[摘要]盡管G20是最有可能成為全球治理新核心的國(guó)際機(jī)制，一直以來(lái)對(duì)它的批評(píng)也并不鮮見(jiàn)。許多觀察家認(rèn)為，這一國(guó)際機(jī)制在應(yīng)對(duì)2008年的全球金融危機(jī)中表現(xiàn)出色？但是卻沒(méi)有能推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

本期作者：宋偉（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

2016年9月初在杭州召開(kāi)的二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)給國(guó)際社會(huì)留下了許多具有沖擊力的畫面。全球最具有影響力的大國(guó)和國(guó)際組織的領(lǐng)導(dǎo)人濟(jì)濟(jì)一堂，討論決定世界未來(lái)走向的重大政治和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題；同時(shí)，大批的工商界領(lǐng)導(dǎo)人、青年領(lǐng)袖以及非政府組織也召開(kāi)平行會(huì)議，廣泛探討各自關(guān)心的議題。毫無(wú)疑問(wèn)，作為一個(gè)聚集了全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）90%、全球貿(mào)易總額80%和全球人口60%的“大國(guó)俱樂(lè)部”，二十國(guó)集團(tuán)已經(jīng)成為治理全球經(jīng)濟(jì)和決定全球事務(wù)的最重要的國(guó)際機(jī)制。這也是為什么今年中國(guó)政府動(dòng)用如此之大的人力物力來(lái)高規(guī)格舉辦這一次峰會(huì)的原因。如果說(shuō)能夠有什么國(guó)際機(jī)制來(lái)實(shí)質(zhì)性引領(lǐng)全球政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展大方向的話，那就是二十國(guó)集團(tuán)了。

G20國(guó)家地圖

相比之下，聯(lián)合國(guó)大會(huì)作為一個(gè)擁有190多個(gè)成員國(guó)的規(guī)模龐大的大會(huì)，討論廣泛的事務(wù)，但是由于一國(guó)一票的決策機(jī)制和過(guò)于多樣化的成員國(guó)利益訴求，一般來(lái)說(shuō)達(dá)不成具有實(shí)質(zhì)意義的決策。而處理國(guó)際安全事務(wù)的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)則只討論有關(guān)安全局勢(shì)的問(wèn)題，并且15個(gè)安理會(huì)成員中，包括常任理事國(guó)和10個(gè)非常任理事國(guó)。這些理事國(guó)并不一定都是大國(guó)。而針對(duì)世界貿(mào)易和金融問(wèn)題的分別是世界貿(mào)易組織（WTO）和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）。世界貿(mào)易組織推動(dòng)的多邊貿(mào)易談判“多哈回合”廣泛被認(rèn)為已經(jīng)“死掉”；而國(guó)際貨幣基金組織則在G20的幾次峰會(huì)推動(dòng)下已經(jīng)進(jìn)行了一些改革。作為一個(gè)國(guó)際機(jī)制，G20有著天然的組織上的優(yōu)勢(shì)，即它只包含了數(shù)目相對(duì)較少的國(guó)家，但這些國(guó)家卻是有能力決定全球政治經(jīng)濟(jì)走向的主要行為體。而且，G20并不將自己局限于某一個(gè)問(wèn)題領(lǐng)域；相反，它應(yīng)該是全球重大事務(wù)的決策者。

不過(guò)，盡管G20是最有可能成為全球治理新核心的國(guó)際機(jī)制，一直以來(lái)對(duì)它的批評(píng)也并不鮮見(jiàn)。許多觀察家認(rèn)為，這一國(guó)際機(jī)制在應(yīng)對(duì)2008年的全球金融危機(jī)中表現(xiàn)出色？但是卻沒(méi)有能推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。過(guò)去的幾年中，各國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，新的貿(mào)易保護(hù)主義措施不斷出臺(tái)，雙邊和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)定的談判未見(jiàn)重大突破。例如，在G20杭州峰會(huì)上，歐盟最為關(guān)注的問(wèn)題之一就是中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的傾銷問(wèn)題。2016年1月以來(lái)歐盟已經(jīng)幾次提高對(duì)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的反傾銷稅。再如，盡管加拿大和歐盟的自由貿(mào)易協(xié)定談判已經(jīng)接近尾聲，但是比利時(shí)瓦隆大區(qū)的反對(duì)使得這一已經(jīng)進(jìn)行了七年的談判擱淺。而英國(guó)脫歐、歐洲抵制難民接收和特朗普在美國(guó)的崛起，似乎都在表明，以世界貿(mào)易組織、國(guó)際貨幣基金組織、歐盟等為代表的促進(jìn)商品、資本、勞動(dòng)力自由流動(dòng)的全球化正在面臨越來(lái)越強(qiáng)烈的保護(hù)主義、民粹主義和排外主義的沖擊。經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)了過(guò)去將近半個(gè)世紀(jì)的全球經(jīng)濟(jì)繁榮，但是它現(xiàn)在正在失去原有的政治基礎(chǔ)。

英國(guó)脫歐、歐洲抵制難民接收和特朗普在美國(guó)的崛起，似乎都在表明，以世界貿(mào)易組織、國(guó)際貨幣基金組織、歐盟等為代表的促進(jìn)商品、資本、勞動(dòng)力自由流動(dòng)的全球化正在面臨越來(lái)越強(qiáng)烈的保護(hù)主義、民粹主義和排外主義的沖擊。

為何二十國(guó)集團(tuán)機(jī)制在2008年危機(jī)爆發(fā)后表現(xiàn)出較為高效的應(yīng)對(duì)能力，而現(xiàn)在卻似乎面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)低迷、保護(hù)主義興起的浪潮無(wú)能為力？究其原因應(yīng)該有以下三個(gè)方面：

其一，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，構(gòu)成了G20機(jī)制必須高效應(yīng)對(duì)的主要?jiǎng)恿?。?duì)于G20這樣一個(gè)由主要大國(guó)構(gòu)成的全球政治經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，它的長(zhǎng)處是由各國(guó)領(lǐng)袖作出政治決斷，避免陷入無(wú)休止的扯皮和爭(zhēng)論。而G20只包含20個(gè)主要的經(jīng)濟(jì)體，相對(duì)規(guī)模較小又使得它比較容易達(dá)成共識(shí)。2008年美國(guó)爆發(fā)的次貸危機(jī)和歐洲接下來(lái)的歐債危機(jī)使國(guó)際社會(huì)普遍感到恐慌，害怕出現(xiàn)像二戰(zhàn)前1929-1933年那樣的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人能夠迅速作出決斷、達(dá)成共識(shí)，維持寬松的財(cái)政和貨幣政策，刺激經(jīng)濟(jì)，克制貿(mào)易保護(hù)主義的沖動(dòng)，并向新興經(jīng)濟(jì)體分配更多的話語(yǔ)權(quán)，換取新興大國(guó)提供更多的國(guó)際公共產(chǎn)品。

其二，2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，在二十國(guó)集團(tuán)中，主要大國(guó)之間的關(guān)系仍然良好。二十國(guó)集團(tuán)想要成為一個(gè)行之有效的決策機(jī)制，必須以大國(guó)之間的政治合作作為基礎(chǔ)。當(dāng)時(shí)，無(wú)論是美俄關(guān)系，還是中美關(guān)系，都處在一個(gè)比較友好的時(shí)期。例如，2010年4月簽署了新的美俄《削減和限制進(jìn)攻性戰(zhàn)略武器條約》。新條約規(guī)定，7年內(nèi)兩國(guó)部署的戰(zhàn)略核運(yùn)載工具數(shù)量將各自削減到700件以下，各自可部署的核彈頭將減至1550枚，削減幅度近三分之一。2008年，美國(guó)總統(tǒng)小布什不顧國(guó)內(nèi)的反對(duì)，帶全家人來(lái)北京出席奧運(yùn)會(huì)開(kāi)幕式。但是，過(guò)去的幾年中，美俄關(guān)系急劇惡化，俄羅斯吞并克里米亞的行為導(dǎo)致了它同美國(guó)以及其他西方國(guó)家之間的嚴(yán)重沖突乃至制裁。中國(guó)和美國(guó)之間的戰(zhàn)略關(guān)系維持了基本的穩(wěn)定，但是在南海、亞投行、跨太平洋伙伴關(guān)系（TPP）等問(wèn)題上摩擦增多，關(guān)系趨向緊張。

2008年8月10日，北京奧林匹克籃球館，北京奧運(yùn)會(huì)男子籃球，美國(guó)VS中國(guó)，布什夫婦、基辛格現(xiàn)場(chǎng)觀戰(zhàn)。

其三，2008年的全球金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，G20各主要經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部沒(méi)有出現(xiàn)現(xiàn)在這樣強(qiáng)烈的保護(hù)主義、排外主義和民粹主義思潮。但是，隨著全球經(jīng)濟(jì)的低迷、各國(guó)國(guó)內(nèi)貧富差距的擴(kuò)大，許多中下層的民眾日益懷疑原有的經(jīng)濟(jì)全球化、自由化規(guī)范，轉(zhuǎn)向本國(guó)優(yōu)先、貿(mào)易保護(hù)、排斥移民等。這使得二十國(guó)集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人想要達(dá)成實(shí)質(zhì)性決定的難度大大增加了。

因此，從目前來(lái)看，二十國(guó)集團(tuán)機(jī)制有成為全球治理新核心的潛力，但是它所面臨的挑戰(zhàn)絕不輕松。如果這一機(jī)制不能有效克服以上三個(gè)方面的挑戰(zhàn)，那么它將和現(xiàn)有的其他國(guó)際機(jī)制一樣陷入困境。那么，G20接下來(lái)的路在何方呢？這一機(jī)制如何才能擔(dān)當(dāng)起遏制保護(hù)主義、排外主義的重任，力挽狂瀾，而不是流于清談館？這里提出兩點(diǎn)主要的建議：

一方面，G20機(jī)制應(yīng)該克制自己成為一個(gè)新的全能型國(guó)際組織的沖動(dòng)。到目前為止，二十國(guó)集團(tuán)沒(méi)有常設(shè)秘書處，但是在不斷充實(shí)加入一些常設(shè)的工作組和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，例如2016年新設(shè)的貿(mào)易和投資工作組、貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議。這些工作組和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議能夠?yàn)镚20峰會(huì)的順利召開(kāi)做好有針對(duì)性的準(zhǔn)備工作。但是，不適宜過(guò)分?jǐn)U大這些工作組和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的職能，將其變成包括政策設(shè)計(jì)、政策制定、政策執(zhí)行一條龍?jiān)趦?nèi)的全能型國(guó)際組織。如果G20的行政職責(zé)越來(lái)越多，就會(huì)變成一個(gè)越來(lái)越低效的行政機(jī)構(gòu)。二十國(guó)集團(tuán)的優(yōu)點(diǎn)在于，通過(guò)小規(guī)模的核心大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的合作，作出能夠決定性影響全球政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大決定，而不是面面俱到，制定十分細(xì)致的政策。

2016年9月，杭州西湖，G20峰會(huì)文藝演出。

如果變成一個(gè)全能型的國(guó)際組織，那么不僅會(huì)越來(lái)越低效，而且會(huì)與現(xiàn)存的許多專門的國(guó)際組織發(fā)生沖突。例如，世界貿(mào)易組織也有貿(mào)易與投資工作組，而在貿(mào)易領(lǐng)域WTO肯定是最為專業(yè)的國(guó)際組織，擁有大量的人力、技術(shù)和制度資源。同樣，在安全領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)作為有著超國(guó)家強(qiáng)制權(quán)威的機(jī)構(gòu)，對(duì)于具體安全事務(wù)的決定最好是交給聯(lián)合國(guó)安理會(huì)而不是二十國(guó)集團(tuán)。二十國(guó)集團(tuán)可以探討重大的一些政治、安全和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，提出新的思路，做出一些具有實(shí)質(zhì)意義的決定——例如主要核國(guó)家的核裁軍、承諾不增加貿(mào)易保護(hù)主義措施、向最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供增多的援助等等，而不是糾結(jié)一些很具體的問(wèn)題，例如歐盟是否應(yīng)該提高中國(guó)鋼鐵出口的傾銷稅的問(wèn)題。

因此，二十國(guó)集團(tuán)和現(xiàn)有國(guó)際組織之間的分工應(yīng)該大體上是“決策—執(zhí)行”的分工，就好比2009年的G20匹茲堡峰會(huì)后，主要大國(guó)逐步達(dá)成了改革國(guó)際貨幣基金組織份額機(jī)制的決定，這一決定最后由IMF貫徹實(shí)施一樣。

另一方面，二十國(guó)集團(tuán)想要能夠在目前反全球化、保護(hù)主義和排外主義盛行的情況下力挽狂瀾，作出具有實(shí)質(zhì)意義的決策，需要建立一個(gè)強(qiáng)大有力的“火車頭”。這個(gè)火車頭應(yīng)該以大國(guó)合作為基礎(chǔ)，而且數(shù)目最好是兩個(gè)。作為一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體的對(duì)話平臺(tái)，如果G20僅僅是美國(guó)來(lái)主導(dǎo)，那么中國(guó)不會(huì)接受，俄羅斯也不會(huì)接受。反之亦然。那么為什么兩個(gè)國(guó)家主導(dǎo)的情況最好呢？這其實(shí)是基于效率與公平的考慮。如果大國(guó)的數(shù)目是三個(gè)或者三個(gè)以上，那么就容易形成各種組織內(nèi)部的小圈子，而且國(guó)家間的利益關(guān)系復(fù)雜程度成倍增加，搭便車的國(guó)家很多，難以達(dá)成具有實(shí)質(zhì)意義的共識(shí)。而當(dāng)主導(dǎo)國(guó)家是兩個(gè)的時(shí)候，相對(duì)來(lái)說(shuō)，兼顧了效率與公平。金磚五國(guó)機(jī)制當(dāng)然可以放在G20的平臺(tái)里，但沒(méi)必要讓它扮演協(xié)調(diào)發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)、統(tǒng)一與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)話的角色。

大國(guó)數(shù)目為兩個(gè)并不是說(shuō)在G20內(nèi)部形成兩個(gè)對(duì)立的集團(tuán)。恰恰相反，而是兩個(gè)大國(guó)之間互相合作、互相制約，作為新思想的主要提出者，作為國(guó)際公共產(chǎn)品的主要提供者，同時(shí)其他國(guó)家可以在其中也發(fā)揮重要的作用、提出新的思路。如果形成了兩個(gè)對(duì)立的集團(tuán)，那么和冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇兩個(gè)陣營(yíng)的對(duì)峙就沒(méi)什么區(qū)別了。因此，本文所主張的兩個(gè)大國(guó)主導(dǎo)是希望出現(xiàn)像歐盟那樣的治理結(jié)構(gòu)——法國(guó)和德國(guó)兩國(guó)共同作為火車頭推動(dòng)了歐盟的發(fā)展。而從目前的情況來(lái)看，只有美國(guó)和中國(guó)能夠在二十國(guó)集團(tuán)中充當(dāng)這樣的引領(lǐng)角色。這似乎有點(diǎn)回到了幾年之前美國(guó)學(xué)者提出的兩國(guó)集團(tuán)（G2）的概念，但本質(zhì)上還是不一樣。從目前的國(guó)際力量對(duì)比來(lái)看，中國(guó)的力量還不足以與美國(guó)建立所謂的“兩極共治”，而最好是“G2”引領(lǐng)的“G20”來(lái)進(jìn)行全球治理。

當(dāng)然，從目前來(lái)看，中國(guó)的實(shí)力或許還只能是勉強(qiáng)充當(dāng)與美國(guó)對(duì)等合作的角色。二十國(guó)集團(tuán)機(jī)制要朝著這個(gè)方向發(fā)展，一方面需要中國(guó)能夠繼續(xù)增強(qiáng)自己的經(jīng)濟(jì)和綜合實(shí)力，另一方面也依賴于中美兩國(guó)能夠管控在周邊和亞太地區(qū)的分歧，努力朝向戰(zhàn)略合作而不是戰(zhàn)略緊張。（作者：宋偉；編輯：李大白；文中小標(biāo)題及圖片系編者所加；圖片來(lái)自網(wǎng)絡(luò)。）

作者簡(jiǎn)介

宋偉，男，1979年生，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。1997年進(jìn)入北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院讀本科，本科、碩士、博士都在北京大學(xué)完成，博士期間赴日本早稻田大學(xué)留學(xué)，2007年獲得北京大學(xué)和早稻田大學(xué)雙博士學(xué)位。2007年起留校任教，先后擔(dān)任北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院講師、副教授。2015年8月經(jīng)人才引進(jìn)到中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院工作，擔(dān)任教授、博士生導(dǎo)師。從本科時(shí)期起就在國(guó)內(nèi)頂級(jí)期刊上發(fā)表學(xué)術(shù)論文，到目前為止，已經(jīng)發(fā)表專著兩部，學(xué)術(shù)論文五十余篇。