近幾年，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度在全國范圍內(nèi)得到廣泛推進(jìn)，產(chǎn)生了較大的示范效應(yīng)，成為政府法治建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，同時(shí)也成為衡量一個(gè)區(qū)域依法行政水平的重要指標(biāo)，對(duì)提升行政機(jī)關(guān)的訴訟意識(shí)和應(yīng)訴能力，提高審判質(zhì)量和效率，妥善解決行政爭(zhēng)議，提高行政執(zhí)法水平等產(chǎn)生了巨大的促進(jìn)作用。2014年11月1日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度以立法的形式予以確定。隨著立案登記制的確立，行政案件受案數(shù)及案件類型均出現(xiàn)了顯著增長(zhǎng)，甚至還因案件受理渠道的“低階化”出現(xiàn)了惡意訴訟、無理纏訴等情形，而南通市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，不但不因行政訴訟法的修改而上升，反而在近幾年呈不斷下降趨勢(shì)。為此，筆者通過對(duì)南通市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴現(xiàn)狀的調(diào)研，以及對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴影響因素的分析，從而提出如何理解與完善行政訴訟法第3條第3款的建議，希望使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴得到有效執(zhí)行，并最大限度地收到實(shí)效。

一、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀與走向

（一）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的發(fā)展

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在實(shí)踐中由各級(jí)政府及法院自下而上推進(jìn)，歷經(jīng)十年已形成常態(tài)化發(fā)展的趨勢(shì)，彰顯出“中國智慧、本土經(jīng)驗(yàn)”[1]的理論氣質(zhì)。2012年，江蘇省“海安樣本”入選“中國法治政府獎(jiǎng)”，客觀而權(quán)威的證明了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在法治政府建設(shè)中的深遠(yuǎn)影響，更是突顯了社會(huì)的強(qiáng)烈認(rèn)同感。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴近年來一片繁榮景象，官方力推，媒體盛贊，民眾擁護(hù)。[2]在這樣的背景下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度成為大勢(shì)所趨，理所當(dāng)然的為行政訴訟法修訂時(shí)所接受。正如衡量經(jīng)濟(jì)的重要指標(biāo)GDP一樣，出庭率成為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴效果最直觀的反映，也成為了各級(jí)政府和法院積極追求的一個(gè)“法治GDP”[3]指標(biāo)，以及媒體報(bào)道中的搶眼詞匯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江全省2012年出庭率達(dá)到90%，江蘇南通地區(qū)，部分基層法院出庭率多年達(dá)100%。

但行政訴訟法修改之前，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)踐，與其說是行政機(jī)關(guān)內(nèi)在的自發(fā)需求，倒不如說是政府外在推行的結(jié)果。不是“我要出庭”，而是“要我出庭”。原因在于：一是政府紅頭文件的約束。體現(xiàn)在各地出臺(tái)的有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的文件。二是行政考核的倒逼機(jī)制。有的地區(qū)將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率、行政案件的敗訴率等與行政機(jī)關(guān)每年的考核直接掛鉤，成為考核的硬指標(biāo)，直接影響該部門年終獎(jiǎng)的高低。各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴率不斷被刷新，屢創(chuàng)新高。高出庭率帶來的便是高形式化，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的多，出聲的少，出效果的更少，這種形式化甚至被相對(duì)人不客氣地批評(píng)為作秀。

（二）問題的引出：新法背景下的路徑抉擇

行政訴訟法第3條第3款規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。該規(guī)定將提倡行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的政策性規(guī)定上升為法律規(guī)定。全國人大法工委對(duì)該規(guī)定的解讀是，根據(jù)這一規(guī)定，在行政訴訟案件中，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人均應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，這是一個(gè)基本的原則。[4]在“不斷推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”長(zhǎng)期成為主導(dǎo)話語權(quán)且此項(xiàng)制度已成為法律具體規(guī)定的背景下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率及出庭應(yīng)訴的效果應(yīng)當(dāng)不斷提高，但通過筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，南通市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，近幾年呈逐漸降低的趨勢(shì)，行政訴訟法修改后，更出現(xiàn)了歷史新低（2015年7月僅為70.2%），與之前的美好預(yù)期截然相反。

二、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的影響因素

（一）行政案件受案數(shù)增加——行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的成本分析

行政案件受案數(shù)的逐年上升是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率下降的根本原因，受案數(shù)的增加，給行政機(jī)關(guān)帶來的直接原因便是行政成本的上升。筆者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，南通市行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴率與行政案件的受案數(shù)呈相反趨勢(shì)。

行政權(quán)行使中存在著投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系。所謂投入是指行政主體在行政執(zhí)法和其他行政管理中所投入的人力、物力、財(cái)力,在現(xiàn)代社會(huì)中除了這些因素外,還有諸如信息等其他軟件的投入。毫無疑問,任何投入的目的都在于帶來一定的社會(huì)效果,我們把行政權(quán)帶來的社會(huì)效果叫做行政的產(chǎn)出。[5]出庭應(yīng)訴投入的成本主要有：一是時(shí)間成本。一次開庭至少需要半天時(shí)間，有的案件可能會(huì)數(shù)次開庭，或者經(jīng)歷一審、二審甚至再審。對(duì)于公務(wù)繁忙的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人而言，時(shí)間無疑是一項(xiàng)較大的成本。二是準(zhǔn)備成本。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為了應(yīng)對(duì)開庭，需要在庭前了解案件情況，熟悉法律規(guī)則和開庭程序，做好各項(xiàng)應(yīng)訴準(zhǔn)備。三是物質(zhì)成本。出庭要安排車輛，要準(zhǔn)備各類資料，這些物質(zhì)成本由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。出庭應(yīng)訴獲得的產(chǎn)出主要有：一是訴訟收益。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴一定程度上可以緩解相對(duì)人的怨氣，和相對(duì)人面對(duì)面協(xié)商，有利于行政糾紛解決。二是行政收益。通過出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以直觀、具體地了解到本機(jī)關(guān)在依法行政方面存在的問題，從而通過整改來提高本機(jī)關(guān)依法行政的水平。三是政治收益。出庭應(yīng)訴是法律規(guī)定、工作要求、行政責(zé)任，各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人都要遵照?qǐng)?zhí)行，否則會(huì)影響政績(jī)考核。

按照分析法學(xué)的觀點(diǎn)，任何一項(xiàng)法律制度的設(shè)計(jì)都必須追求社會(huì)效益的最大化，即以較少的投入獲得較大的產(chǎn)出。根據(jù)成本最小化原理，成本約束的價(jià)值定位必然歸結(jié)到效率上。[6] “將法律程序視為一種實(shí)現(xiàn)單一價(jià)值或目標(biāo)的最大化工具。經(jīng)濟(jì)分析方法力圖實(shí)現(xiàn)財(cái)富或經(jīng)濟(jì)效率最大化。同任何其他工具一樣，法律程序也被看作是一種實(shí)現(xiàn)某一目的過程中產(chǎn)生的一種費(fèi)用，因而程序法的目的是實(shí)現(xiàn)費(fèi)用最小化。”[7]對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，效率與成本也是不得不考慮的因素。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，付出的成本從表面上看是負(fù)責(zé)人個(gè)人或者被訴行政機(jī)關(guān)的，但實(shí)際占用的卻是公共資源，由于被告是在原告的起訴下被動(dòng)參與行政訴訟的。因此，行政訴訟制度既要保障原告訴權(quán)的充分行使，也要保障被告一方的基本安寧。[8]

（二）政府信息公開條例的實(shí)施——行政案件的多樣性考察

政府信息公開條例實(shí)施之前，南通市行政訴訟案件增幅并不明顯，究其原因在于，很多行政相對(duì)人因?yàn)槟承┰V求得不到解決，往往通過訴訟程序給政府施壓，《政府信息公開條例》實(shí)施之前，當(dāng)事人起訴需要有一定的權(quán)利基礎(chǔ)，因此，其能提起訴訟的理由也相對(duì)有限，一般只能圍繞與其訴求有關(guān)的行政行為進(jìn)行起訴，例如圍繞拆遷補(bǔ)償問題，一般只能針對(duì)拆遷行為、征收補(bǔ)償決定、拆遷裁決或者規(guī)劃、土地出讓等行政行為起訴，數(shù)量較多的也維持在十個(gè)左右，政府信息公開條例實(shí)施以后，根據(jù)該條例第33條規(guī)定，只要申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，均可以提起訴訟。導(dǎo)致信息公開之訴幾年均呈現(xiàn)井噴態(tài)勢(shì)。以南通市為例，2012年兩級(jí)法院受理政府信息公開一審行政訴訟案件10件，占比2%，2013年受理45件，占比6.9%，同比增長(zhǎng)350%，2014年受理203件，占比20.1%，同比增長(zhǎng)351%，2015年1-6月受理258件，占比27.7%，2015年上半年政府信息公開受案數(shù)已超過2014年全年總數(shù)。

行政訴訟的類型化是行政訴訟改革中的重要課題，權(quán)利的有效保護(hù)依賴于訴訟類型的精密設(shè)計(jì)。正如訴的類型化一樣，行政訴訟的其他制度，如受案范圍、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭也需要精細(xì)化設(shè)計(jì)。行政訴訟程序設(shè)計(jì)失之簡(jiǎn)單甚至過于絕對(duì)化的一個(gè)典型的事例是，當(dāng)初立法者基于對(duì)“公權(quán)力不可任意處分”的觀點(diǎn)，排除了行政訴訟中適用調(diào)解的可能。其實(shí)，調(diào)解的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)視訴訟類型而定，只有在細(xì)致區(qū)分不同類型訴訟的基礎(chǔ)上探討調(diào)解程序的具體適用才有實(shí)際意義，抽象的討論行政訴訟能不能、要不要調(diào)解往往都會(huì)陷入簡(jiǎn)單的意氣之爭(zhēng)，甚至這種提提問方式本身就值得商榷。[9]事實(shí)上行政訴訟法修改時(shí)不但肯定了調(diào)解，并且規(guī)定了調(diào)解適用的具體案件類型。

從調(diào)解的事例可以看出，首先，籠統(tǒng)的討論行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)出庭意義不大，而應(yīng)當(dāng)針對(duì)案件的類型分別進(jìn)行研究，其次，需要從原被告及法院等三方主體的視角去權(quán)衡利弊，進(jìn)而準(zhǔn)確厘定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可能適用的范圍并制定相應(yīng)的運(yùn)作規(guī)則。在論述行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的必要性時(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟的最終目的是解決行政爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)一般工作人員拍不了板，對(duì)有的事項(xiàng)沒有決定權(quán)，如果只由一般工作人員出庭，“被告有時(shí)很難真正了解原告起訴的真實(shí)動(dòng)機(jī)和訴求，從而難以準(zhǔn)確把握時(shí)機(jī)，適時(shí)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致有些本可以協(xié)調(diào)的案件喪失了協(xié)調(diào)的有利機(jī)會(huì)。”[10]但負(fù)責(zé)人通過了解案情，積極協(xié)調(diào)，能夠直接解決根本爭(zhēng)議。此觀點(diǎn)實(shí)際上僅適用于部分行政案件，并非所有的行政案件都適合協(xié)調(diào)解決，也并非所有的行政爭(zhēng)議只要負(fù)責(zé)人出庭就能解決。事實(shí)上，行政訴訟法規(guī)定可以調(diào)解的案件僅包括行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的案件。實(shí)踐中很多行政案件，行政關(guān)系并不復(fù)雜，也不會(huì)上升到所謂需要領(lǐng)導(dǎo)“拍板”的層面，例如政府信息公開案件，解決的僅僅是行政機(jī)關(guān)是否制作或者保存了申請(qǐng)人需要的信息，往往僅需要一般工作人員操作即可，很多被拆遷戶因拆遷問題得不到解決，向數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)提起各種信息公開申請(qǐng)，繼而形成信息公開訴訟，借此給行政機(jī)關(guān)施加壓力，與當(dāng)事人拆遷行為的直接相關(guān)的往往是當(dāng)?shù)卣?dāng)事人起訴其他行政機(jī)關(guān)信息公開，被訴行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人為一信息公開案件出庭，又如何能解決當(dāng)事人的根本爭(zhēng)議；又如工傷行政確認(rèn)案件，絕大多數(shù)工傷案件都是人社部門認(rèn)定工傷，用人單位不服提起的訴訟，該法律關(guān)系中，利益根本在于職工與用人單位之間的工傷賠償糾紛而非人社局的工傷認(rèn)定，需要協(xié)調(diào)解決的事項(xiàng)根本不涉及行政行為；此外，還有一些簡(jiǎn)單的治安處罰案件等，這些案件占據(jù)了行政案件三分之二以上。當(dāng)然，以上所列舉的案件，只因?yàn)檫@些案件大部分行政關(guān)系比較簡(jiǎn)單，如果此類案件中出現(xiàn)案情復(fù)雜、涉及面廣的，也并不排斥行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。

（三）惡意訴訟、無理纏訴行為增加——行政訴訟目的論

自2012年以來，南通違法濫訴行為在行政訴訟中呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，除主要表現(xiàn)為濫用起訴權(quán)的惡意訴訟行為外，還包括在訴訟程序中實(shí)施各種非正常手段的無理纏訴等行為。違法濫訴行為人反復(fù)提起政府信息公開行政訴訟，訴訟過程中糾纏于對(duì)方出庭人員身份，不接受法庭的指引，擾亂庭審秩序，甚至辱罵、圍攻行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等。此類行為的頻繁發(fā)生，也是導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率下降的誘因之一。對(duì)于這類起訴人存在違法濫訴行為的訴訟案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)出庭也值得商榷。下圖反映的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率排名靠后的如皋、如東、港閘、開發(fā)區(qū)四個(gè)地區(qū)，正是近年來違法濫訴行為人比較集中的地區(qū)。

誠如德國法學(xué)家耶林所言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)。”[11]可以說，目的是行政訴訟制度的靈魂，它直接決定著行政訴訟微觀訴訟規(guī)則的設(shè)計(jì)。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)回歸行政訴訟目的這一本源。實(shí)施惡意訴訟、無理纏訴等行為的相對(duì)人，其訴訟的根本目的并不在于維護(hù)自身的合法權(quán)益，甚至不在于勝訴，而是在于利用訴訟程序，發(fā)動(dòng)與行政機(jī)關(guān)間的一種以訴訟為名的“游戲”，從而給行政機(jī)關(guān)施加壓力，以達(dá)到非正常的利益訴求。應(yīng)當(dāng)說，這類相對(duì)人并不具有訴的利益，在訴訟法學(xué)原理上，訴的利益是權(quán)益受到侵害或者發(fā)生糾紛時(shí)，需要運(yùn)用訴訟予以救濟(jì)的必要性。[12]不具有訴的利益的相對(duì)人，訴訟程序的運(yùn)行并不會(huì)實(shí)現(xiàn)解決行政爭(zhēng)議的目的，也就意味著作為訴訟制度之一的負(fù)責(zé)人出庭沒有為之啟動(dòng)的必要。

有觀點(diǎn)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的意義不僅在于化解行政爭(zhēng)議，還包括了推進(jìn)依法行政、提高負(fù)責(zé)人法治觀念、樹立司法權(quán)威等。筆者認(rèn)為，在司法改革正謹(jǐn)慎地步步推進(jìn)、而訴訟案件又逐年激增的社會(huì)大背景之下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)從更有利于實(shí)現(xiàn)行政訴訟立法目的的角度去設(shè)計(jì)，而其他諸如提高負(fù)責(zé)人法治觀念，推進(jìn)依法行政等充其量只能算其次要的目的，況且其實(shí)現(xiàn)也并不以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴為主要手段。而目前的制度設(shè)計(jì)及宣傳似乎將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的功能夸大化，極易使該制度蛻變?yōu)橐环N“法治的裝飾品”。[13]司法權(quán)威并不以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否出庭決定，過度的強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的作用，給人以負(fù)責(zé)人不出庭，行政機(jī)關(guān)便解決不了問題，甚至法院便解決不了問題的錯(cuò)覺，反而極大的有損司法權(quán)威。因此，在對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從行政訴訟的立法目的出發(fā)，明確其基本定位，把其作為化解行政爭(zhēng)議的“催化劑”，而不是“助推劑”，為特定的行政糾紛及時(shí)、公正解決奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，避免面面俱到，采取一刀切的執(zhí)行策略。

三、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之建構(gòu)——對(duì)行政訴訟法第3條第3款的理解與完善

雖然行政訴訟法第三條第三款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的基本原則，但立法者考慮到各種現(xiàn)實(shí)情況，還是為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭留有了一定余地，這也為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度的具體細(xì)化提供了空間。從法律條文的字面意思來看，立法者也并沒有要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須百分之百的到庭。此外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度并非舶來品，具有相當(dāng)程度的“原生態(tài)性”， 據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國范圍內(nèi)迄今為止共收集到約180 個(gè)正式公布的關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范文本，均為地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件。從層級(jí)上看，包括省級(jí) 6 個(gè)規(guī)定，市級(jí) 78 個(gè)，區(qū)縣級(jí)（包括縣級(jí)市）94 個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí) 1 個(gè)；從地域上看，已出臺(tái)的規(guī)范文本涉及 24 個(gè)省、直轄市和自治區(qū)，其中，以江蘇、浙江的文本居多，分別為 35 個(gè)、31 個(gè)。從發(fā)文主體上看，大體分為兩類，一是由人大或政府獨(dú)立發(fā)文；二是法院與政府聯(lián)合發(fā)文。從制定內(nèi)容來看，各地規(guī)范性文件內(nèi)容大致相同，包括發(fā)布主體、出庭人員、出庭要求、案件范圍、應(yīng)訴率、不出庭責(zé)任等諸多事項(xiàng)，完整描繪了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的全貌。 “如果將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度規(guī)定得過于剛性化，難免有人治之嫌，也難以取得非常理想的實(shí)施效果。”[14]通過對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭影響因素的分析，結(jié)合法律及司法解釋的具體規(guī)定，筆者對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的具體完善提出如下建議。

（一）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及委托工作人員的范圍

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問題解釋》第5條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括正職和副職負(fù)責(zé)人。正職負(fù)責(zé)人一般是法定代表人，有的行政機(jī)關(guān)的黨組成員、領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)際履行著副職領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，如紀(jì)檢組長(zhǎng)、政治部主任、一把手助理以及公安機(jī)關(guān)的政委等，實(shí)踐中也出現(xiàn)由此類人員出庭的情況，因此，考慮到我國的特殊國情，副職領(lǐng)導(dǎo)人不能拘泥于形式上的副職，而可以根據(jù)具體情況，將實(shí)際履行著分管負(fù)責(zé)人職責(zé)的紀(jì)檢組長(zhǎng)、政治部主任、一把手助理等視為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到形式上的要求，出庭應(yīng)訴的雖然是該單位的副職領(lǐng)導(dǎo)人，但有的副職領(lǐng)導(dǎo)人是分管法制的負(fù)責(zé)人，有的甚至為分管紀(jì)檢或者退居二線的負(fù)責(zé)人，其對(duì)案情常常并不熟悉。因此，對(duì)于副職領(lǐng)導(dǎo)人出庭應(yīng)訴的案件，原則上應(yīng)當(dāng)由被訴行政行為的直接分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

對(duì)于委托工作人員出庭的情況。首先，作為負(fù)責(zé)人不能出庭的補(bǔ)充，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)正、副職領(lǐng)導(dǎo)人，即整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子均不能出庭應(yīng)訴時(shí)，才可以委托工作人員出庭。其次，工作人員應(yīng)當(dāng)是被訴行政行為的直接負(fù)責(zé)人或者經(jīng)辦人，因?yàn)槠涫菍?duì)被訴行政行為最為了解的人員，有利于案件事實(shí)的查清。最后，在特定情況下，可以委托其它行政機(jī)關(guān)的工作人員出庭。當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。實(shí)踐中，有的行政行為由下級(jí)行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施，但可能以上級(jí)行政機(jī)關(guān)的名義作出，如土地行政登記案件，國有土地使用權(quán)證的發(fā)放機(jī)關(guān)為縣級(jí)人民政府，但具體經(jīng)辦機(jī)關(guān)一般為國土資源局，這時(shí)候，允許委托國土資源局的工作人員出庭，也是出于有利于案件事實(shí)查清的考慮。當(dāng)然，不能委托與被訴行政行為無關(guān)的行政機(jī)關(guān)的工作人員出庭。

（二）應(yīng)當(dāng)出庭的案件

在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件類型、案件數(shù)量上要結(jié)合客觀實(shí)際，才有利于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的有效執(zhí)行，并最大限度地收到實(shí)效。應(yīng)當(dāng)出庭的案件，主要針對(duì)一些社會(huì)影響大、案情復(fù)雜、涉案人數(shù)眾多、對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)有重大影響的案件。具體來說，以下案件應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：社會(huì)關(guān)注度高、具有較大社會(huì)影響力的案件；原告人數(shù)眾多的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件；造成公民死亡、喪失勞動(dòng)能力或賠償數(shù)額較大的案件；人民政府就自然權(quán)屬爭(zhēng)議作出處理決定的行政裁決案件；涉及面較廣的農(nóng)村集體土地或城市房屋征收補(bǔ)償案件；因撤銷、吊銷行政許可導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)或公民喪失生活主要經(jīng)濟(jì)來源而引發(fā)的行政案件；人大代表、政協(xié)委員參加旁聽的案件；涉及對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的案件；涉外或者涉及港澳臺(tái)的重大案件等。另外，行政機(jī)關(guān)敗訴后，其作為被告的下一起案件，負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)出庭，使其更為直觀地了解行政執(zhí)法工作中存在的問題和不足，更有針對(duì)性地加強(qiáng)和改進(jìn)自身工作。當(dāng)然，畢竟行政行為紛繁復(fù)雜，如果法院經(jīng)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人需要出庭，或者行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門認(rèn)為需要出庭的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。

（三）可以不出庭的案件

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以不出庭的案件大概分為以下幾類，一是因?yàn)樘厥馇闆r無法出庭的案件。如公務(wù)原因、個(gè)人原因、不可抗力等確實(shí)無法出庭的，但此種情況下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)向法院書面說明原因，是否屬于因客觀原因不能出庭應(yīng)訴的，由法院認(rèn)定。二是案情相對(duì)簡(jiǎn)單的案件。行政訴訟法第八十二條規(guī)定了適用簡(jiǎn)易程序的幾類案件，此類案件一般事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大，行政機(jī)關(guān)的一般工作人員足以參加訴訟活動(dòng)并解決行政爭(zhēng)議。三是法院進(jìn)行程序?qū)彶榈陌讣Ｈ绶ㄔ翰枚ú挥枋芾砘蛘唏g回起訴的案件，理由是該案不符合受理?xiàng)l件，這時(shí)解決的是原告程序上的權(quán)利，尚不涉及行政法律關(guān)系的實(shí)體權(quán)利，法院并不會(huì)對(duì)行政行為進(jìn)行實(shí)體審查。隨著立案登記制的確立，只要當(dāng)事人起訴符合形式要件，法院均應(yīng)當(dāng)立案受理，因此，在一審程序中，只有對(duì)于明顯不符合受理?xiàng)l件的案件，才可以不要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。而對(duì)于一審裁定駁回起訴的二審案件，無論二審維持或撤銷一審裁定，均對(duì)實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生影響，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以不出庭。當(dāng)然，以上各類案件只是一般可以不出庭，法院根據(jù)具體案情的需要，也是可以要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的。

（四）復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的行政案件中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的處理

行政訴訟法第26條第2款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。第3款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。在涉及行政復(fù)議的行政行為中，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，存在共同被告的情形。此種情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)出庭？按照對(duì)法條的理解，復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告，其負(fù)責(zé)人毫無疑問應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。但筆者認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，在此類案件中一般還是可以不出庭為宜，理由如下：一是司法審查以原行政行為為中心。雖然復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告，但根本爭(zhēng)議仍是原行政行為，司法審查的重點(diǎn)也是原行政行為。二是訴訟成本的考慮。當(dāng)下，我國各級(jí)政府受理行政復(fù)議的體量很大，如復(fù)議維持的案件仍要求負(fù)責(zé)人出庭，可能會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府負(fù)責(zé)人為行政訴訟疲于奔命的局面，其中，地級(jí)市、省級(jí)政府的復(fù)議案件不在少數(shù)，難以想象省級(jí)政府的負(fù)責(zé)人每天為出庭奔波于全省各地的景象，這顯然也與實(shí)踐脫節(jié)。

（五）其他相關(guān)的程序性設(shè)計(jì)

 一是開庭通知制度。行政案件立案受理后，人民法院在向被訴行政機(jī)關(guān)送達(dá)應(yīng)訴通知書以及開庭傳票等法律文書時(shí)，應(yīng)當(dāng)向被訴行政機(jī)關(guān)送達(dá)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知書。過去一些地方的做法是，人民法院向行政機(jī)關(guān)發(fā)送行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴建議書。由于行政訴訟法已將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴上升到法律的高度，因此行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知書與應(yīng)訴通知書、傳票等具有同等的法律效力，而不再僅僅是倡導(dǎo)性的建議書。對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的案件，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)送通知書，對(duì)于可以不出庭的案件，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人需要出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)發(fā)送出庭應(yīng)訴通知書。

二是延期審理制度。過去實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能否出庭應(yīng)訴，人民法院一般都是開庭時(shí)才知曉，是否出庭應(yīng)訴，并不影響案件的審理?，F(xiàn)在，為確保此項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人確因特殊情況不能出庭應(yīng)訴的，可以申請(qǐng)延期，待行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人無法出庭的事由消除后，再組織雙方開庭。為避免因延期開庭對(duì)對(duì)方當(dāng)事人產(chǎn)生影響，人民法院收到行政機(jī)關(guān)的延期申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)征求對(duì)方當(dāng)事人的意見，如果對(duì)方當(dāng)事人不同意的，應(yīng)當(dāng)按期開庭，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)委托工作人員出庭。當(dāng)然，人民法院還是應(yīng)當(dāng)審查行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人無法出庭的事由是否屬于確因客觀原因無法出庭的情況。

三是登記臺(tái)賬制度。通過建立登記臺(tái)賬，有利于了解行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況、分析各項(xiàng)指標(biāo)，從而對(duì)進(jìn)一步貫徹和深化這項(xiàng)制度提供經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)。在建立臺(tái)賬的同時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)同政府統(tǒng)一并規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率計(jì)算的口徑。目前各地區(qū)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的計(jì)算口徑不盡相同，甚至有的同級(jí)法院和人民政府之間，也存在不同的計(jì)算口徑，法院的報(bào)告和政府的報(bào)告中出庭應(yīng)訴率并不一致，使當(dāng)事人對(duì)統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性產(chǎn)生懷疑，降低了政府和司法的公信力。有的地區(qū)出臺(tái)的相關(guān)文件中，雖然規(guī)定了哪些案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，哪些案件可以不出庭，但在實(shí)際統(tǒng)計(jì)的過程中，還是以所有案件為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，使行政機(jī)關(guān)實(shí)際上每起案件均不得不出庭。因此，考慮到各地不同的實(shí)際情況，建議：一是地方政府和法院應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一出庭應(yīng)訴率的計(jì)算口徑，便于計(jì)算出統(tǒng)一且準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)；二是各地區(qū)可以根據(jù)自己的情況，既可以嚴(yán)格要求以每件案件為出庭率的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，也可以以出庭案件為出庭率的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)；三是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人雖沒有參加庭審，但參與了案件的其他過程，促成了行政爭(zhēng)議的解決，可以視為出庭應(yīng)訴，有利于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主動(dòng)參與案件的實(shí)質(zhì)性化解，真正實(shí)現(xiàn)立法目的。