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廣州市政協(xié)十三屆一次會議征集提案 致公黨廣州市委員會

　　城市軌道交通是緩解大城市交通擁堵最有效的公共交通方式，為了加快城市軌道交通建設的步伐，國內許多城市都在積極探索軌道交通投融資模式的改革。廣州在新一輪的軌道交通建設規(guī)劃中，需要龐大的資金支持，如果僅靠政府財政資金顯然是不夠的，目前急需探索新的投融資渠道，轉變與創(chuàng)新投融資模式，才能更好地保障廣州城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。推廣政府和社會資本合作，設立城市軌道交通產業(yè)投資基金，創(chuàng)新融資工具，建立城市軌道交通新型盈利模式，探索營運期還本付息資金解決方案等措施都能有效減輕政府的財政負擔，提高廣州市城市軌道交通建設的效率，最終為落實“十三五”規(guī)劃中關于國務院將廣州定位為“國家重要的中心城市、國際商貿中心和綜合交通樞紐”創(chuàng)造必備的基礎設施條件?！?/span>

　　城市軌道交通是指以電能為動力，采取輪軌運轉方式的快速大運量公共交通的總稱，包括地鐵、城市鐵路、輕軌、獨軌等多種模式。歐美發(fā)達國家特大城市軌道交通普遍發(fā)達，市區(qū)公共交通均以城市軌道交通為主，城市軌道交通對于緩解大城市交通擁堵最為有效?？v觀世界各國，城市軌道交通作為一種公益性較強的基礎設施項目，一直以來以政府財政為主進行投資建設，但城市軌道交通以其造價高、資金需求量大，建設周期長，投資資金回收慢等特點而使單純依靠財政投入無法滿足建設資金的需要。因此通過融資及時足額保障城市軌道交通建設資金需求，已成為解決各個大城市軌道交通建設瓶頸的關鍵。隨著廣州國際化大都市建設步伐的加快，城市軌道交通已進入快速發(fā)展的關鍵階段，這就勢必需要龐大的資金支撐，但隨著地方財政收入的變化，以及國家財稅體系和金融政策的不斷改革創(chuàng)新，原有城市軌道交通投融資模式已經(jīng)無法適應新形勢的需要。因此必須轉變與創(chuàng)新投融資模式，才能更好地保障廣州城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展?！?/span>

　　廣州城市軌道交通投融資現(xiàn)狀分析　

　　廣州市新一輪城市軌道交通建設規(guī)劃方案線路總長度約413.5公里，投資估算總額約3148億元，加上運營和在建線路后續(xù)工程建設資金需求及歷史債務償還共需約4963億元。如此大規(guī)模的軌道交通建設，需要龐大的資金支持，如果僅靠政府財政資金顯然是不夠的，目前急需探索新的投融資渠道。 

　　（一）廣州城市軌道交通投融資現(xiàn)狀　

　　廣州市最早于1992年11月就專門成立了廣州市地鐵總公司，從1993年1號線開工建設至今，已累計完成地鐵建設投資1700多億元，其中政府財政投入超過1000億元，占比超過58%，形成資產總額超過2100億元，當前負債率46%?？梢姀V州已建成的軌道交通項目的融資方式主要以政府投資為主，其資金缺口幾乎全部由商業(yè)銀行貸款所得。而在建的11號線預計投資420億元，其中政府投資占比低于30%，這說明廣州城市軌道交通項目的融資方式正在悄然發(fā)生轉變，社會資本正積極參與到城市基礎設施項目的建設中來。根據(jù)廣州市2016—2022年新一輪線網(wǎng)規(guī)劃，第一輪報批線路共10條，全長252公里，規(guī)劃總投資超過2000億元，而未來3—5年地鐵建設及償債資金平均每年超過400億元?；诖?，目前廣州城市軌道交通建設正依托政府的財政投入及政策支持，不斷拓寬國內融資渠道，從而為交通基礎設施建設提供有力的資金保障。 

　?。ǘV州市現(xiàn)行軌道交通投融資模式的弊端　

　　在軌道交通建設的起始階段，政府無疑要承擔絕大部分甚至是全額投資，但隨著廣州市軌道交通線網(wǎng)的全面鋪開和大規(guī)模建設的推進，單純依靠政府投資顯然是不合理的，政府應該逐漸縮小直接投資比例，積極進行融資體制改革，探索新的投融資渠道，從而有效減輕政府的財政負擔，提高軌道交通建設的效率。原有的軌道交通投融資模式存在著以下弊端?！?/span>

　　1、融資渠道單一，政府財政壓力大　

　　廣州市政府投資軌道交通的資金主要來源于財政資金、土地出讓金以及銀行貸款，融資渠道比較單一。市政府每年都有很大比例的財政資金用于地鐵建設，因此占用了一些更需要財政進行投資的項目的資金，提高了這些資金的機會成本，降低了財政資金的利用效率。廣州地鐵建設的資金缺口均來自于銀行貸款，而償還銀行貸款和利息進一步增加了政府的財政負擔和壓力?！?/span>

　　2、軌道交通基礎設施投資效率低　

　　廣州地鐵集團一直堅持一體化的經(jīng)營模式，其建設、運營和附屬資源開發(fā)合為一體，在這種模式中，由于其建設和經(jīng)營均由政府進行，容易出現(xiàn)政企不分、權責不清等問題，同時由于缺乏競爭機制而存在壟斷，往往會導致經(jīng)營效率低下?！?/span>

　　3、貸款難度較大　

　　由于城市軌道交通項目的投資巨大，建成之后運營前期往往是虧損，財政補貼政策也不明確，一般的商業(yè)銀行貸款意愿不強，因此很難從銀行獲得大規(guī)模的貸款。

　　廣州市城市軌道交通建設已進入快速發(fā)展的關鍵階段，這就必然需要巨大的資金支撐，而隨著地方財政收入的變化，以及我國財稅體系和金融政策的不斷改革創(chuàng)新，原有的城市軌道交通投融資方式已經(jīng)難以為繼。因此必須轉變與創(chuàng)新投融資模式，才能更好地保障廣州城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。 

　?。ㄒ唬┩茝V政府和社會資本合作——PPP模式　

　　由于城市軌道交通具有公益性和準公共產品的特征，目前世界上絕大多數(shù)城市軌道交通建設基本都以政府投資為主導。但同時又因為城市軌道交通投資需求大、回收周期長、回報率低等特點，決定了單純依靠政府投資經(jīng)營難以滿足城市軌道交通建設、運營和長期發(fā)展的需求。因此，城市軌道交通融資需要以政府投資為主導，采取優(yōu)惠政策吸引私人投資，培育多元化的經(jīng)營主體結構，使軌道交通在保證公益性的前提下具有一定的長期經(jīng)營性。　

　　1、完善相關的法規(guī)政策體系　

　　目前體制上仍然存在著對民間資本進入的制度性障礙或壁壘，現(xiàn)有的政策、法規(guī)已經(jīng)不能適應未來PPP融資的需求，因此迫切需要為PPP融資制定相應的法律保障和政策機制，為PPP融資發(fā)展提供政策法規(guī)支持。當務之急是要抓緊研究城市軌道交通等基礎產業(yè)投融資、建設、運營等各方面實行PPP運作的標準化操作流程，降低社會投資者進入城市軌道交通行業(yè)的成本。要不斷完善政府對PPP融資模式下社會投資的補助制度，如允許投資者進行廣告、商業(yè)及房地產開發(fā)等各種優(yōu)惠政策吸引社會資本的多元化投資，使投資者真正有利可圖，才能最終吸引民營企業(yè)投資于城市軌道交通建設領域。單純的說不足部分由政府補貼，不利于特許經(jīng)營公司的市場化運作，還容易造成政府與特許公司的糾紛?！?/span>

　　2、建立相應的機制將軌道交通帶來的收益內部化　

　　目前城市軌道交通項目運營缺乏客觀、合理的成本、收益數(shù)據(jù)，如城市軌道交通運營、維修等方面的業(yè)內標準，客流量等。城市軌道交通建設為沿線物業(yè)帶來巨大的升值開發(fā)空間，為了緩解政府對軌道交通投資壓力，加快城市軌道交通建設速度，應建立相應的機制將軌道交通帶來的外部效益通過一定的方式估算出來，并運用到城市軌道交通建設運營中，即外部效應內部化。還可以采取一定的措施把地鐵沿線的居住和商業(yè)增值進行回收，例如美國采取的是稅收政策，而香港地鐵在地鐵建設之前就將沿線的土地轉讓給地鐵公司，地鐵公司對沿線的大多數(shù)商鋪和寫字樓只租不賣，這樣因為地鐵修建而帶來的增值效益都能通過租金回收?！?/span>

　　3、加快前期準備工作　

　　要成功引入PPP模式，必須從項目的提出、規(guī)劃、可行性研究報告、投資者確定、開工建設等各個環(huán)節(jié)入手，保持其一致性和前瞻性，要對項目本身進行商業(yè)化的策劃包裝，在調查研究的基礎上制定商業(yè)計劃書，通過專業(yè)機構向廣大潛在投資者進行宣傳，最終確定科學合理的融資結構。 

　?。ǘ┰O立城市軌道交通產業(yè)投資基金　

　　1、加強對城市軌道交通產業(yè)投資基金的認識　

　　城市軌道交通項目具有收益穩(wěn)定、周期長的特性，同時具有一定的自然壟斷性，投資巨大，需要專業(yè)化的管理，對于一般的投資者而言，要進入這個領域是相當困難的。設立城市軌道交通產業(yè)投資基金，不僅可以在一定時期內緩解該領域的資金需求，同時也將為公眾投資者分享基礎設施增長的收益打開渠道?！?/span>

　　2、強化專業(yè)化管理　

　　在廣州設立城市軌道交通產業(yè)投資基金，應借鑒國際專業(yè)化產業(yè)集聚運作的成功經(jīng)驗，結合對基金的投資管理以及對資產的專業(yè)化管理，控制投資風險，提高投資效率。隨著廣州城市軌道交通領域市場化改革的推進，該領域中也涌現(xiàn)出一批專業(yè)經(jīng)驗豐富的管理團隊，這為廣州城市軌道交通產業(yè)投資基金的專業(yè)化管理積累了寶貴的財富?！?/span>

　　3、宜采用公募方式募集資金 

　　與國外相比，目前國內投資者還不夠成熟，采取私募方式不利于基金的規(guī)范化運作以及確保投資者利益，廣州設立城市軌道交通產業(yè)投資基金宜采用公募的方式，從而形成規(guī)模較大的基金籌集途徑，將社會閑散資金轉化為城市軌道交通投資，有助于分散銀行的風險，并有利于未來基金的上市。 

　　（三）創(chuàng)新融資工具　

　　廣州城市軌道交通項目的建設要以創(chuàng)新融資工具為主線，采取多元化、低成本的融資方式才能快速籌集大量資金，及時確保大規(guī)模建設資金的需求?？偟膩碚f，有兩種方式可供選擇：其一是政府主導的負債型融資方式，即在政府提供一定資本金的基礎上，利用多渠道、低成本的債務融資手段籌集資金；其二是政府主導的市場化融資方式，即在政府投資的帶動下，通過特許經(jīng)營的方式吸引社會投資，促進城市軌道交通項目投資、建設、經(jīng)營領域的多元化、市場化改革。 

　　1、發(fā)行債券　

　　城市軌道交通建設所需要的資金既可通過發(fā)行地方政府債券來籌集，也可發(fā)行企業(yè)債券。2015年以來，全國地方政府性債券已經(jīng)兩次發(fā)行超過2萬億元的規(guī)模，其中一部分將會用于包括城市軌道交通在內的市政基礎設施建設，為其提供穩(wěn)定可持續(xù)的資金來源，從而有效解決地方政府因土地出讓金減少而帶來的資金缺口。廣州城市軌道交通項目融資更適合采用直接債務融資以及境外發(fā)債的方式，因為從2007年以來，廣州地鐵財務報表已實現(xiàn)連續(xù)盈利，公司相繼獲得國內信用評級AAA級以及國際信用評級A級，這為在境內外債務融資奠定了非常好的基礎。　

　　2、積極申請抵押補充貸款　

　　補充抵押貸款是中央銀行的一項金融創(chuàng)新，即以抵押方式向商業(yè)銀行發(fā)放中長期貸款，以達到有效引導中長期利率、增加基礎貨幣投放渠道的目的。與商業(yè)銀行貸款相比，補充抵押貸款利率較低，能有效降低城市軌道交通的融資成本，并引導其他金融資金投向該領域。通過提供定向信貸支持，引導信貸流向最需要也是政府最支持的領域，從而有利于優(yōu)化信貸配置和結構。城市軌道交通因為具有較強的公益性，隨著城市層次的不斷提高，其建設步伐將進一步加快。廣州城市軌道交通更是亟需投資建設的領域，國家可新增一定額度的補充抵押貸款的專項貸款進行支持，同時地方政府積極申請該項貸款。　

　　3、加快項目建設單位的多元化融資創(chuàng)新 

　　廣州城市軌道交通建設應根據(jù)當前軌道交通建設任務緊迫性的需要，優(yōu)先采用政府主導的負債型投融資模式。以創(chuàng)新融資工具為主線，抓住國內資本市場快速發(fā)展的機遇，努力采取低成本、多元化的融資方式迅速籌集大量資金，從而保證大規(guī)模建設資金的集中需求。比如繼續(xù)采取發(fā)行中期票據(jù)、融資租賃、境外發(fā)行債券等融資方式。 

　　（四）建立城市軌道交通新型盈利模式 

　　無論是融資工具的創(chuàng)新還是體制機制的創(chuàng)新，從長遠來看都離不開軌道交通持續(xù)的經(jīng)營能力。要大力推進城市軌道交通沿線資源開發(fā)和相關產業(yè)經(jīng)營，由此構建可持續(xù)的盈利模式。積極爭取政府有關政策支持，以軌道交通沿線土地一級開發(fā)為突破口，帶動房地產開發(fā)和地下空間開發(fā)等自主經(jīng)營業(yè)務的發(fā)展，積極協(xié)調推進軌道與周邊土地一體化的整體規(guī)劃和實施工作。要充分挖掘地鐵站內空間資源，積極推進城市軌道交通沿線商業(yè)資源的開發(fā)，為城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展探索經(jīng)驗。通過以軌道交通沿線土地資源開發(fā)為突破口在資本市場上市融資，既可以為相關上市公司帶來可觀的投資收益，又可以為城市軌道交通項目整體上市積累經(jīng)驗。 

　?。ㄎ澹┨剿鳡I運期還本付息資金解決方案 

　　通過創(chuàng)新融資手段可以暫時解決城市軌道交通項目資金集中需求的困難，但同時也給運營期還本付息債務管理及營運補貼等帶來更大壓力。由于廣州在未來相當長一段時間內仍將處于城市化、國際化加速發(fā)展時期，對于軌道交通營運期的巨額資金需求，單純依靠財政投入顯然不現(xiàn)實，因此必須積極探索營運期還本付息資金解決方案。 

　　1、加強債務管理，降低債務成本 充分發(fā)揮項目公司的融資平臺功能，以各種低成本的融資方式置換銀行貸款，優(yōu)化債務結構，降低債務成本?！?/span>

　　2、通過設備資產變現(xiàn)等方式，緩解高峰期還款壓力 還款高峰期可通過車輛、設備等資產以“售后回租”以及股權信托等方式，變現(xiàn)用于償還銀行貸款，還可以通過“借新還舊”的方式延長貸款的還款期，以及滾動發(fā)行中期票據(jù)、企業(yè)債券等中長期融資方式置換貸款，從而優(yōu)化債務期限組合，緩解高峰期的還款壓力?！?/span>

　　3、建立市政府專項償債補貼基金 城市軌道交通作為公益性較強的市政基礎設施建設項目，其運營期內資金需求仍應主要通過市財政統(tǒng)籌安排來解決，同時也可結合新的市區(qū)財政體制實踐市區(qū)共建。市區(qū)兩級政府應根據(jù)財政收入增長情況，每年固定安排一定額度的專項償債補貼基金，專門用于城市軌道交通還本付息及運營虧損補貼。 

　　4、建立沿線土地增值收益返還機制 要充分發(fā)揮城市軌道交通沿線的交通優(yōu)勢，因地制宜，適當調整沿線土地屬性及規(guī)劃指標，提高沿線土地利用價值，對停車場用地、沿線施工用地以及地下空間等資源進行深度開發(fā)。沿線土地出讓收益按一定比例提取，加上各類深度開發(fā)所得收益，全部納入市政府建立的專項償債補貼基金，統(tǒng)籌用于城市軌道交通項目還本付息及虧損補貼。