其責任邊界歸納、表述清楚。每一項業(yè)務(wù)上下由各個環(huán)節(jié)的責任應(yīng)有效銜接，不應(yīng)出現(xiàn)責任不清、責任缺位的情況。

     2.明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)（每項工作分哪些環(huán)節(jié)、哪些步驟，職責清晰）。

     3.系統(tǒng)分析各類業(yè)務(wù)活動風險（根據(jù)單位現(xiàn)有的內(nèi)控環(huán)境）。包括內(nèi)部風險、外部風險。

    行政事業(yè)單位內(nèi)部風險應(yīng)該關(guān)注以下因素：

    （1）單位領(lǐng)導及管理人員的職業(yè)操守、員工專業(yè)勝任能力等人力資源因素。

    （2）組織機構(gòu)、業(yè)務(wù)活動方式、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)流程等管理因素。

    （3）研究開發(fā)、技術(shù)投入、信息技術(shù)運用等自主創(chuàng)新因素。

    （4）財務(wù)狀況、業(yè)務(wù)成果、現(xiàn)金流量等財務(wù)因素。

    （5）營運安全、員工健康、環(huán)境保護等安全環(huán)保因素。

    （6）其他有關(guān)內(nèi)部風險因素。

    行政事業(yè)單位外部因素變化帶來的風險，應(yīng)重視以下外部因素：

    （1）經(jīng)濟形勢、財政管理體制、行業(yè)政策、政治環(huán)境、市場競爭、資金供給等經(jīng)濟因素。

    （2）法律法規(guī)、監(jiān)管要求、廉政風險、外事紀律及保密風險等法律因素。

    （3）安全穩(wěn)定、文化傳統(tǒng)、社會信用、教育水平、消費者行為等社會因素。

    （4）科學技術(shù)進步、裝備改進等科學技術(shù)因素。

    （5）自然災害、環(huán)境狀況等自然環(huán)境因素。

    （6）其他有關(guān)外部風險因素。

      4.確定各類業(yè)務(wù)活動風險點。

    （1）各單位應(yīng)根據(jù)各業(yè)務(wù)流程的特點，查找并列明每項業(yè)務(wù)流程中的風險點，確定需要進行重點控制的流程節(jié)點，制訂有針對性的防控措施。

    （2）按照黨風廉政建設(shè)主體責任“一崗雙責”的要求，單位內(nèi)部操作規(guī)程中不僅要明確各項業(yè)務(wù)中各崗位的責任，也應(yīng)列明單位主管領(lǐng)導和主要領(lǐng)導的責任。

    （3）對不同崗位可按不同風險等級制定具體防控措施，經(jīng)研究定為重點崗位的，防控措施應(yīng)與《相關(guān)崗位內(nèi)部控制辦法》有效銜接，對AB崗等防控措施如何實施予以詳細說明。

    （4）防控措施應(yīng)根據(jù)具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的實際情況，按照實事求是的原則制定。同時，應(yīng)將業(yè)務(wù)風險防控與廉政風險防控有機結(jié)合，將每個重要環(huán)節(jié)的廉政風險防控措施納入操作規(guī)程中。

       5.選擇風險應(yīng)對策略（工作措施）

      6.建立健全單位各項業(yè)務(wù)活動和經(jīng)濟活動管理制度，形成單位內(nèi)控手冊；制定一系列的管理制度

      7.督促單位相關(guān)人員認真執(zhí)行各項工作制度和工作流程。

總結(jié)行政事業(yè)單位的內(nèi)控實施步驟，首先要確定職能與職責，在“三定方案”大前提下，根據(jù)定崗定編的管理模式，結(jié)合內(nèi)控工作的需要，要制定適合單位的內(nèi)控工作方案，做好職責分工，尤其是在單位層面的頂層設(shè)計，內(nèi)控工作領(lǐng)導小組、預算工作領(lǐng)導小組等是必不可少的，即使目前單位已經(jīng)形成了內(nèi)控手冊之后，大家對內(nèi)控工作有了一定了解，內(nèi)控工作任務(wù)也更加明晰，此時再優(yōu)化組織架構(gòu)凸顯重要。

其次繼續(xù)關(guān)注流程與職責、職能的匹配。根據(jù)業(yè)務(wù)的實施過程梳理流程，將流程圖與職能、職責相互匹配，所做的工作是否落到相應(yīng)的部門或人員，從而達到單位層面與業(yè)務(wù)層面各司其職；第三，注重單據(jù)控制，表格表單的全過程貫穿。

總結(jié)起來內(nèi)控建設(shè)的核心思路是：管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化。

（二）推廣內(nèi)控建設(shè)單位的成功經(jīng)驗

行政主管部門應(yīng)將各單位內(nèi)控建設(shè)的總體情況、具體建設(shè)過程、取得的成效、有關(guān)經(jīng)驗總結(jié)等應(yīng)系統(tǒng)總結(jié)提煉，形成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制典型案例，為其他行政事業(yè)單位提供可推廣、可復制的內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)驗進行參考，建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制案例庫，供廣大行政事業(yè)單位學習交流。同時也可以推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制公開制度，不僅可以進行學習交流，也可以促進各個行政事業(yè)單位按照《內(nèi)控規(guī)范》要求，建立起各個單位內(nèi)部控制制度。

（三）分行業(yè)建立內(nèi)部控制模板或內(nèi)控手冊目錄

雖然各個行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動千差萬別，但從同行業(yè)而言，比如教育、衛(wèi)生、司法等等部門會有很多相同的業(yè)務(wù)，作為行業(yè)的主管部門，上至國家及省市層面，可以以行業(yè)為單位，每個行業(yè)推廣成功的案例，供行業(yè)部門單位參考。     

（四）研究微小行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范

行政事業(yè)單位中不乏20人以下的行政事業(yè)單位，這些單位規(guī)模小，職能單一，人數(shù)少，一般承擔著重要的管理或服務(wù)職能，但業(yè)務(wù)比較單一。由于人數(shù)少，存在一人多崗的現(xiàn)象，內(nèi)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是落實崗位責任制，無法實行有效的崗位分離，確保不相容崗位相互分離，也無法實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離的制約機制。

針對以上小型行政事業(yè)單位情況，《內(nèi)控規(guī)范》沒有進行進一步規(guī)范，需要在今后的內(nèi)控建設(shè)中予以進一步明確。雖然小型行政事業(yè)單位可以參照本規(guī)范建立與實施內(nèi)部控制，但由于各個單位的實際情況各異，在借鑒內(nèi)部控制規(guī)范時不免碰到一些困難。目前財政部已經(jīng)出臺《小型企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（征求意見稿）》，想必《小型行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》也為之不遠。

在此根據(jù)內(nèi)控建設(shè)實踐經(jīng)驗，小型行政事業(yè)單位同樣需要建立內(nèi)部控制制度，針對小型行政事業(yè)單位特點，從相互牽制的角度出發(fā)，設(shè)立內(nèi)部控制組織框架，按照“實用、簡潔、有效”的原則，重點是內(nèi)控要達到的效果，更突出把握財政性資金的收入支出控制，考慮績效評價的問題。同時也要針對單位主要業(yè)務(wù)流程進行風險分析，比如采購的牽制，要保證2人以上進行，避免一個人執(zhí)行支出業(yè)務(wù)，針對存在的風險點，做出有效的制度和流程，從而形成單位的內(nèi)控手冊。

      總之，內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位管理而言，是一個新生事物，必然會對現(xiàn)有的管理模式進行沖擊，要把內(nèi)控習慣扎根于日常工作中。讓單位所有人認識到，內(nèi)控需要建立內(nèi)控的組織架構(gòu)，需要明確相關(guān)人員工作職責，需要責任部門以及相應(yīng)的工作預算，需要組織專人對單位的各個業(yè)務(wù)流程進行風險評估，需要針對風險對現(xiàn)有的管理制度進行修改和更新，針對內(nèi)控缺陷還要建立起適應(yīng)內(nèi)控管理的制度，要充分運用內(nèi)控的各項工作舉措，做好內(nèi)控的自我評價工作，要做好全方位的內(nèi)控培訓工作，最終推進內(nèi)控體系的落地。

附件一：某單位內(nèi)控手冊目錄（參考）

附件二：制度表單（僅供參考）

附件三：崗位說明書模板

附件四：工程項目內(nèi)控表單參考

附件五：某單位內(nèi)部控制規(guī)范設(shè)計工作開展步驟參考