核心提示：破產(chǎn)審判是人民法院處置“僵尸企業(yè)”、為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供司法保障的重要途徑。湖北省高級(jí)人民法院成立課題組，通過對(duì)五年來全省法院破產(chǎn)審判工作的全面調(diào)研，梳理了“僵尸企業(yè)”司法處置工作中存在的問題，并提出了完善建議。 一、破產(chǎn)案件審理的基本情況 （一）案件收結(jié)案數(shù)呈現(xiàn)先抑后揚(yáng)趨勢(shì)。2011年至2014年收結(jié)案數(shù)呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，但2015年出現(xiàn)較大幅度反彈（見圖一）。這一變化既與調(diào)結(jié)構(gòu)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)，也與各方對(duì)破產(chǎn)制度在市場(chǎng)主體退出中重要作用性的認(rèn)識(shí)提高密切相關(guān)。 （二）國有企業(yè)及集體企業(yè)破產(chǎn)案件比例較低。近五年受理的國有企業(yè)及集體企業(yè)破產(chǎn)案件184件，占總數(shù)的28%，且多數(shù)集中在能源、制造等產(chǎn)能相對(duì)過剩行業(yè)。 （三）破產(chǎn)案件審理周期較長(zhǎng)。多半超過一年，有的案件甚至長(zhǎng)達(dá)十年以上。在審結(jié)的218件案件中，一年以上審理期限的130件，占60%以上。（見圖二） 二、“僵尸企業(yè)”司法處置存在的難題 （一）司法處置程序啟動(dòng)難 1.從債務(wù)人角度看，對(duì)破產(chǎn)制度存在廣泛的認(rèn)識(shí)不足甚至是誤解，通過破產(chǎn)清算退出市場(chǎng)的動(dòng)力不足。此外，由于擔(dān)心企業(yè)經(jīng)營(yíng)中存在的不規(guī)范行為在申請(qǐng)破產(chǎn)后暴露于陽光之下，很多企業(yè)主寧愿選擇“跑路”也不愿尋求破產(chǎn)保護(hù)。 2.從債權(quán)人角度看，破產(chǎn)程序中的債權(quán)清償難于執(zhí)行程序，使債權(quán)人更傾向于通過個(gè)案訴訟爭(zhēng)取優(yōu)先執(zhí)行受償，而不愿采取破產(chǎn)中的所有債權(quán)人公平受償?shù)姆绞健?/p> 3.從政府角度看，職工安置、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及政府績(jī)效考核等外在壓力，成為政府不支持國有“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)的重要原因。政府在破產(chǎn)程序中的職能定位不清晰，也成為政府參與“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)程序的重要障礙。 4.從法院角度看，案多人少的矛盾與辦理破產(chǎn)案件面臨的巨大信訪、維穩(wěn)壓力相互交織，使得法院對(duì)于“僵尸企業(yè)”的破產(chǎn)案件傾向于“謹(jǐn)慎受理”，甚至“不愿受理”和“不敢受理”。法院內(nèi)部審判績(jī)效考核機(jī)制過于單一，使得法官傾向于少辦和不辦破產(chǎn)案件。 （二）司法處置矛盾化解難 1.立法不完善，法律依據(jù)不足。破產(chǎn)法與物權(quán)法、公司法、民事訴訟法多部法律相銜接，各部法律價(jià)值取向、立法理念、表述方式不盡相同，導(dǎo)致法律銜接漏洞較多，加之破產(chǎn)法操作性很強(qiáng)，實(shí)踐中新情況新問題層出不窮，破產(chǎn)法律相對(duì)實(shí)踐具有一定的滯后性。 2.案件利益關(guān)系復(fù)雜，審理難?！敖┦髽I(yè)”涉及的法律關(guān)系復(fù)雜、利益主體多元，集聚著數(shù)量龐大的矛盾，一旦進(jìn)入破產(chǎn)程序，矛盾集中釋放，利益沖突劇烈，審理難度十分巨大。實(shí)踐中主要表現(xiàn)為行政協(xié)調(diào)難、職工安置難、資產(chǎn)變現(xiàn)難、債權(quán)清收難等。 3.案件審理周期長(zhǎng)，效率低。法律對(duì)破產(chǎn)案件的辦理時(shí)限未作規(guī)定，而影響案件進(jìn)程的因素十分復(fù)雜，極易造成程序的遲滯甚至中斷，案件辦理效率十分低下。另外，破產(chǎn)案件的派生訴訟多，審判效率快慢不均，嚴(yán)重影響了破產(chǎn)清算工作的進(jìn)展。 （三）司法處置專業(yè)化程度不高 1.缺乏專門的審判組織。湖北尚沒有以庭為建制的破產(chǎn)專業(yè)化審判機(jī)構(gòu)，多數(shù)法院雖組建了破產(chǎn)合議庭，但由于合議庭成員流動(dòng)性較大，專業(yè)化特點(diǎn)未得到充分體現(xiàn)。 2.缺乏專業(yè)法官隊(duì)伍。破產(chǎn)法官缺乏破產(chǎn)審判實(shí)踐歷練，其知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力、審判經(jīng)驗(yàn)等不能滿足快速發(fā)展的破產(chǎn)審判實(shí)踐需求。 3.缺乏專門的審判管理制度。破產(chǎn)案件數(shù)量的折算、審判績(jī)效評(píng)價(jià)、法官業(yè)績(jī)的考核等仍沿用傳統(tǒng)民商事案件的標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，不符合破產(chǎn)案件的審判規(guī)律和特點(diǎn)。 4.缺乏專業(yè)的管理人隊(duì)伍。相當(dāng)一部分管理人的職業(yè)能力和社會(huì)認(rèn)可度不高。法院在選任破產(chǎn)管理人時(shí)仍主要選用政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的清算組，管理人素質(zhì)難以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)得到成長(zhǎng)和提高。 三、完善“僵尸企業(yè)”司法處置的建議 （一）轉(zhuǎn)變司法理念，充分發(fā)揮司法職能 1.樹立分類處置的理念?！敖┦髽I(yè)”的情況千差萬別，司法處置過程中要按照“盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算”的要求，根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)前景、危機(jī)原因等進(jìn)行分類識(shí)別，分別處置。 2.樹立利益衡平的理念?！敖┦髽I(yè)”的司法處置本質(zhì)上是利益的再調(diào)整和再分配過程。司法處置過程中，首先應(yīng)對(duì)主體類別和利益性質(zhì)進(jìn)行界定，法律對(duì)主體利益實(shí)現(xiàn)先后順序有明確規(guī)定的，應(yīng)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和企業(yè)財(cái)富的最大化為總體目標(biāo)，充分運(yùn)用法官的自由裁量權(quán)，認(rèn)真進(jìn)行價(jià)值判斷，正確適用法律推理方法，從而達(dá)到最佳的利益衡平結(jié)果。 3.樹立尊重市場(chǎng)的理念?！敖┦髽I(yè)”清理活動(dòng)必須堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，應(yīng)當(dāng)主要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段，尊重市場(chǎng)主體的理性選擇。反映到司法處置中，就是要準(zhǔn)確定位法院、管理人、債權(quán)人會(huì)議三者之間的關(guān)系，尊重債權(quán)人和管理人的互動(dòng)和自治，在破產(chǎn)資產(chǎn)的處置、重整計(jì)劃和和解協(xié)議的簽訂等方面，尊重管理人和債權(quán)人會(huì)議的意見，做到既不“越位”也不“缺位”。對(duì)于一些法律空白、于法無據(jù)的情況，要積極引導(dǎo)債權(quán)人制定自治規(guī)則，有效地填補(bǔ)法律空白，保證破產(chǎn)程序合法有序進(jìn)行。 （二）改革審判方式，提高審判質(zhì)量效率 1.暢通受理渠道?！敖┦髽I(yè)”進(jìn)入司法渠道過程中，法院在提供材料交接、審查、交費(fèi)、立案“一條龍”服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)開辟綠色通道，做到快審快立。準(zhǔn)確把握法律及司法解釋規(guī)定的立案條件，禁止在法定條件之外另行增加受理?xiàng)l件。不僅對(duì)“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)案件本身，而且對(duì)于破產(chǎn)衍生案件，也應(yīng)當(dāng)按照立案登記制的要求做到有訴必立。對(duì)可能引發(fā)群體性和影響社會(huì)穩(wěn)定的破產(chǎn)案件，要加大匯報(bào)、溝通、協(xié)調(diào)力度，確保依法準(zhǔn)確立案。 2.探索指定管轄。目前實(shí)行的依據(jù)工商登記機(jī)關(guān)層級(jí)確定級(jí)別管轄并不能全面反映破產(chǎn)案件的難易程度和企業(yè)注冊(cè)資本大小?！敖┦髽I(yè)”司法處置過程中，可以考慮調(diào)整指定管轄尺度。對(duì)案件較多的中級(jí)法院，可授權(quán)轄區(qū)內(nèi)的基層法院管轄。允許中級(jí)法院在報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院批準(zhǔn)的條件下，將一些案件簡(jiǎn)單、標(biāo)的額不大的破產(chǎn)衍生訴訟案件交由下級(jí)法院審理。 3.實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流。盡快推廣破產(chǎn)案件審理的繁簡(jiǎn)分流機(jī)制改革。簡(jiǎn)易程序的設(shè)置一般應(yīng)包含以下內(nèi)容：一是適用簡(jiǎn)易程序的案件范圍。對(duì)債務(wù)人資產(chǎn)和債權(quán)人人數(shù)均較少的，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)可能不足以支付全部破產(chǎn)費(fèi)用等類型的案件，如事實(shí)清楚、債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的，可以考慮簡(jiǎn)化其審理程序。二是縮短程序時(shí)限。案件受理、債權(quán)申報(bào)、破產(chǎn)宣告以及案件的審理等期限都應(yīng)比普通破產(chǎn)案件短得多。三是簡(jiǎn)化程序運(yùn)行。對(duì)公告、送達(dá)方式、債權(quán)人會(huì)議程序和表決方式等進(jìn)行簡(jiǎn)化。 （三）完善工作機(jī)制，形成處置工作合力 1.建立信息共享機(jī)制。充分發(fā)揮破產(chǎn)信息平臺(tái)作用，對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)案件的審判管理，對(duì)外實(shí)現(xiàn)司法公開，促進(jìn)破產(chǎn)審理的優(yōu)質(zhì)高效。對(duì)破產(chǎn)案件當(dāng)事人，通過公開破產(chǎn)案件的相關(guān)法律文書，公開每一起破產(chǎn)案件的審理進(jìn)度，最大限度保障當(dāng)事人對(duì)破產(chǎn)案件的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 2.強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。積極主動(dòng)接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)與政府部門的溝通協(xié)調(diào)是做好破產(chǎn)工作的重要保障。在司法處置過程中，法院可以通過與政府設(shè)立工作小組、建立聯(lián)席會(huì)議等方式，協(xié)同司法與政府的力量，共同有序推進(jìn)“僵尸企業(yè)”清理工作。一是建立預(yù)警機(jī)制。協(xié)助政府有關(guān)部門開展“僵尸企業(yè)”的認(rèn)定行動(dòng)，制定“僵尸企業(yè)”名錄。對(duì)即將進(jìn)入司法程序的“僵尸企業(yè)”進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提前做好應(yīng)對(duì)工作。二是建立協(xié)作機(jī)制。針對(duì)可能將進(jìn)入司法程序的“僵尸企業(yè)”，明確部門分工，妥善解決企業(yè)破產(chǎn)過程中可能涉及的企業(yè)職工安置、職工社會(huì)保險(xiǎn)繳納、稅收減免、財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)、土地性質(zhì)和功能變更等問題，形成“法院主導(dǎo)程序、政府做好保障”的工作格局。三是建立反饋機(jī)制。對(duì)在案件審理執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的涉及政府的新情況新問題，及時(shí)向有關(guān)部門反映或者提出司法建議，對(duì)影響社會(huì)穩(wěn)定的重大性、矛頭性問題，要及時(shí)向黨委、政府匯報(bào)，協(xié)助黨委、政府做好穩(wěn)定工作。 3.完善“執(zhí)轉(zhuǎn)破”銜接機(jī)制。建議制定“執(zhí)轉(zhuǎn)破”的指導(dǎo)性文件，明確“執(zhí)轉(zhuǎn)破”的具體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范案件信息匯總、移送和辦理程序，協(xié)調(diào)案件的入口和案件審理的出口。 （四）加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，提升司法能力和水平 1.建立專業(yè)化審判組織。根據(jù)最高人民法院的要求，盡快在有關(guān)法院設(shè)立清算和破產(chǎn)案件審判庭，其他中級(jí)、基層法院成立人員固定的破產(chǎn)清算合議庭。清算和破產(chǎn)案件審判庭主要職責(zé)包括辦理案件、對(duì)下指導(dǎo)等。 2.建立專業(yè)化法官隊(duì)伍。將政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的同志充實(shí)到破產(chǎn)審判一線，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)審判新生力量補(bǔ)充常態(tài)化。加大破產(chǎn)法官培訓(xùn)力度，既培養(yǎng)法官法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論知識(shí)，也要培養(yǎng)他們解決社會(huì)矛盾、處理應(yīng)急事務(wù)、協(xié)調(diào)各方利益等實(shí)踐能力。通過開展審判調(diào)研、業(yè)務(wù)研討、優(yōu)秀法律文書評(píng)比等形式多樣的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)活動(dòng)，更新法官知識(shí)結(jié)構(gòu)，開闊法官視野，提高其業(yè)務(wù)水平和辦案水平。 3.建立專業(yè)化審判管理制度。一是建立破產(chǎn)案件質(zhì)量評(píng)估體系?？茖W(xué)性設(shè)定評(píng)估指標(biāo)，充分反映破產(chǎn)審判工作的特點(diǎn)和規(guī)律，全面、公正、客觀地評(píng)價(jià)破產(chǎn)案件的辦理質(zhì)量。二是建立破產(chǎn)案件流程管理體系。通過對(duì)破產(chǎn)案件立案、分案、審理、歸檔等各個(gè)節(jié)點(diǎn)的監(jiān)控管理，提高破產(chǎn)案件的辦案效率。三是建立破產(chǎn)法官績(jī)效考評(píng)體系。依托破產(chǎn)案件質(zhì)量評(píng)估體系建立法官績(jī)效考評(píng)體系，既要反映破產(chǎn)案件辦理的質(zhì)效，又要反映法官付出的辛勤勞動(dòng)和承擔(dān)的各種壓力，并以此作為破產(chǎn)法官的考核、評(píng)先及晉級(jí)晉職客觀依據(jù)。 4.建立專業(yè)化管理人隊(duì)伍。設(shè)立管理人資格準(zhǔn)入、考評(píng)和淘汰體系，逐漸實(shí)現(xiàn)對(duì)管理人名冊(cè)的動(dòng)態(tài)管理。加強(qiáng)管理人的培訓(xùn)與交流，培養(yǎng)一支復(fù)合型的能勝任破產(chǎn)事務(wù)的職業(yè)化管理人隊(duì)伍。制定統(tǒng)一的破產(chǎn)管理人操作規(guī)范和執(zhí)業(yè)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)管理人的規(guī)范管理。 （課題組成員：李群星 王功榮 陳旗 夏 勇） |
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