石家莊市委辦公廳法規(guī)處是負(fù)責(zé)市委和市委辦公廳文件核審，以及為市委和市委辦公廳領(lǐng)導(dǎo)提供法律服務(wù)的綜合處室。幾年來，我們通過嚴(yán)把公文審核法律關(guān)，并為市委領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供法律服務(wù)，將國(guó)家法律和黨的政策有機(jī)統(tǒng)一起來，準(zhǔn)確闡述法律，適時(shí)提出法律化意見建議，努力為市委依法執(zhí)政、推動(dòng)工作當(dāng)好參謀助手。
公文審核是法規(guī)處目前最重要的一項(xiàng)工作，嚴(yán)把公文審核關(guān)就要把好公文的政策關(guān)、法律關(guān)、內(nèi)容關(guān)、文字關(guān)、格式關(guān)。從法規(guī)處的這個(gè)名稱，可以看出法律把關(guān)在法規(guī)處職能中的重要地位。在實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)公文中出現(xiàn)的法律問題最多的主要有三個(gè)方面：一是行文內(nèi)容不合法，違反了憲法、法律和上位法的規(guī)定;二是為滿足部門和團(tuán)體利益需求，違法制定一些法外特權(quán);三是法律語言表述不準(zhǔn)確、不規(guī)范。因此，在公文審核中我們著重在以下幾個(gè)方面進(jìn)行把關(guān)：
(一)行文內(nèi)容是否與國(guó)家憲法和法律相一致。
隨著社會(huì)主義法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，在公文中宣傳法律、提出執(zhí)行法律具體要求的內(nèi)容越來越多。這是新形勢(shì)下公文內(nèi)容的一個(gè)顯著特點(diǎn)，也是行文的一項(xiàng)要求。一切涉及法律執(zhí)行問題的宣傳和要求以及具體措施，都要體現(xiàn)法律的本來含義，有利于推動(dòng)法律的實(shí)施。與法律的本來含義不一致的措施、要求，盡管行文的主觀愿望是好的，但也是不允許的，需要加以修改或更正。
一是嚴(yán)把地方立法權(quán)限關(guān)。即對(duì)超越憲法和法律的授權(quán)范圍，越權(quán)制定行政許可和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的做法，要堅(jiān)決制止。我國(guó)法的淵源中，法律的范疇非常廣泛，按照效力高低排列為：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章(包括部門規(guī)章、地方政府規(guī)章)。不同的法律有著不同效力等級(jí)的制定主體。有權(quán)制定地方性法規(guī)和規(guī)章主體的，最低一級(jí)是較大的市的人大和政府。較大的市包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)市，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市，省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地市。所以石家莊市作為省會(huì)城市，市級(jí)人大和政府，根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和河北省地方性法規(guī)等上位法相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章。其他各縣(市)區(qū)政府、人大以及工作部門，則無權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。關(guān)于行政許可事項(xiàng)，按照法律規(guī)定：最低一級(jí)的設(shè)定主體是省級(jí)人民政府，省政府可以制定政府規(guī)章設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，市一級(jí)沒有任何設(shè)定行政許可的權(quán)力，設(shè)定即違法。在工作中，如果發(fā)現(xiàn)有違法設(shè)定行政許可內(nèi)容的，一定要嚴(yán)格把住。
二是嚴(yán)把本級(jí)行文權(quán)限關(guān)。即違反憲法、法律關(guān)于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)地位職責(zé)權(quán)限的設(shè)定，本末倒置，下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)或不相隸屬機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令。例如擬以兩辦名義轉(zhuǎn)發(fā)的某一關(guān)于手機(jī)管理的文件中，有這樣的表述：“各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)，海關(guān)等單位，必須嚴(yán)格遵守手機(jī)保密管理規(guī)定，層層落實(shí)責(zé)任制?！备骷?jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)是指中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)人大、政府及工作部門，作為地市級(jí)的辦公(廳)室，即使是代市委市政府行文，其權(quán)限也不過是在本市范圍之內(nèi)，無權(quán)對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)部門發(fā)號(hào)施令。這個(gè)擬發(fā)文件越權(quán)對(duì)國(guó)家各級(jí)人大和政府機(jī)關(guān)、海關(guān)提出了明確禁止性要求，這些單位屬于我市的上位或不相隸屬機(jī)關(guān)，即使駐地在本市，也不能以下管上。這樣的文件如果不經(jīng)過審核就簽發(fā)出去，后果不堪設(shè)想。
三是嚴(yán)把公文內(nèi)容對(duì)上符合關(guān)。即對(duì)公文內(nèi)容中出現(xiàn)的違反上位法或上級(jí)文件規(guī)定的做法，一定要嚴(yán)格把住。在今年審查某文件中，中央和省均已下發(fā)了相關(guān)文件。中央文件明確規(guī)定“各地要根據(jù)實(shí)際情況，確定該項(xiàng)工作的牽頭單位”，省兩辦文件則明確由“各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)為貫徹中央文件的牽頭單位”，而我市部門代起草的擬發(fā)文件中，將“檢察院作為牽頭單位”，與省文件規(guī)定明顯不符。屬于明顯的違反上級(jí)文件規(guī)定的情形，需要加以修改。
四是嚴(yán)把公文依法執(zhí)政原則關(guān)。即保證依法執(zhí)政原則貫穿公文始終，對(duì)一些規(guī)定中帶有明顯的錯(cuò)誤傾向，違反了憲法法律所倡導(dǎo)的人權(quán)、申訴等一系列權(quán)利義務(wù)的原則和精神的做法，一定要嚴(yán)格把住。在草擬的石家莊市國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行為準(zhǔn)則中，奇怪地規(guī)定了申訴加重處罰的條款，如“石家莊市國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)處理決定不服的，可以申訴，對(duì)申訴結(jié)果仍然不服的，加重處罰?！边@些規(guī)定嚴(yán)重?fù)p害了被處罰人的權(quán)利，與憲法以及公務(wù)員法等國(guó)家法律的原則和精神嚴(yán)重不符。通過審核把關(guān)，刪去了關(guān)于對(duì)申訴結(jié)果不服加重處罰的相關(guān)內(nèi)容。
(二)是否存在從本單位本部門利益出發(fā)，為個(gè)別群體單位設(shè)定法外特權(quán)。
一是嚴(yán)把權(quán)力制約關(guān)。即對(duì)在和其他部門制約關(guān)系中，通過文字改動(dòng)改變上位法原意，從而使本部門獲得較大權(quán)益的做法，必須嚴(yán)格把住。例如，某部門代起草的，關(guān)于檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督的規(guī)定中，就將刑訴法對(duì)立案監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行了改動(dòng)。一是時(shí)間上修改，縮短了公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出立案監(jiān)督建議的答復(fù)時(shí)間，將刑事訴訟法規(guī)定的7個(gè)工作日內(nèi)書面答復(fù)，改為2日。將“通知公安機(jī)關(guān)立案”，改為“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即立案”。通知立案和應(yīng)當(dāng)立即立案，意義大不同。刑訴法只賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)，但是立案的決定權(quán)在公安機(jī)關(guān)，而該文件中，規(guī)定公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即立案，實(shí)際上是賦予檢察機(jī)關(guān)更強(qiáng)的監(jiān)督權(quán)，使檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督上享有實(shí)際的決策權(quán)。與上位法相沖突，必須加以糾正。
二是嚴(yán)把地方保護(hù)政策關(guān)。即對(duì)出于地方保護(hù)，為某些部門設(shè)定法外特權(quán)的做法，一定要把住。我市這兩年大力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，為企業(yè)保駕護(hù)航，制定了許多支持鼓勵(lì)企業(yè)加快發(fā)展的政策和文件。在某一待發(fā)文件中，有過這樣的表述：將政府金融辦作為代政府為企業(yè)保駕護(hù)航單位，所有行政機(jī)關(guān)和公安司法部門在查處企業(yè)經(jīng)濟(jì)涉法涉訟案件時(shí)，必須首先向金融辦備案，否則不得對(duì)企業(yè)進(jìn)行立案?jìng)刹?，十分顯然是將政府金融辦備案作為司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈那爸贸绦?。這些規(guī)定嚴(yán)重違反刑訴法、經(jīng)濟(jì)法等相關(guān)國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定。我國(guó)憲法明確規(guī)定“司法權(quán)獨(dú)立”，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，公安機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使偵查權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境固然重要，初衷是好的，但是違反上位法規(guī)定，為執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)立立案?jìng)刹榍爸迷S可，是違法舉措，應(yīng)予修改更正。
三是嚴(yán)把檢查評(píng)比考核關(guān)。即對(duì)為本部門設(shè)定檢查評(píng)比考核等法外特權(quán)的做法，一定要把住。有些部門在起草的文件中，動(dòng)輒以考核檢查、一票否決等，來加大自己的執(zhí)行力度，這和相關(guān)的政策和法律規(guī)定是不符的，必須加以改正。我們的做法是嚴(yán)格按照中央、省、市關(guān)于嚴(yán)格控制各種考核評(píng)比表彰活動(dòng)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審核，不在上級(jí)文件規(guī)定項(xiàng)目之內(nèi)的，一律不得設(shè)立新的檢查考核評(píng)比表彰內(nèi)容。
(三)是否準(zhǔn)確地闡述法律。
一是嚴(yán)把法律援引關(guān)。即對(duì)法律的援引有誤的，必須加以糾正。包括對(duì)法律名稱的援引有誤。例如待發(fā)公文中有這樣的表述“根據(jù)我國(guó)《國(guó)土資源法》的規(guī)定”，實(shí)際是指的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，想當(dāng)然用國(guó)土資源法來援引，是錯(cuò)誤的。如果使用書名號(hào)進(jìn)行援引，必須保持與所援引的法律名稱保持高度一致。還有對(duì)法律條文的援引錯(cuò)誤。在審查擬發(fā)公文過程中，發(fā)現(xiàn)有援引法律條文的，一定要對(duì)照原文進(jìn)行仔細(xì)核對(duì)，避免出現(xiàn)與法律原文有出入的情形發(fā)生。
二是嚴(yán)把法律表述關(guān)。即對(duì)涉及法律問題的表述不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模仨毤右约m正。法律講究法言法語，公文中的法律問題，要盡可能保持法律語言的原汁原味。避免因表述不規(guī)范出現(xiàn)內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。例如在審核某一通報(bào)類文件時(shí)，發(fā)現(xiàn)文件標(biāo)題和文內(nèi)多次使用了交通肇事罪和被告人等表述。因?yàn)樵摪干性趥刹榄h(huán)節(jié)，尚未作出有罪判決，如果在后續(xù)的審理過程中，案件出現(xiàn)重大變化，犯罪嫌疑人被宣告無罪或者出現(xiàn)其他無法預(yù)測(cè)的法律后果，那我們的公文就不能更好的經(jīng)受歷史的考驗(yàn)了。所以按照“未經(jīng)人民法院判決，不得認(rèn)定有罪”的法律原則，我們將文中涉及有罪和罪名的敘述，全部謹(jǐn)慎規(guī)范地表述為“涉嫌”，“交通事故”等科學(xué)化和法律化的嚴(yán)謹(jǐn)稱謂，保證了公文的合法性和準(zhǔn)確性。
三嚴(yán)把法律名詞關(guān)。即對(duì)法律名詞的科學(xué)稱謂，必須嚴(yán)格區(qū)分。違法與犯罪的不同;偵查和偵察;檢查、監(jiān)察、檢察;無罪和免于刑事處分等等，都需要嚴(yán)格區(qū)分，避免表述中出現(xiàn)差錯(cuò)。
二、 為市委及辦公廳領(lǐng)導(dǎo)提供法律服務(wù)
近年來，我們?yōu)榍袑?shí)發(fā)揮法規(guī)處自身的職能作用，及時(shí)為領(lǐng)導(dǎo)提供法律服務(wù)，努力在法律事務(wù)方面當(dāng)好參謀助手。
一是在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中提供法律服務(wù)。2008年，石家莊市發(fā)生了三鹿事件后，市委市政府本著對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的精神，把事件處置作為當(dāng)時(shí)的頭等大事，及時(shí)、果斷、有序、有效地展開各項(xiàng)處置工作。法規(guī)處及時(shí)撰寫了“三鹿事件中的政府法律責(zé)任”、“三鹿集團(tuán)面臨的三重法律危機(jī)”、“三鹿事件后的危機(jī)公關(guān)”等幾篇文章，在最短的時(shí)間里為領(lǐng)導(dǎo)分析了三鹿危機(jī)的法律后果、危機(jī)公關(guān)和應(yīng)對(duì)策略。尤其是在對(duì)象三鹿這樣一個(gè)曾經(jīng)象征著石家莊城市名片的大企業(yè)何去何從的問題時(shí)，我們客觀地提出了及早進(jìn)入“破產(chǎn)”程序的建議。市委領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真考慮了我們的建議，并適時(shí)在全市范圍內(nèi)展開了為期一個(gè)月的“吸取教訓(xùn)、重塑形象”主題教育活動(dòng)，進(jìn)行危機(jī)公關(guān)，實(shí)踐證明，這一活動(dòng)收到了很好的社會(huì)效果。
2010年冬季，我市發(fā)生出租車罷運(yùn)事件。我們針對(duì)事件焦點(diǎn)，預(yù)測(cè)可能發(fā)生的法律程序，立即整理了《政府制定價(jià)格聽證辦法》、《河北省實(shí)施價(jià)格聽證會(huì)制度的意見》、《石家莊市價(jià)格聽證暫行辦法》等多項(xiàng)相關(guān)的法律法規(guī)，使市委領(lǐng)導(dǎo)在第一時(shí)間掌握了大量翔實(shí)的法律依據(jù)和合理化建議，為迅速化解矛盾爭(zhēng)端，科學(xué)決策起到了很好的參謀助手作用。
二是在領(lǐng)導(dǎo)議事決策時(shí)，提供法律咨詢服務(wù)。市委及辦公廳領(lǐng)導(dǎo)在接訪和閱簽文件過程中，遇到法律問題，法規(guī)處首當(dāng)其沖，為領(lǐng)導(dǎo)解惑答疑，提供法律方面的服務(wù)。需要修改的，法規(guī)處與起草單位溝通，確保文件的合法性、準(zhǔn)確性。市委及辦公廳領(lǐng)導(dǎo)在批閱各種文件資料時(shí)，涉及法律問題，習(xí)慣于特別批示法規(guī)處首先把關(guān)，市委常委會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)議事紀(jì)要也特別要求法規(guī)處把好法律關(guān)。
三是在涉及機(jī)關(guān)主體法律事務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有作用。我們?cè)谝恍┥婕皟?nèi)部或者相關(guān)法律事務(wù)中，充當(dāng)法律顧問角色。2010年，我市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局一司機(jī)，因醉駕導(dǎo)致一死兩傷的重大交通事故。秘書長(zhǎng)主任為此專門召開協(xié)調(diào)會(huì)議，商議妥善解決方案。市委領(lǐng)導(dǎo)特別點(diǎn)將，由法規(guī)處派人參與討論，從法律角度為領(lǐng)導(dǎo)們分析案情，判斷將要面臨的法律程序、民事賠償以及法律制裁。通過我們提出的法律建議，幫助領(lǐng)導(dǎo)對(duì)案件性質(zhì)和可行性研究方案等進(jìn)行客觀分析，為妥善處理解決涉及黨政機(jī)關(guān)主體的法律糾紛起到了積極作用。
作者單位河北省石家莊市委辦公廳法規(guī)處
