2013年11月，十八大三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次明確提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，這可以說(shuō)是PPP（政府和社會(huì)資本合作）正式在我國(guó)的開(kāi)始。近三年的時(shí)間，我國(guó)PPP的發(fā)展取得了舉世矚目的成就，無(wú)論項(xiàng)目數(shù)還是總投資及涵蓋行業(yè)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世界較早推行PPP制度的國(guó)家，毫無(wú)疑問(wèn)，這是一項(xiàng)目偉大的成就。與此同時(shí)，各類(lèi)PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)也如雨后般春筍，他們承載了PPP發(fā)展的夢(mèng)想，為PPP事業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，這必須肯定，但咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的咨詢(xún)業(yè)務(wù)范圍沒(méi)有專(zhuān)業(yè)分工，基本都是大而全，工程造價(jià)、財(cái)務(wù)測(cè)算、資產(chǎn)評(píng)估、采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判即合同談法律服務(wù)等全包大攬判、，律師事務(wù)所也忙得不亦樂(lè)乎，甚至參與綜合咨詢(xún)，個(gè)別省份公開(kāi)把律師事務(wù)所作為綜合咨詢(xún)機(jī)構(gòu)咨詢(xún)的PPP項(xiàng)目予以公布，到底PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)咨詢(xún)業(yè)務(wù)范圍應(yīng)不應(yīng)該有側(cè)重點(diǎn)，應(yīng)不應(yīng)該有所分工，是本文論述的重點(diǎn)。

1、《中華人民共和國(guó)律師法》第六條規(guī)定，申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)，應(yīng)當(dāng)向設(shè)區(qū)的市級(jí)或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門(mén)提出申請(qǐng)，并提交下列材料：

(一)國(guó)家統(tǒng)一司法考試全部申請(qǐng)材料報(bào)送省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門(mén)。省合格證書(shū)；

(二)律師協(xié)會(huì)出具的申請(qǐng)人實(shí)習(xí)考核合格的材料；

(三)申請(qǐng)人的身份證明；

(四)律師事務(wù)所出具的同意接收申請(qǐng)人的證明。

……

2、《中華人民共和國(guó)律師法》第十八條規(guī)定：“設(shè)立律師事務(wù)所，應(yīng)當(dāng)向設(shè)區(qū)的市級(jí)或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門(mén)提出申請(qǐng)，受理申請(qǐng)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理之日起二十日內(nèi)予以審查，并將審查意見(jiàn)和、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到報(bào)送材料之日起十日內(nèi)予以審核，作出是否準(zhǔn)予設(shè)立的決定。準(zhǔn)予設(shè)立的，向申請(qǐng)人頒發(fā)律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)證書(shū)；不準(zhǔn)予設(shè)立的，向申請(qǐng)人書(shū)面說(shuō)明理由”。

3、《中華人民共和國(guó)律師法》第二十七條規(guī)定：“律師事務(wù)所不得從事法律服務(wù)以外的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。

該條規(guī)定明確了兩點(diǎn)：一是律師事務(wù)所不得從事法律服務(wù)以外的活動(dòng)；二是該活動(dòng)必須是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。問(wèn)題來(lái)了，PPP實(shí)施方案涉及的造價(jià)測(cè)算、財(cái)政承受能力論證、資產(chǎn)評(píng)估等是不是法律服務(wù)以外的活動(dòng)，從事法律服務(wù)以外的咨詢(xún)并收取了費(fèi)用算不算經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

實(shí)踐中，確實(shí)很難分清實(shí)施方案、財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)、PPP項(xiàng)目合同等咨詢(xún)到底屬于法律服務(wù)或是法律之外的服務(wù)，但從內(nèi)容占比上分析，應(yīng)該可以有一些結(jié)論，實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證需要的知識(shí)更多的是法律以外的知識(shí)，而系統(tǒng)合同則主要涉及權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，更多的是法律知識(shí)；至于從事法律以外的咨詢(xún)服務(wù)并收取費(fèi)用的行為是否屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，定性應(yīng)該沒(méi)有那么難，筆者不再過(guò)多論述。

4、《中華人民共和國(guó)律師法》第二十七條規(guī)定，律師事務(wù)所從事法律服務(wù)以外的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的……由設(shè)區(qū)的市級(jí)或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門(mén)視其情節(jié)給予警告、停業(yè)整頓一個(gè)月以上六個(gè)月以下的處罰，可以處十萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；情節(jié)特別嚴(yán)重的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門(mén)吊銷(xiāo)律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)證書(shū)；律師事務(wù)所因前款違法行為受到處罰的，對(duì)其負(fù)責(zé)人視情節(jié)輕重，給予警告或者處二萬(wàn)元以下的罰款。

上述法律規(guī)定明確以下三點(diǎn)：

1、律師執(zhí)業(yè)必須以律師事務(wù)所名義，個(gè)人不得以律師名義執(zhí)業(yè)；

2、設(shè)立律師事務(wù)所必須經(jīng)相應(yīng)司法行政部門(mén)審核決定即準(zhǔn)入核準(zhǔn)；

3、律師事務(wù)所不得從事法律服務(wù)以外的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。筆者個(gè)人認(rèn)為律師事務(wù)所提含“一方案、兩報(bào)告”的綜合咨詢(xún)服務(wù)在合法性上有一定障礙。

（一）、相關(guān)法律法規(guī)、政策文件關(guān)于PPP咨詢(xún)公司提供法律咨詢(xún)服務(wù)的核準(zhǔn)性規(guī)定

1、《中華人民共和國(guó)律師法》第十三條規(guī)定：“沒(méi)有取得律師執(zhí)業(yè)證書(shū)的人員，不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù)；除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)”。

該法第二十五條規(guī)定：“律師承辦業(yè)務(wù)，由律師事務(wù)所統(tǒng)一接受委托，與委托人簽訂書(shū)面委托合同，按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一收取費(fèi)用并如實(shí)入賬”。

2、中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》第二十條規(guī)定：“公司律師不得從事有償法律服務(wù)，不得在律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)兼職，不得以律師身份辦理所在單位以外的訴訟或者非訴訟法律事務(wù)”。

3、中華人民共和國(guó)司法部二０００年三月三十一日第59號(hào)令《基層法律服務(wù)所管理辦法》第三條規(guī)定：“基層法律服務(wù)所依照司法部規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍和執(zhí)業(yè)要求，面向基層的政府機(jī)關(guān)、群眾自治組織、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和承包經(jīng)營(yíng)戶、個(gè)體工商戶、合伙組織以及公民提供法律服務(wù)，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)法律的正確實(shí)施，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制建設(shè)”

4、2000年3月31日中華人民共和國(guó)司法部第６０號(hào)令《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》第五條規(guī)定第一款規(guī)定，從事基層法律服務(wù)工作，應(yīng)當(dāng)具備基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格。

5、1985年12月10日【國(guó)辦發(fā)1985】82號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)司法部《關(guān)于加強(qiáng)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的請(qǐng)示》的通知；

1990年3月22日 司法函[1990]074號(hào)司法部關(guān)于法律咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)不得接受委托代理訴訟的批復(fù)；

1989年7月15日司法部、國(guó)家工商行政管理總局《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的若干規(guī)定》；

1992年6月20日司發(fā)通〔1992〕062號(hào)《司法部國(guó)家工商行政管理局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)法律服務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》；

1993年8月31日司法部[司發(fā)函（1993）340號(hào)]《關(guān)于公民個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得從事有償法律服務(wù)問(wèn)題的批復(fù)》。

上述已經(jīng)廢止的部門(mén)規(guī)章及文件之前規(guī)定了從事法律服務(wù)需經(jīng)司法行政部門(mén)批準(zhǔn)并以法律服務(wù)所、法律服務(wù)公司的名義對(duì)外執(zhí)業(yè)以及相應(yīng)的處罰措施。

6、2004年5月19日國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2004〕16號(hào)國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定。

該決定廢止了本條上述第“5”項(xiàng)中有關(guān)基層法律服務(wù)所和法律服務(wù)公司的核準(zhǔn)規(guī)定。

7、目前兩部委文件均只要求PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)需具有一定法律、技術(shù)、金融、財(cái)務(wù)、管理等方面的專(zhuān)業(yè)人才或者有穩(wěn)定的外部顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，并未要求PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)必須具有某項(xiàng)資質(zhì)，且明確要求不得限定PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)必須具有某項(xiàng)資質(zhì)。

上述法律、法規(guī)、規(guī)章及文件明確了以下五點(diǎn)：

1、只要PPP咨詢(xún)公司不以律師名義提供法律咨詢(xún)服務(wù)，不屬于律師法第十三條所禁止范圍；

2、PPP咨詢(xún)公司提供的服務(wù)是法律咨詢(xún)服務(wù)，不屬于律師法第二十五條規(guī)定所禁止的訴訟業(yè)務(wù)或者辯護(hù)業(yè)務(wù)；

3、PPP咨詢(xún)公司的工作人員即便具有司法資格證，成立了公司律師事務(wù)所，也不得以律師名義對(duì)外提供法律咨詢(xún)服務(wù)；

4、有關(guān)從事法律服務(wù)需經(jīng)司法行政部門(mén)批準(zhǔn)的基層法律服務(wù)所、法律服務(wù)公司的核準(zhǔn)審決定制已經(jīng)取消，取消后目前沒(méi)有對(duì)法律服務(wù)公司的相關(guān)規(guī)定；

5、PPP咨詢(xún)公司從事咨詢(xún)業(yè)務(wù)無(wú)需具有某項(xiàng)法定資質(zhì)。

（二）、相關(guān)法律法規(guī)、政策文件關(guān)于PPP咨詢(xún)公司經(jīng)營(yíng)范圍中能否依法登記“法律服務(wù)”的規(guī)定

1、《中華人民共和國(guó)公司法》第十二條規(guī)定：“公司的經(jīng)營(yíng)范圍由公司章程規(guī)定，并依法登記。公司可以修改公司章程，改變經(jīng)營(yíng)范圍，但是應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。公司的經(jīng)營(yíng)范圍中屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)”。

2、《中華人民共和國(guó)公司法》第五條規(guī)定：“公司從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須遵守法律、行政法規(guī)，遵守社會(huì)公德、商業(yè)道德，誠(chéng)實(shí)守信，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。公司的合法權(quán)益受法律保護(hù)，不受侵犯”。

3、《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，公司的登記事項(xiàng)包括：(六)經(jīng)營(yíng)范圍；

4、《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定：“公司的登記事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定。不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，公司登記機(jī)關(guān)不予登記”。

5、《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定：“公司的經(jīng)營(yíng)范圍由公司章程規(guī)定，并依法登記。公司的經(jīng)營(yíng)范圍用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)參照國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)”。

6、國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)（GBT4574—2011）

722法律服務(wù)指律師、公證、仲裁、調(diào)解等活動(dòng)。其中細(xì)分：7221律師及相關(guān)法律服務(wù)指在民事案件、刑事案件和其他案件中，為原被告雙方提供法律代理服務(wù)，以及為一般民事行為提供的法律咨詢(xún)服務(wù)；7222公證服務(wù)；7229其他法律服務(wù)。

7、《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》第六十八條規(guī)定：“公司登記事項(xiàng)發(fā)生變更時(shí)，未依照本條例規(guī)定辦理有關(guān)變更登記的，由公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令限期登記;逾期不登記的，處以1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款。其中，變更經(jīng)營(yíng)范圍涉及法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院決定規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目而未取得批準(zhǔn)，擅自從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。公司未依照本條例規(guī)定辦理有關(guān)備案的，由公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令限期辦理;逾期未辦理的，處以3萬(wàn)元以下的罰款”。

上述法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)明確了以下四點(diǎn)：

1、PPP咨詢(xún)公司提供非以律師名義的法律咨詢(xún)服務(wù)不屬于公司法第十二條第二款規(guī)定的公司的經(jīng)營(yíng)范圍中屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的事項(xiàng)；

2、PPP咨詢(xún)公司提供非以律師名義的法律服務(wù)應(yīng)該在經(jīng)營(yíng)范圍中予以登記；

3、PPP咨詢(xún)公司經(jīng)營(yíng)范圍中可以增加登記“7229其它法律服務(wù)”；

4、PPP咨詢(xún)公司經(jīng)營(yíng)范圍未登記“7229其它法律服務(wù)”而提供法律服務(wù)的，公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令限期登記，逾期不登記的，處以1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款。

1、對(duì)外提供法律咨詢(xún)服務(wù)時(shí)身份不同

《中華人民共和國(guó)律師法》第十三條規(guī)定：“沒(méi)有取得律師執(zhí)業(yè)證書(shū)的人員，不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù)；除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)”。

該法第二十五條規(guī)定：“律師承辦業(yè)務(wù)，由律師事務(wù)所統(tǒng)一接受委托，與委托人簽訂書(shū)面委托合同，按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一收取費(fèi)用并如實(shí)入賬”。

根據(jù)上述法律規(guī)定，提供包含法律服務(wù)的咨詢(xún)公司在對(duì)外工作是的身份只能是：“我是某某咨詢(xún)公司的工作人員”，而律師對(duì)外執(zhí)業(yè)時(shí)則當(dāng)然是：“我是某某律師事務(wù)所律師”。

2、有無(wú)法律服務(wù)提供者執(zhí)業(yè)權(quán)利的不同

《中華人民共和國(guó)律師法》第三十五條第二款規(guī)定：“律師自行調(diào)查取證的，憑律師執(zhí)業(yè)證書(shū)和律師事務(wù)所證明，可以向有關(guān)單位或者個(gè)人調(diào)查與承辦法律事務(wù)有關(guān)的情況”。

政府方往往需要對(duì)不熟悉的社會(huì)投資人進(jìn)行盡職調(diào)查，社會(huì)資本有時(shí)也需要對(duì)項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)的權(quán)屬定性、歷史資料、項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行盡職調(diào)查和評(píng)估。盡職調(diào)查需到相關(guān)部門(mén)調(diào)查取證、核實(shí)，如何使盡職調(diào)查盡量還原真相，這是律師的權(quán)力，也是強(qiáng)項(xiàng)，這一點(diǎn)上，沒(méi)有比律師更適合的職業(yè)，而咨詢(xún)公司的法律工作人員沒(méi)有任何法律賦予其調(diào)查取證的權(quán)力，實(shí)踐中只能憑雙方提供的資料進(jìn)行書(shū)面審查，而僅憑雙方提供的資料進(jìn)行審核，不到相關(guān)部門(mén)核實(shí)是極度危險(xiǎn)的，中介機(jī)組織人員因此被判玩忽職守罪（受政府部門(mén)委托代為履行部分行政職能情況下）或者中介組織人員出具證明文件重大失實(shí)罪的案例不少。

3、有無(wú)行業(yè)法律規(guī)范和協(xié)會(huì)職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律的約束不同

《中華人民共和國(guó)律師法》第四十八條律師有下列行為之一的，由設(shè)區(qū)的市級(jí)或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門(mén)給予警告，可以處一萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，給予停止執(zhí)業(yè)三個(gè)月以上六個(gè)月以下的處罰：

（三）利用提供法律服務(wù)的便利牟取當(dāng)事人爭(zhēng)議的權(quán)益的；

（四）泄露商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的。

第四十九條律師有下列行為之一的，由設(shè)區(qū)的市級(jí)或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門(mén)給予停止執(zhí)業(yè)六個(gè)月以上一年以下的處罰，可以處五萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門(mén)吊銷(xiāo)其律師執(zhí)業(yè)證書(shū)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（五）接受對(duì)方當(dāng)事人財(cái)物或者其他利益，與對(duì)方當(dāng)事人或者第三人惡意串通，侵害委托人權(quán)益的；

（九）泄露國(guó)家秘密的。

《律師職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律規(guī)范》對(duì)律師執(zhí)業(yè)行為作了更為詳細(xì)的行業(yè)內(nèi)部管理約束，同時(shí)，全國(guó)律協(xié)對(duì)大多數(shù)律師專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)都制定了操作指引，對(duì)律師提供法律服務(wù)給予了強(qiáng)有力的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)及規(guī)范性保障。

綜上，律師事務(wù)所律師提供法律服務(wù)有法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范予以約束和指導(dǎo)，而公司法務(wù)人員提供法律咨詢(xún)服務(wù)目前沒(méi)有相應(yīng)規(guī)范。

4、執(zhí)業(yè)業(yè)務(wù)范圍不同導(dǎo)致的視野和經(jīng)驗(yàn)不同

（1）、咨詢(xún)公司法務(wù)人員接觸范圍僅限于公司業(yè)務(wù)，而律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任各行各業(yè)市場(chǎng)主體及政府部門(mén)法律顧問(wèn)、辦理各種法律關(guān)系的糾紛案件，對(duì)合同權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，哪些環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生糾紛，如何控制等具有廣泛的視野，能夠超越合同、超越行業(yè)去分析和把控。律師行業(yè)已形成不成文的共同認(rèn)識(shí)，想要做某個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)律師，必須是基礎(chǔ)業(yè)務(wù)功底已經(jīng)非常扎實(shí)的律師；

（2）、談判特別是合同談判是律師的專(zhuān)長(zhǎng)，律師參與庭審訴訟的目的本質(zhì)上就是說(shuō)服法官，讓法官采納有利于委托人的意見(jiàn)或者建議，采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判以及系統(tǒng)合同的草擬、審核是律師必須具備的執(zhí)業(yè)素質(zhì)。

5、知識(shí)儲(chǔ)備后援保障不同

（1）、咨詢(xún)公司法務(wù)人員在面對(duì)業(yè)務(wù)困惑時(shí)沒(méi)有強(qiáng)大的后援支持，即便有合作律師事務(wù)所，因?yàn)槔娣峙鋯?wèn)題無(wú)法量化解決，合作律師事務(wù)也不可能全面深入了解具體PPP項(xiàng)目后提供法律支持，通常都是面上的點(diǎn)撥，但這對(duì)于法律關(guān)系復(fù)雜且項(xiàng)目個(gè)性比較明顯的PPP來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；

（2）、律師事務(wù)所通常都建立了案件討論、經(jīng)驗(yàn)分享、集中學(xué)習(xí)等制度，執(zhí)業(yè)律師一旦遇到困惑，后面站著的是十幾甚至幾十名律師的集體智慧支持，是一個(gè)團(tuán)隊(duì)，而咨詢(xún)公司大一點(diǎn)的也就三五名法務(wù)人員，其知識(shí)后援保障是完全不能比擬的。

6、提供法律服務(wù)錯(cuò)誤導(dǎo)致的賠償責(zé)任不同

（1）、《中華人民共和國(guó)律師法》第十五條規(guī)定，設(shè)立合伙律師事務(wù)所，除應(yīng)當(dāng)符合本法第十四條規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)有三名以上合伙人，設(shè)立人應(yīng)當(dāng)是具有三年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師。

《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》第二條規(guī)定，本法所稱(chēng)合伙企業(yè)，是指自然人、法人和其他組織依照本法在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的普通合伙企業(yè)和有限合伙企業(yè)。

普通合伙企業(yè)由普通合伙人組成，合伙人對(duì)合伙企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。本法對(duì)普通合伙人承擔(dān)責(zé)任的形式有特別規(guī)定的，從其規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》第一百零七條規(guī)定，非企業(yè)專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律采取合伙制的，其合伙人承擔(dān)責(zé)任的形式可以適用本法關(guān)于特殊的普通合伙企業(yè)合伙人承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定。

（2）、《中華人民共和國(guó)公司法》第三條 公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任；股份有限公司的股東以其認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任。

上述法律規(guī)定明確以下幾點(diǎn)：

1、律師事務(wù)所合伙人對(duì)律師事務(wù)所的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任（特殊的普通合伙的合伙人除外，但目前幾乎沒(méi)有批準(zhǔn)該合伙形式），一個(gè)律師事務(wù)所一般都有10名以上的合伙人，十名合伙人用個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)連帶責(zé)任將是對(duì)委托人有力的保障；

2、律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師都必須購(gòu)買(mǎi)律師執(zhí)業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)（該責(zé)任保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)主體只能是執(zhí)業(yè)律師，公司法務(wù)人員不能購(gòu)買(mǎi)），執(zhí)業(yè)錯(cuò)誤導(dǎo)致的賠償有保險(xiǎn)賠付，對(duì)委托人提供了賠付責(zé)任承擔(dān)的制度保障；

3、咨詢(xún)公司對(duì)公司債務(wù)以公司財(cái)產(chǎn)為限承擔(dān)有限責(zé)任，筆者通過(guò)全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對(duì)國(guó)內(nèi)比較活躍的32家PPP咨詢(xún)公司進(jìn)行查詢(xún)，結(jié)果顯示100萬(wàn)注冊(cè)資本的5家，100萬(wàn)—300萬(wàn)注冊(cè)資本的19家，300萬(wàn)—500萬(wàn)注冊(cè)資本的6家，500萬(wàn)—1000萬(wàn)的2家。

有律師同行告訴我，至少要寫(xiě)10條以上的不同，經(jīng)過(guò)反復(fù)思考，覺(jué)得有些不同不利于團(tuán)結(jié)，就沒(méi)有寫(xiě)，對(duì)我而言，律師當(dāng)然是我的同行，但PPP咨詢(xún)公司也是我的同行，我們屬于同一個(gè)“系統(tǒng)”，那就是PPP。

1、專(zhuān)業(yè)分工的必然性

自從有人類(lèi)社會(huì)就有分工，社會(huì)分工在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中起著十分重要的作用。社會(huì)分工提高了社會(huì)生產(chǎn)的效率，促使生產(chǎn)力水平得到極大提高，生產(chǎn)力決定這生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展推動(dòng)著社會(huì)的全面發(fā)展。專(zhuān)業(yè)分工是社會(huì)分工的一部分，只有讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，才能提高效益和保證質(zhì)量，避免耗時(shí)耗力低質(zhì)量，阻礙社會(huì)社會(huì)生產(chǎn)力的又快又好發(fā)展。

2、有利于PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)各方自身的發(fā)展

（1）、律師事務(wù)所從事綜合咨詢(xún)務(wù)必招聘財(cái)務(wù)、工程造價(jià)等方面的專(zhuān)業(yè)人才，這些專(zhuān)業(yè)人才沒(méi)有律師資格，只能以行政人員身份進(jìn)入，這會(huì)造成律師事務(wù)所的管理混亂，同時(shí)，畢竟PPP的推出會(huì)有一個(gè)集中期，集中期過(guò)后會(huì)進(jìn)入一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期，畢竟律師事務(wù)所的主戰(zhàn)場(chǎng)還是專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)，花巨大的經(jīng)歷和投入去在集中期搶一點(diǎn)市場(chǎng)，其人力和物力的投入都是得不償失的，相反會(huì)造成律師業(yè)務(wù)的萎縮，財(cái)務(wù)收支的巨幅波動(dòng)，管理成本的不可控制；

（2）、PPP咨詢(xún)公司也是同樣，要提供包含專(zhuān)業(yè)的PPP法律服務(wù)，必須招聘專(zhuān)業(yè)的執(zhí)業(yè)律師，要挖到具有執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)律師需要巨大的成本，同時(shí)，律師進(jìn)入咨詢(xún)公司后只能以普通公司法務(wù)人員身份進(jìn)行工作，失去了相應(yīng)執(zhí)業(yè)律師的權(quán)益，還要特別注意的一點(diǎn)，就是執(zhí)業(yè)律師退出律所進(jìn)行入公司后想要再?gòu)氖聢?zhí)業(yè)律師是一件很麻煩的事情，我認(rèn)識(shí)的有前述經(jīng)歷的同行至今也沒(méi)有再次獲得律師執(zhí)業(yè)證。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目集中推出期過(guò)后是年度績(jī)效監(jiān)測(cè)和3—5年的中期評(píng)估，年度監(jiān)測(cè)對(duì)法律的需求很小，甚至實(shí)施機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)兩三年后可能自己已具備監(jiān)測(cè)的能力，中期評(píng)估中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要一定的法律服務(wù)，但總的來(lái)看，PPP后期對(duì)普通法律咨詢(xún)的需求也會(huì)越來(lái)越少，若發(fā)生糾紛需要訴訟或者仲裁，根據(jù)現(xiàn)有民事訴訟法和律師法規(guī)定，普通法務(wù)人員根本沒(méi)有參與的資格。

綜上，無(wú)論是PPP咨詢(xún)公司或者是律師事務(wù)所，想提供包羅萬(wàn)象的全方位咨詢(xún)都是得不償失的投入和嘗試。

3、利于滿足PPP咨詢(xún)需求方的需求內(nèi)容

（1）、政府方除采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判和系統(tǒng)合同的草擬外，通常情況還需要對(duì)社會(huì)投資人進(jìn)行盡職調(diào)查等，這是PPP咨詢(xún)公司法務(wù)人員無(wú)法滿足的服務(wù)；

（2）、根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理暫行辦法》的規(guī)定，法制部門(mén)參與采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判和形成的系統(tǒng)合同等的審核。根據(jù)筆者參與的情況，地方政府通常都由法制部門(mén)牽頭聘請(qǐng)了法律顧問(wèn)（大部分是面上的，并沒(méi)有深度參與政府法律服務(wù)），法制部門(mén)通常會(huì)自己參與并安排政府法律顧問(wèn)參與，但政府聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)有兩種情況，一種是對(duì)PPP業(yè)務(wù)本來(lái)就熟悉，在此情況下，實(shí)施機(jī)構(gòu)再委托包括法律服務(wù)在內(nèi)的綜合咨詢(xún)就顯得重復(fù)和沒(méi)有必要；另一種情況是政府聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)對(duì)PPP業(yè)務(wù)不熟悉，此情況下，會(huì)和PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的法務(wù)人員觀念上會(huì)產(chǎn)生碰撞，由于PPP咨詢(xún)公司的法務(wù)人員并不具備律師執(zhí)業(yè)資格，造成法制部門(mén)不知道說(shuō)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)，最終又由法制部門(mén)聘請(qǐng)PPP專(zhuān)業(yè)律師，這也是造成PPP落地率不高，進(jìn)度慢的原因之一。

4、提高PPP的落地率、有利于PPP規(guī)范和持續(xù)發(fā)展并真正物有所值

（1）、地方政府因落地難、落地慢怕用PPP模式

筆者不止一次聽(tīng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)發(fā)自?xún)?nèi)心的表達(dá)，做PPP太麻煩，程序太多，項(xiàng)目落地時(shí)間長(zhǎng)，無(wú)法按照預(yù)定時(shí)間動(dòng)工。從地方政府的角度，這完全可以理解并且事實(shí)確實(shí)如此。造成PPP落地難、落地慢的原因很多，但筆者接觸最多的還是采購(gòu)結(jié)果談判確認(rèn)階段對(duì)系統(tǒng)合同的爭(zhēng)議，大部分是咨詢(xún)公司簽訂的合同包含了法律服務(wù)，政府方就未聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)律師，造成采購(gòu)文件合同范本核心條款缺失或者錯(cuò)誤，社會(huì)投資人要求增加或者改變的條款太多，政府各方都又按照傳統(tǒng)招投標(biāo)思維，認(rèn)為合同不可談或者不知道哪些可以談，或者就是上級(jí)財(cái)政部門(mén)明確該合同不規(guī)范，要求予以規(guī)范，在該過(guò)程中由于沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人士提供法律服務(wù)造成政府方不敢決策，長(zhǎng)久的拉鋸戰(zhàn)，一提到用PPP模式就摸頭察汗。

（2）、不規(guī)范的前期操作造成后期參與律師修正的難度加大

采購(gòu)文件合同范本不規(guī)范，導(dǎo)致后期參與律師修正的難度加大。一是需要對(duì)PPP實(shí)施方案的通讀和熟悉需要時(shí)間；二是核心條款甚至某些邊界條件的缺失需要補(bǔ)充（按照財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作是操作指南》應(yīng)該是可以補(bǔ)充）；三是不可不可談判的核心條款明顯錯(cuò)誤或者違背相關(guān)文件規(guī)定如何修正；四是參與之前政府方與社會(huì)投資人已達(dá)成一致意見(jiàn)的條款違背相關(guān)文件規(guī)定如何說(shuō)服雙方，上述等等造成了PPP落地慢，難以真正規(guī)范。

綜上，專(zhuān)業(yè)分工能在很大程度上解決PPP項(xiàng)目落地難、落地率不高的問(wèn)題，并有利于PPP的持續(xù)、健康發(fā)展！

既然，PPP咨詢(xún)應(yīng)該分工由PPP咨詢(xún)公司和律師事務(wù)所共同完成，那么，如何選定咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中普遍存在的是咨詢(xún)公司提供法律合作方，該種模式存在工作無(wú)分工、責(zé)任不清、分配不清，導(dǎo)致律師事務(wù)所普遍浮在面上，沒(méi)有真實(shí)參與，因?yàn)闆](méi)有對(duì)律師事務(wù)所義務(wù)的約定，除了提供戰(zhàn)略合作協(xié)議收點(diǎn)費(fèi)外，一事不做，甚至連PPP咨詢(xún)公司一共用了多少次戰(zhàn)略合作協(xié)議都不清楚。該種模式的弊端已經(jīng)顯露無(wú)疑，建議將咨詢(xún)公司和律師事務(wù)所都作為咨詢(xún)主體一并采購(gòu)，讓律師事務(wù)所承擔(dān)明確的責(zé)任，有明確的義務(wù)。具體采購(gòu)方式有如下三種：

1、單獨(dú)并分開(kāi)采購(gòu)

該種模式優(yōu)點(diǎn)在于責(zé)任獨(dú)立、明確，但缺點(diǎn)是各自為政、不連帶承擔(dān)責(zé)任，合作不默契；

2、總承包再分包

該種模式優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)單直接，缺點(diǎn)是咨詢(xún)機(jī)構(gòu)陷入和提供戰(zhàn)略合作協(xié)議一樣的情形。

3、借鑒PPP采購(gòu)聯(lián)合體服務(wù)

該種模式優(yōu)點(diǎn)較為明顯，是值得推廣的模式，聯(lián)合提交響應(yīng)聯(lián)合體協(xié)議等文件、明確分工和責(zé)任、明確利益分配，承擔(dān)連帶責(zé)任，且合作默契，有利于提高PPP項(xiàng)目的落地率、解決落地慢等問(wèn)題。

筆者將本稿件告知律師同行，有律師同行說(shuō)我吃里扒外，為咨詢(xún)公司尋找提供法律咨詢(xún)的合法性論據(jù)；還有律師同行說(shuō)我老謀深算，坐等糾紛發(fā)生后收取高額律師代理費(fèi)，其實(shí)筆者想法很簡(jiǎn)單：從個(gè)人角度而言，就是不想再處理爛攤子，耗時(shí)耗力高收費(fèi)；從行業(yè)角度而言，就是讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，以使PPP能規(guī)范、持續(xù)、健康發(fā)展，真正做到物有所值！

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