思想者小傳
石良平 上海社科院經(jīng)濟研究所所長、教授、博士生導師，兼任上海市人民政府決策咨詢專家、上海市政協(xié)特聘委員、上海市經(jīng)濟學會副會長。曾任上海海關學院副院長、華東理工大學商學院院長。研究專長為宏觀經(jīng)濟分析和貿(mào)易投資理論研究。著有 《社會主義初級階段市場模式研究》等專著和教材十多部，發(fā)表學術論文近200篇。曾獲上海市哲學社會科學和上海市決策咨詢研究等多項省部級以上科研成果一等獎。
■現(xiàn)在國家成立的四個自貿(mào)區(qū)，各有不同的戰(zhàn)略目標。天津自貿(mào)區(qū)的目標是，著力推動京津冀協(xié)同發(fā)展；廣東自貿(mào)區(qū)的目標是，立足于面向港澳的深度整合；福建自貿(mào)區(qū)的目標是，著重于進一步深化兩岸經(jīng)濟合作。結合國家已經(jīng)確立的把上海建設成為經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運四個中心的戰(zhàn)略要求，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先試驗服務業(yè)擴大開放和符合新規(guī)則的服務貿(mào)易，應該是最有條件的
■建立自貿(mào)試驗區(qū)并不斷擴區(qū)，其本意就在于通過自貿(mào)區(qū)來測試國際上最高標準的貿(mào)易規(guī)則在中國的可行性。因此，自貿(mào)區(qū)的第一要務就是，積極探索與國際貿(mào)易新規(guī)則的銜接程度，并測試這種銜接可能會遇到的各類問題，通過體制機制改革，為在全國范圍內(nèi)實施這些新規(guī)則提供可復制、可推廣的經(jīng)驗，也為中國在更大范圍內(nèi)參與國際協(xié)定談判、與更多國家建立新規(guī)則條件下的自由貿(mào)易區(qū)提供經(jīng)驗
上海自貿(mào)試驗區(qū)運行快三年了，現(xiàn)在正是進行三年總結、規(guī)劃未來藍圖的好時機。在評價三年運行成績單時，一個重要的標準是“不忘初心”，也就是說要緊扣國家當初設立上海自貿(mào)試驗區(qū)的基本目標。
上海自貿(mào)試驗區(qū)并不是現(xiàn)有“綜保區(qū)”的一種簡單升級，而是國家對接國際投資貿(mào)易新規(guī)則的一種制度試驗，因此就有了“自貿(mào)試驗區(qū)不是政策優(yōu)惠洼地，而是制度建設高地”一說。在上海自貿(mào)區(qū)的總體方案中，設定五大目標，即加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴大投資領域開放、推進貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、深化金融領域開放創(chuàng)新、完善法制領域制度保障。經(jīng)過三年實踐，我們在加快政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了長足進展，但在其他幾個目標方面，或多或少都與當初設定的目標還有一定差距。其中最值得花力氣的是，通過服務業(yè)開放促進服務貿(mào)易發(fā)展。
中國國際服務貿(mào)易額占全球比重僅為6.1%
近20年來，基于經(jīng)濟全球化的縱深發(fā)展，全球國際貿(mào)易出現(xiàn)高速增長。2008年國際金融危機后，國際貿(mào)易增長速度出現(xiàn)下降，但國際貿(mào)易中服務貿(mào)易的增長勢頭不減。據(jù)統(tǒng)計，全球服務貿(mào)易總額已從1995年的2.38萬億美元增加到2014年的9.80萬億美元，20年間增長了3.12倍，超過全球國際貿(mào)易總額的增長幅度； 服務貿(mào)易占比也由1995年的18.6%上升到2014年的20.9%。
服務貿(mào)易增長之所以超過貨物貿(mào)易增長，一方面是因為服務的附加價值高，貿(mào)易升級必定會提升服務貿(mào)易份額；另一方面是因為互聯(lián)網(wǎng)技術的接入，使國際分工從傳統(tǒng)制造環(huán)節(jié)向生產(chǎn)性服務業(yè)等高端環(huán)節(jié)延伸，從而引發(fā)全球新一輪經(jīng)濟結構調(diào)整與升級，帶動了服務貿(mào)易的快速發(fā)展。
近年來，中國的服務貿(mào)易也呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。2015年，中國服務貿(mào)易進出口額為7130億美元，占貿(mào)易總額比重從2011年的10.3%迅速上升到15.4%。之所以出現(xiàn)快速增長，首先要歸功于服務業(yè)的快速增長。加入WTO后的2001年到2014年，中國服務業(yè)年均增長速度為10.6%，超過GDP的增長速度。預計未來5年，仍會保持年均10%的增長水平。其次，與近年來服務業(yè)不斷對外開放有關。從引進外資結構看，近年來服務業(yè)的外資數(shù)量已經(jīng)超過制造業(yè)。從開放的領域看，外資可以進入的服務業(yè)領域不斷擴大，旅游、運輸、國際貨代、會計事務、資產(chǎn)評估、出版、印刷、建筑、房地產(chǎn)及物業(yè)管理、音像制品、餐飲、娛樂、維修、咨詢、廣告、醫(yī)療、教育、租賃、商檢、工程設計等領域均已不同程度地向外資開放。
盡管服務貿(mào)易已經(jīng)取得一定進展，但與貨物貿(mào)易相比，它仍然是中國對外貿(mào)易的一個短板。目前，中國進出口貿(mào)易總額占全球比重約為15.1%。但中國國際服務貿(mào)易額占全球服務貿(mào)易總額的比重只有6.1%，與貨物貿(mào)易相比差距很大。在服務貿(mào)易引領全球貿(mào)易的趨勢下，這個短板會逐步拉大我們與發(fā)達國家貿(mào)易之間的差距，也會使我國國際貿(mào)易長期停留在附加價值低的領域。
相對于貨物貿(mào)易，服務貿(mào)易和服務經(jīng)濟發(fā)展的一個重要特征是規(guī)則密集型。規(guī)則，或者說貿(mào)易政策，對服務貿(mào)易的影響不可小視。當今世界，對服務貿(mào)易發(fā)展有重大影響因素的，就是以美國為首的、正在進行的3T協(xié)定談判（TPP、TTIP、TISA）。以TISA為例，這個由51個WTO成員國（其中歐盟28個成員國被視為1個單獨成員）參與的服務貿(mào)易協(xié)定談判，已經(jīng)基本達成了成員國必須在“基本上所有模式和行業(yè)”內(nèi)開放服務業(yè)。所有外國服務提供者及其產(chǎn)品將獲得國民待遇，只有很小范圍的服務業(yè)（在負面清單上標明的）可以除外。由于參與TISA談判的成員國的服務貿(mào)易額覆蓋了全球70%的服務貿(mào)易，因而協(xié)議一旦達成將主導全球未來的服務貿(mào)易走勢。
中國曾于2013年9月提出加入 TISA 談判的申請，但最終沒有獲得批準。拒絕的主要理由是，中國服務業(yè)開放的程度還沒有達標。從戰(zhàn)略上說，在3T中，中國加入TISA的戰(zhàn)略意義最大。第一，參與TISA談判的成員國最多，影響也最大。中國只有參加進去了，才能更好獲得制定國際服務貿(mào)易規(guī)則的話語權；第二，中國的加入可以為“金磚國家”的加入打開一個通道；第三，加入后可以用更高的投資和貿(mào)易標準促進國內(nèi)服務業(yè)的體制改革與進一步開放；第四，可以獲得TISA其他成員國的市場準入，為中國服務貿(mào)易發(fā)展提供更大空間，改變中國服務貿(mào)易長期逆差的情況。因此，中國加入TISA談判，可以說是一個最優(yōu)的選擇。而這個最優(yōu)選擇能夠?qū)嵤┑那疤?，就是上海自貿(mào)區(qū)對服務業(yè)開放的試驗程度。
對接服務貿(mào)易新規(guī)則上海有能力再向前一步
在上海自貿(mào)區(qū)總體方案的五大任務中，第二個任務是擴大投資領域開放。這里面，第一個內(nèi)容就是擴大服務業(yè)的開放，并且選擇金融、航運、商貿(mào)、專業(yè)、文化和社會六大服務領域率先試點開放，通過在這些領域暫停或取消投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等準入限制措施，為服務業(yè)擴大開放提供便利基礎。
2013年，上海自貿(mào)區(qū)在這六個服務領域中制定了23條服務業(yè)開放措施；2014年，又制定了14條服務業(yè)開放措施。這些開放措施實施以后，取得較為明顯的成效，也積累了進一步開放服務業(yè)的經(jīng)驗，主要表現(xiàn)在以下三個方面：
一是建立負面清單管理制度，探索對外開放的新路徑和新模式。由于負面清單管理是一個新的投資管理模式，因此有一個不斷探索完善的過程。從2013年到2015年的三年間，上海自貿(mào)區(qū)對負面清單管理模式進行全方位的探索和較大幅度的調(diào)整，不斷向國際高標準規(guī)則靠攏，大大簡化了投資審批和登記流程，提高了投資管理效率。
二是遵循循序漸進的開放原則，探索最佳的開放路徑。根據(jù)黨的十八屆三中全會明確的“推進金融、教育、文化、醫(yī)療等服務業(yè)領域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設計、會計審計、商貿(mào)物流、電子商務等服務業(yè)領域外資準入限制”開放路徑，上海自貿(mào)區(qū)服務業(yè)開放力圖與國家的開放戰(zhàn)略保持一致，注重先易后難，注重國家安全意識，使開放措施能夠最大限度得以實施。
三是堅持擴大開放與事中事后監(jiān)管體制建設相結合。與負面清單管理模式相適應的，就是在放松服務業(yè)準入審批的同時，要建立事中事后的監(jiān)管體系。這是市場準入放松后，市場能夠正常運行的制度保證。上海自貿(mào)區(qū)堅持的一個原則是：事中事后監(jiān)管制度建設到哪里，負面清單的準入條件就放松到哪里。為此，上海自貿(mào)區(qū)構建了安全監(jiān)管、反壟斷監(jiān)管、社會信用體系、企業(yè)年度報告公示、信息共享與綜合執(zhí)法、社會力量參與市場監(jiān)督六大事中事后監(jiān)管制度，以保證服務業(yè)擴大開放后的市場秩序。
上海自貿(mào)區(qū)在服務業(yè)開放方面已經(jīng)邁出了步伐，取得了一些經(jīng)驗，但與全球服務業(yè)開放趨勢相比，與TISA所討論的服務貿(mào)易新規(guī)則相比，我們改革開放的步伐還是顯得太慢，與全球服務業(yè)開放的差距甚至有越拉越遠的趨勢。這種狀況值得高度重視。
總體上看，目前中國服務業(yè)開放度是比較低的。當初加入WTO時，我們在服務部門開放的承諾比例為55%，這個承諾在發(fā)展中國家是處于較高水平的。但在160個服務部門中，我們同時對近100個部門的開放承諾設定了約束性條件，這個比例大大高于發(fā)展中國家的平均水平。
此外，在WTO對服務貿(mào)易的四種分類模式，即跨境支付、境外消費、商業(yè)存在和自然人流動中，中國在商業(yè)存在和自然人流動兩個領域的開放度一直較低，跨境支付也是一個較難邁過的坎。正因為如此，上海自貿(mào)區(qū)在對接國際服務貿(mào)易新規(guī)則，并推動服務業(yè)進一步開放方面的任務，就顯得尤為迫切。
在制定下一輪目標時，還必須關注國務院頒發(fā)的《關于加快發(fā)展服務貿(mào)易的若干意見》。這個意見提出了促進服務貿(mào)易發(fā)展的七項任務：一是擴大服務貿(mào)易規(guī)模，重點培育運輸、通信、金融、保險、計算機和信息服務、咨詢、研發(fā)設計、節(jié)能環(huán)保、環(huán)境服務等資本技術密集型服務領域發(fā)展；二是優(yōu)化服務貿(mào)易結構，積極開拓服務貿(mào)易新領域；三是規(guī)劃建設服務貿(mào)易功能區(qū)，依托現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)和自由貿(mào)易試驗區(qū)規(guī)劃建設一批特色服務出口基地； 四是創(chuàng)新服務貿(mào)易發(fā)展模式，依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術推動服務貿(mào)易模式創(chuàng)新，打造服務貿(mào)易新型網(wǎng)絡平臺，促進制造業(yè)與服務業(yè)以及服務行業(yè)之間的融合發(fā)展； 五是培育服務貿(mào)易市場主體，重點打造一批主業(yè)突出、競爭力強的大型跨國服務業(yè)企業(yè)； 六是進一步擴大服務業(yè)的對外開放，推行在自貿(mào)區(qū)試點的對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式，有序推進金融、教育、文化、醫(yī)療等服務業(yè)領域的對外開放；七是大力推動服務業(yè)的對外投資。
這是指導下一輪自貿(mào)區(qū)擴大服務業(yè)開放和以新規(guī)則發(fā)展服務貿(mào)易的一個綱領性文件。但并不是說，這些任務可以在不同的自貿(mào)區(qū)內(nèi)平鋪直敘地展開?，F(xiàn)在國家成立的四個自貿(mào)區(qū)，各有不同的戰(zhàn)略目標。天津自貿(mào)區(qū)的目標是，著力推動京津冀協(xié)同發(fā)展；廣東自貿(mào)區(qū)的目標是，立足于面向港澳的深度整合； 福建自貿(mào)區(qū)的目標是，著重于進一步深化兩岸經(jīng)濟合作。結合國家已經(jīng)確立的把上海建設成為經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運四個中心的戰(zhàn)略要求，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先試驗服務業(yè)擴大開放和符合新規(guī)則的服務貿(mào)易，應該是最有條件的。一是，中國主要服務領域的重點機構基本上都集中在上海，包括金融服務等，其開放度本來就是高的；二是，自貿(mào)區(qū)擴區(qū)以后，所涵蓋的服務業(yè)領域已達到TISA所闡述的服務貿(mào)易的全部內(nèi)涵，試驗條件比較成熟；三是，在前期試驗的基礎上，上海自貿(mào)區(qū)的服務業(yè)開放完全有能力再向前推進一步。
在電子商務等領域提出主張甚至引領規(guī)則
中國作為一個大國，在經(jīng)濟總量上升至全球第二位、國際貿(mào)易總額上升至全球第一位的情況下，積極參與甚至主導國際貿(mào)易新規(guī)則制定應該是一個必然選擇。
由于多邊貿(mào)易體制已成為凝聚各經(jīng)濟體共識的主要平臺，因此我們應當成為多邊服務貿(mào)易體制的積極推動者，并且有義務全面參與并引領各個層面的國際貿(mào)易規(guī)則制定。在綜合保稅區(qū)的基礎上，建立自貿(mào)試驗區(qū)并不斷擴區(qū)，其本意就在于通過自貿(mào)區(qū)來測試國際上最高標準的貿(mào)易規(guī)則在中國的可行性。因此，自貿(mào)區(qū)的第一要務就是，積極探索與國際貿(mào)易新規(guī)則的銜接程度，并測試這種銜接可能會遇到的各類問題，通過體制機制改革，為在全國范圍內(nèi)實施這些新規(guī)則提供可復制、可推廣的經(jīng)驗，也為中國在更大范圍內(nèi)參與國際協(xié)定談判、與更多國家建立新規(guī)則條件下的自由貿(mào)易區(qū)提供經(jīng)驗。這是國家交予自貿(mào)區(qū)的歷史使命。
在3T協(xié)定平臺方面，最值得研究和參與的，應該是TISA的談判。盡管我國申請參加的要求曾被擱置，但我們?nèi)詴e極申請加入。為此，上海自貿(mào)區(qū)下一輪的核心任務，就是對標TISA所談判的國際服務貿(mào)易新規(guī)則進行各類試驗。
第一，對TISA的新規(guī)則進行分類研究和測試。TISA在金融、電信、專業(yè)服務、海運、電子商務、信息通訊、國有企業(yè)、政府采購、服務補貼、自然人流動等領域都制定了新的貿(mào)易規(guī)則。這些新規(guī)則，有些涉及經(jīng)濟安全問題，有些則是我們自身需要改革的內(nèi)容，不能一概而論地接受或拒絕。
具體來看，在TISA談判的六大附件中，要求較高的只是前三個附件（金融、電信和電子商務），后三個附件（自然人流動、國內(nèi)規(guī)則、透明度）的要求并不是很高。尤其是國內(nèi)規(guī)則和透明度方面的問題，正是現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)進行改革的重要部分。這些改革也符合黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的要求。
第二，中國在某些有優(yōu)勢的領域可以發(fā)揮引領作用，如電子商務。目前，中國電子商務發(fā)展正進入密集創(chuàng)新和快速擴張階段，市場規(guī)模巨大，極具發(fā)展?jié)摿?。我們在與電子商務相關的議題方面，如技術中立原則、網(wǎng)上消費者保護、無紙化管理、數(shù)字產(chǎn)品征稅等，可以提出自己的主張甚至引領相關新規(guī)則的制定。
第三，協(xié)調(diào)好“市場準入”和“規(guī)則升級”之間的關系。服務貿(mào)易談判基本上遵循“市場準入”和“規(guī)則制定”這樣兩條主線展開。不同的服務部門在提供模式上可以采取不同的重點。
例如，中韓自貿(mào)協(xié)定中，關于金融服務貿(mào)易領域的市場準入，中國金融業(yè)幾乎達到了開放的極限和底線。此時，需要升級的就是“規(guī)則”了。這在“電信”領域同樣如此。在涉及國家安全的敏感部門，中國對于市場準入承諾要謹慎，但在規(guī)則制定層面，如提高透明度、加強內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)、搭建更具效率的合作平臺、提升相關政策的可預知性等方面，可以嘗試做更多的承諾，而這些都可以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進行測試。
第四，降低經(jīng)濟安全概念的泛化。在信息時代，我們需要追求“監(jiān)管技術和監(jiān)管體制”與“國家安全訴求”之間更好地匹配。
比如，“數(shù)字貿(mào)易”是本世紀國際經(jīng)貿(mào)談判中的新議題，也是目前中國與其他國家相關談判中頗具爭議的問題。新一代的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，更多關注的是消費者保護、跨境數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)存儲非強制本地化、網(wǎng)絡自由接入和使用等。作為數(shù)字貿(mào)易大國，美國一直在嘗試為數(shù)字貿(mào)易設定一個具有約束力的全球標準。美國要求實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境自由流動，取消數(shù)據(jù)必須預先存儲于使用國境內(nèi)服務器的要求。從維護經(jīng)濟安全角度出發(fā)，中國對數(shù)據(jù)跨境自由流動一直持反對態(tài)度。但客觀而言，國家經(jīng)濟安全保障與數(shù)據(jù)存儲地點實際上是無大相關的，而主要與數(shù)據(jù)存儲技術相關。因此，在實施監(jiān)管時，政府可以從監(jiān)管技術上進行改進，嘗試對數(shù)據(jù)進行分類管理，降低監(jiān)管對貿(mào)易造成的不必要障礙。
