從1991年的《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》到2016年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，25年間我國(guó)陸續(xù)頒布實(shí)施了諸多企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易方面的法律、法規(guī)和規(guī)章，確定了評(píng)估、審批和進(jìn)場(chǎng)交易這三大企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易原則。

違反這些規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)交易是否有效，該問(wèn)題一直廣受關(guān)注。本文通過(guò)對(duì)最高人民法院相關(guān)案例的梳理，擬對(duì)此問(wèn)題做一解析。

朱華芳：中國(guó)人民大學(xué)民商法學(xué)碩士，曾擔(dān)任世界500強(qiáng)企業(yè)中國(guó)中化集團(tuán)公司法律部副總經(jīng)理，熟悉能源、農(nóng)業(yè)、化工、地產(chǎn)和金融等多個(gè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)運(yùn)作和法律工作，有十余年的公司法律風(fēng)險(xiǎn)管控和涉外爭(zhēng)議解決經(jīng)驗(yàn)。

一、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定

為規(guī)范企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為，加強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，從1991年開(kāi)始，我國(guó)陸續(xù)發(fā)布實(shí)施了《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》（“91號(hào)令”）、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（“378號(hào)令”）、《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（“3號(hào)令”）、《國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》（“19號(hào)令”）、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（“54號(hào)令”）及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（“32號(hào)令”，2016年6月24日開(kāi)始實(shí)施）等法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為提出了明確具體的規(guī)范和要求（詳見(jiàn)文尾附件）。

這些規(guī)范性文件確立了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易（包括企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資和企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)┑娜缦氯齻€(gè)基本原則：

1.轉(zhuǎn)讓方/增資企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)擬轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的/增資企業(yè)進(jìn)行評(píng)估，轉(zhuǎn)讓/增資價(jià)格應(yīng)當(dāng)以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)確定。

2.企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓/增資應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)相關(guān)人民政府、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或所出資企業(yè)的批準(zhǔn)。

3.企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易原則上應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行（簡(jiǎn)稱(chēng)“進(jìn)場(chǎng)交易”）。

二、《合同法》及司法解釋的相關(guān)規(guī)定

實(shí)踐中上述規(guī)定并不總能得到遵守。違反上述規(guī)定，未進(jìn)行評(píng)估、未獲得批準(zhǔn)或未進(jìn)場(chǎng)交易的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為是否有效？我們先來(lái)看下《合同法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

《合同法》第四十四條第二款規(guī)定，“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定?！?/strong>

該法司法解釋一第九條規(guī)定：“依照合同法第四十四條第二款的規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)，或者辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)才生效，在一審法庭辯論終結(jié)前當(dāng)事人仍未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的，或者仍未辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該合同未生效……。”

根據(jù)上述規(guī)定，未依法獲批的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的效力，取決于該等企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易是否屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)才生效的合同。若是而又未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的，應(yīng)認(rèn)定其未生效。

《合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定，“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效”。司法解釋一第四條規(guī)定：“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”司法解釋二第十四條進(jìn)一步規(guī)定：“合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的”強(qiáng)制性規(guī)定“，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。”

根據(jù)上述規(guī)定，未進(jìn)行評(píng)估或未進(jìn)場(chǎng)交易的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為的效力，取決于要求進(jìn)行評(píng)估、要求進(jìn)場(chǎng)交易的規(guī)定的性質(zhì)。若屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，則合同無(wú)效；若屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，則并不必然無(wú)效。

什么是效力性強(qiáng)制性規(guī)定，《合同法》及相關(guān)司法解釋并未明確，但最高院在相關(guān)講話(huà)及其印發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)中進(jìn)行了闡述。

在2007年5月全國(guó)民商事審判工作會(huì)議上，最高院指出，“強(qiáng)制性規(guī)定又包括管理性規(guī)范和效力性規(guī)范。管理性規(guī)范是指法律及行政法規(guī)未明確規(guī)定違反此類(lèi)規(guī)范將導(dǎo)致合同無(wú)效的規(guī)范。此類(lèi)規(guī)范旨在管理和處罰違反規(guī)定的行為，但并不否認(rèn)該行為在民商法上的效力。……效力性規(guī)定是指法律及行政法規(guī)明確規(guī)定違反該類(lèi)規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效的規(guī)范，或者雖未明確規(guī)定違反之后將導(dǎo)致合同無(wú)效，但若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的規(guī)范。此類(lèi)規(guī)范不僅旨在處罰違反之行為，而且意在否定其在民商法上的效力?！?/span>

司法解釋二實(shí)施后，最高院在2009年7月印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下審理民商事合同糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也表示：“人民法院應(yīng)當(dāng)綜合法律法規(guī)的意旨，權(quán)衡相互沖突的權(quán)益，諸如權(quán)益的種類(lèi)、交易安全以及其所規(guī)制的對(duì)象等，綜合認(rèn)定強(qiáng)制性規(guī)定的類(lèi)型。如果強(qiáng)制性規(guī)范規(guī)制的是合同行為本身即只要該合同行為發(fā)生即絕對(duì)地?fù)p害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效。”

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理的大部分規(guī)定均為部門(mén)規(guī)章，主要規(guī)定中僅《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》為法律和行政法規(guī)。司法實(shí)踐中，這些文件關(guān)于評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易的相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定是會(huì)被認(rèn)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，還是管理性強(qiáng)制性規(guī)定，以下我們通過(guò)相關(guān)案例來(lái)解析。

三、案例解析

（一）未依法評(píng)估的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易是否有效？

關(guān)于該問(wèn)題，最高院裁判觀點(diǎn)經(jīng)歷了一個(gè)明顯的發(fā)展變化過(guò)程。

在（2008）民申字第461號(hào)侵權(quán)糾紛申請(qǐng)?jiān)賹彴钢?，最高院認(rèn)定“《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》第三條規(guī)定……屬于強(qiáng)行性規(guī)定，而非任意性規(guī)定。原判決根據(jù)該規(guī)定認(rèn)定本案所涉房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效正確”。司法解釋二實(shí)施前，地方各級(jí)法院也多以違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而將未經(jīng)評(píng)估的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易合同認(rèn)定無(wú)效。

司法解釋二實(shí)施后，最高院在諸多案例中明確，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理的規(guī)定系管理性規(guī)定而非效力性規(guī)定，不能據(jù)此認(rèn)定未經(jīng)評(píng)估的交易合同無(wú)效。如最高院(2012)民提字第29號(hào)代位權(quán)糾紛再審案、（2013）民申字第2119號(hào)案外人執(zhí)行異議糾紛申請(qǐng)?jiān)賹彴福ā傲_玉香案”）、(2013)民申字第2036號(hào)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓合同糾紛申請(qǐng)?jiān)賹彴福ā吧轿髂茉窗浮保?2013)民二終字第33號(hào)股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛上訴案（“聯(lián)大集團(tuán)案”）和(2014)民提字第216號(hào)房屋買(mǎi)賣(mài)合同糾紛再審案。

羅玉香案中，最高院認(rèn)為：有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的強(qiáng)制性規(guī)定是效力性的還是管理性的，需要通過(guò)綜合分析來(lái)確定。首先，有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定約束的應(yīng)當(dāng)是國(guó)有資產(chǎn)占有單位?！`反國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估規(guī)定的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由國(guó)有資產(chǎn)占有單位及其責(zé)任人員承擔(dān)。如果認(rèn)定合同無(wú)效，則受讓人在無(wú)義務(wù)的情況下也承擔(dān)了法律后果。其次，有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定沒(méi)有對(duì)合同行為本身進(jìn)行規(guī)制，沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人不得就未經(jīng)評(píng)估的國(guó)有資產(chǎn)訂立轉(zhuǎn)讓合同，更沒(méi)有規(guī)定未經(jīng)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。第三，未經(jīng)評(píng)估而轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)不必然導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受損害。……如果認(rèn)定有關(guān)規(guī)定是效力性的，進(jìn)而一概認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效，當(dāng)事人（包括受讓人在資產(chǎn)貶值后）就可能據(jù)此惡意抗辯，違背誠(chéng)實(shí)信用原則，就會(huì)危及交易安全和交易秩序。因此，從法律條文的文義和立法宗旨來(lái)看，都應(yīng)認(rèn)定關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)評(píng)估的強(qiáng)制性規(guī)定是管理性的，而非效力性的。如果出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)占有單位與他人惡意串通，故意壓低資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的情形，則可按照合同法第五十二條的規(guī)定，以惡意串通，損害國(guó)家利益為由認(rèn)定合同無(wú)效，這同樣能達(dá)到保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的目的。

山西能源案中，最高院認(rèn)為：《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》第3條的立法目的是為了保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，避免國(guó)有資產(chǎn)因低價(jià)轉(zhuǎn)讓而流失。但這并不等于在流通領(lǐng)域特別是市場(chǎng)主體間就財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，要對(duì)占有、使用、經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的民事主體給予特殊保護(hù)。

聯(lián)大集團(tuán)案中，最高院認(rèn)為：雖然《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法實(shí)施細(xì)則》第十條規(guī)定“對(duì)于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的情形沒(méi)有進(jìn)行評(píng)估，或者沒(méi)有按照《辦法》及本實(shí)施細(xì)則的規(guī)定立項(xiàng)、確認(rèn)，該經(jīng)濟(jì)行為無(wú)效。”但該細(xì)則屬于部門(mén)規(guī)章，不是法律、行政法規(guī)，不能直接否認(rèn)案涉協(xié)議的效力。

當(dāng)然，近年仍有最高院或高院認(rèn)定未經(jīng)評(píng)估的國(guó)有資產(chǎn)交易合同無(wú)效的個(gè)案。如最高院（2013）民申字第1301號(hào)承租人優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)糾紛申請(qǐng)?jiān)賹彴讣百F州高院（2014）黔高民提字第7號(hào)股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案。

（二）未依法取得審批的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易合同是否有效？

最高院對(duì)此問(wèn)題的裁判觀點(diǎn)同樣有個(gè)發(fā)展變化過(guò)程。在最高院（2006）民二終字第70號(hào)民事判決書(shū)中，最高院認(rèn)為案涉國(guó)有產(chǎn)權(quán)收購(gòu)合同因未依照當(dāng)時(shí)的規(guī)范性文件要求經(jīng)省級(jí)人民政府審批而應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。但現(xiàn)在司法實(shí)務(wù)界的主流觀點(diǎn)是未經(jīng)審批不生效，人民法院應(yīng)當(dāng)秉持鼓勵(lì)交易的原則，尋求程序瑕疵的補(bǔ)救，以成就合同生效的法定條件。在最高院(2007)民二終字第190號(hào)股權(quán)置換糾紛上訴案（“華融公司案”）和(2013)民二終字第42號(hào)股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛上訴案（“陳發(fā)樹(shù)案”）中，最高院均持該觀點(diǎn)。

華融公司案中，最高院認(rèn)為案涉股權(quán)置換協(xié)議中關(guān)于股權(quán)置換的條款應(yīng)由財(cái)政部審批后才生效，而該案一審法庭辯論終結(jié)前，當(dāng)事人尚未辦理股權(quán)置換的審批手續(xù)，故應(yīng)認(rèn)定協(xié)議中的股權(quán)置換條款未生效。由于華融公司請(qǐng)求繼續(xù)履行報(bào)批義務(wù)，且該案存在繼續(xù)履行報(bào)批義務(wù)的可能性，故貴繩集團(tuán)等應(yīng)承擔(dān)繼續(xù)履行報(bào)批義務(wù)的責(zé)任。

陳發(fā)樹(shù)案中，最高院認(rèn)為，根據(jù)19號(hào)令，國(guó)有企業(yè)云南紅塔轉(zhuǎn)讓所持云南白藥集團(tuán)上市股份的《股份轉(zhuǎn)讓協(xié)議》依法屬于應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)才生效的合同。而云南紅塔的上級(jí)主管機(jī)關(guān)中煙總公司明確作出不同意本次轉(zhuǎn)讓的批復(fù)，據(jù)此協(xié)議已無(wú)法經(jīng)由財(cái)政部批準(zhǔn)，故應(yīng)認(rèn)定為不生效。且因協(xié)議已確定無(wú)法得到有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，最高院判決云南紅塔向陳發(fā)樹(shù)返還股權(quán)轉(zhuǎn)讓款及相應(yīng)利息。該案中，雖然當(dāng)事人在協(xié)議中明確規(guī)定“本協(xié)議自簽訂之日起生效”，但最高院認(rèn)為，《合同法》第四十四條和《合同法解釋一》第九條對(duì)合同生效的要求，是合同的法定生效條件，屬于強(qiáng)制性規(guī)定，不允許當(dāng)事人通過(guò)約定的方式予以變更。

對(duì)最高院的上述二審判決，陳發(fā)樹(shù)提出再審申請(qǐng)，要求云南紅塔為未能取得審批承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。最高院審查后認(rèn)定，云南紅塔已按照協(xié)議約定，積極履行了報(bào)批、信息披露等法律手續(xù)，只是由于其上級(jí)主管機(jī)構(gòu)中煙總公司不同意本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致協(xié)議未生效，云南紅塔無(wú)需承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。

雖然現(xiàn)在主流觀點(diǎn)是未審批不生效，但最高院內(nèi)部對(duì)此似未達(dá)成一致意見(jiàn)。2011年最高院審判監(jiān)督庭編寫(xiě)的《全國(guó)法院再審典型案例批注》論及此題時(shí)表示：“未經(jīng)審批的國(guó)有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)婕皣?guó)家利益和社會(huì)公共利益，鑒于很多現(xiàn)實(shí)條件，事后補(bǔ)辦的資產(chǎn)評(píng)估、交易方式的模擬都無(wú)法對(duì)當(dāng)時(shí)的交易條件作出令人滿(mǎn)意的補(bǔ)正。對(duì)程度要求的放松，將導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。因此，在一、二審程序中處理該類(lèi)糾紛應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格要求，不宜將未經(jīng)審批的股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為認(rèn)定為不生效。但基于再審案件的特殊性，再審審理該類(lèi)糾紛，應(yīng)當(dāng)綜合考慮原審判決作出之后的法律效果和社會(huì)效果，地方政府及國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的基本立場(chǎng)，不宜輕易否定轉(zhuǎn)讓行為的效力。”

（三）未依法在產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所內(nèi)進(jìn)行的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是否有效？

違反規(guī)定未進(jìn)場(chǎng)的國(guó)有資產(chǎn)交易是否有效，筆者并未檢索到最高院案例。

在（2009）滬高民二(商)終字第22號(hào)股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛上訴案（“巴菲特案”）中，上海高院認(rèn)定，根據(jù)國(guó)資委、財(cái)政部制定的3號(hào)令的規(guī)定，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行。根據(jù)上海市政府制定實(shí)施的《上海市產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理辦法》的規(guī)定，上海市所轄國(guó)有產(chǎn)權(quán)的交易應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行。上述兩個(gè)規(guī)范性文件雖非行政法規(guī)，但均系依據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)對(duì)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的實(shí)施所制定的細(xì)則辦法。而且，規(guī)定企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易的目的，在于通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的程序保證交易的公開(kāi)、公平、公正，最大限度地防止國(guó)有資產(chǎn)流失，避免國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損。因此，這兩個(gè)文件的上述規(guī)定，符合上位法的精神，不違背上位法的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中貫徹實(shí)施。由于上海水務(wù)公司在接受自來(lái)水公司委托轉(zhuǎn)讓訟爭(zhēng)股權(quán)時(shí)，未依照上述規(guī)定處置，擅自委托拍賣(mài)公司拍賣(mài)，并在拍賣(mài)后與巴菲特公司訂立股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，其行為不具合法性。水務(wù)公司依據(jù)拍賣(mài)結(jié)果與巴菲特公司訂立的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議無(wú)效。

該案例入選《最高人民法院公報(bào)》2010年第四期，或可推定當(dāng)時(shí)最高院認(rèn)同上海高院觀點(diǎn)，即相關(guān)規(guī)范性文件中關(guān)于進(jìn)場(chǎng)交易的規(guī)定應(yīng)為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，違反該等規(guī)定未進(jìn)場(chǎng)交易的企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)為無(wú)效。

上述判決作出的同一月，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》實(shí)施，重申了3號(hào)令關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓要進(jìn)場(chǎng)交易的原則性規(guī)定。新近開(kāi)始實(shí)施的32號(hào)令還把進(jìn)場(chǎng)交易的范圍從企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓擴(kuò)大到國(guó)有企業(yè)增資和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。按照上述案例的邏輯，違反該等規(guī)定未進(jìn)場(chǎng)交易的企業(yè)增資及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為亦應(yīng)為無(wú)效，但也存在相關(guān)法院認(rèn)為32號(hào)令僅為部門(mén)規(guī)章，不能據(jù)此認(rèn)定合同無(wú)效的可能性。

（四）小結(jié)

綜上，對(duì)未履行規(guī)定程序的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易合同的效力，司法實(shí)踐存在不同裁判觀點(diǎn)。梳理最高院或高院相關(guān)案例可見(jiàn)，現(xiàn)主流觀點(diǎn)為：未依法評(píng)估的國(guó)有資產(chǎn)交易合同并不必然無(wú)效，未依法經(jīng)審批的國(guó)有資產(chǎn)交易合同為未生效合同，而未依法進(jìn)場(chǎng)交易的國(guó)有資產(chǎn)交易合同應(yīng)為無(wú)效。

附：企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易主要規(guī)范性文件相關(guān)條款歸納

一、法律

1.企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法（2009.5.1實(shí)施）

第47條　國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司合并、分立、改制，轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，以非貨幣財(cái)產(chǎn)對(duì)外投資，清算或者有法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的其他情形的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。

第53條　國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定轉(zhuǎn)讓全部國(guó)有資產(chǎn)的，或者轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有資產(chǎn)致使國(guó)家對(duì)該企業(yè)不再具有控股地位的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

第54條　除按照國(guó)家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開(kāi)進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)如實(shí)披露有關(guān)信息，征集受讓方；征集產(chǎn)生的受讓方為兩個(gè)以上的，轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)的交易方式。

第72條　在涉及關(guān)聯(lián)方交易、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等交易活動(dòng)中，當(dāng)事人惡意串通，損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的，該交易行為無(wú)效。

二、行政法規(guī)

1.企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例（2003.5.27實(shí)施，2011.1.8修訂）

第23條　國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定其所出資企業(yè)的國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓。其中，轉(zhuǎn)讓全部國(guó)有股權(quán)或者轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有股權(quán)致使國(guó)家不再擁有控股地位的，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

第24條　所出資企業(yè)投資設(shè)立的重要子企業(yè)的重大事項(xiàng)，需由所出資企業(yè)報(bào)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，管理辦法由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)另行制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

2.國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法（1991.11.16實(shí)施）

第3條　國(guó)有資產(chǎn)占有單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)占有單位）有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估：（一）資產(chǎn)拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓?zhuān)弧?/p>

三、部門(mén)規(guī)章

1.國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則（1992.7.18實(shí)施）

第10條　對(duì)于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的情形沒(méi)有進(jìn)行評(píng)估，或者沒(méi)有按照《辦法》（指國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法）及本細(xì)則的規(guī)定立項(xiàng)、確認(rèn)，該經(jīng)濟(jì)行為無(wú)效。

2.企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法（國(guó)資委、財(cái)政部3號(hào)令，2004.2.1實(shí)施）

第4條　企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行，不受地區(qū)、行業(yè)、出資或者隸屬關(guān)系的限制。國(guó)家法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第13條　在清產(chǎn)核資和審計(jì)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。評(píng)估報(bào)告經(jīng)核準(zhǔn)或者備案后，作為確定企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的參考依據(jù)。

第25條　國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定所出資企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。其中，轉(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)致使國(guó)家不再擁有控股地位的，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

第26條　所出資企業(yè)決定其子企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。其中，重要子企業(yè)的重大國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)會(huì)簽財(cái)政部門(mén)后批準(zhǔn)。其中，涉及政府社會(huì)公共管理審批事項(xiàng)的，需預(yù)先報(bào)經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)審批。

第30條　對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵行業(yè)、領(lǐng)域中對(duì)受讓方有特殊要求的，企業(yè)實(shí)施資產(chǎn)重組中將企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給所屬控股企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?jīng)省級(jí)以上國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，可以采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)。

第32條　在企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，轉(zhuǎn)讓方、轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)和受讓方有下列行為之一的，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)要求轉(zhuǎn)讓方終止產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起訴訟，確認(rèn)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。

（一）未按本辦法有關(guān)規(guī)定在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中進(jìn)行交易的；

（二）轉(zhuǎn)讓方、轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)不履行相應(yīng)的內(nèi)部決策程序、批準(zhǔn)程序或者超越權(quán)限、擅自轉(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的；……

3.國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法（國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)令第19號(hào)，2007.7.1實(shí)施）

第9條　國(guó)有控股股東【通過(guò)證券交易系統(tǒng)】轉(zhuǎn)讓股份不符合前條規(guī)定的兩個(gè)條件之一的，應(yīng)將轉(zhuǎn)讓方案逐級(jí)報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)后實(shí)施。

第10條　國(guó)有參股股東通過(guò)證券交易系統(tǒng)在一個(gè)完整會(huì)計(jì)年度內(nèi)累計(jì)凈轉(zhuǎn)讓股份比例未達(dá)到上市公司總股本5%的，由國(guó)有參股股東按照內(nèi)部決策程序決定，并在每年1月31日前將其上年度轉(zhuǎn)讓上市公司股份的情況報(bào)省級(jí)或省級(jí)以上國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)備案；達(dá)到或超過(guò)上市公司總股本5%的，應(yīng)將轉(zhuǎn)讓方案逐級(jí)報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)后實(shí)施。

第14條　國(guó)有股東擬協(xié)議轉(zhuǎn)讓上市公司股份的，在內(nèi)部決策后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)按照規(guī)定程序逐級(jí)書(shū)面報(bào)告省級(jí)或省級(jí)以上國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并應(yīng)當(dāng)同時(shí)將擬協(xié)議轉(zhuǎn)讓股份的信息書(shū)面告知上市公司，由上市公司依法公開(kāi)披露該信息，向社會(huì)公眾進(jìn)行提示性公告。公開(kāi)披露文件中應(yīng)當(dāng)注明，本次股份擬協(xié)議轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)須經(jīng)相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意后才能組織實(shí)施。

第38條　國(guó)有股東所持上市公司股份間接轉(zhuǎn)讓的，國(guó)有股東應(yīng)在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資擴(kuò)股方案實(shí)施前（其中，國(guó)有股東國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)在辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓鑒證前；國(guó)有股東增資擴(kuò)股的，應(yīng)在公司工商登記前），由國(guó)有股東逐級(jí)報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)。

第40條　在國(guó)有股東轉(zhuǎn)讓上市公司股份中，轉(zhuǎn)讓方、上市公司和擬受讓方有下列行為之一的，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)要求轉(zhuǎn)讓方終止上市公司股份轉(zhuǎn)讓活動(dòng)，必要時(shí)應(yīng)向人民法院提起訴訟：

（一）未按本辦法有關(guān)規(guī)定在證券交易所公開(kāi)股份轉(zhuǎn)讓信息的；

（二）轉(zhuǎn)讓方、上市公司不履行相應(yīng)的內(nèi)部決策程序、批準(zhǔn)程序或者超越權(quán)限、擅自轉(zhuǎn)讓上市公司股份的；……

4.金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法（財(cái)政部令第54號(hào)，2009.5.1實(shí)施）

第12條　國(guó)有及國(guó)有控股金融企業(yè)轉(zhuǎn)讓一級(jí)子公司的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門(mén)審批。除國(guó)家明確規(guī)定需要報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)外，中央管理的國(guó)有及國(guó)有控股金融企業(yè)轉(zhuǎn)讓一級(jí)子公司的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部審批；地方管理的金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的審批權(quán)限，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)確定。

國(guó)有及國(guó)有控股金融企業(yè)一級(jí)子公司（省級(jí)分公司或者分行、金融資產(chǎn)管理公司辦事處）轉(zhuǎn)讓所持子公司產(chǎn)權(quán)，由控股（集團(tuán)）公司審批。其中，涉及重要行業(yè)、重點(diǎn)子公司的重大國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)蛘邔?dǎo)致轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)所持金融企業(yè)或者其他重點(diǎn)子公司控股權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門(mén)審批。

第30條　轉(zhuǎn)讓方為上市公司控股股東，應(yīng)當(dāng)將股份轉(zhuǎn)讓方案報(bào)財(cái)政部門(mén)審批后實(shí)施。

第31條　轉(zhuǎn)讓方為上市公司參股股東，在1個(gè)完整會(huì)計(jì)年度內(nèi)累計(jì)凈轉(zhuǎn)讓股份（累計(jì)減持股份扣除累計(jì)增持股份后的余額，下同）比例……達(dá)到或者超過(guò)上市公司總股本5%的，應(yīng)當(dāng)事先將轉(zhuǎn)讓方案報(bào)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。

第35條　有下列情況之一，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或者財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)讓方可以采取直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓非上市企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)和上市公司國(guó)有股份。

（一）國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)受讓方有特殊要求；

（二）控股（集團(tuán)）公司進(jìn)行內(nèi)部資產(chǎn)重組；

（三）其他特殊原因

第51條　金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中出現(xiàn)下列情形之一的，財(cái)政部門(mén)可以要求轉(zhuǎn)讓方立即中止或者終止資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)：

（一）未按本辦法有關(guān)規(guī)定在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中進(jìn)行交易的；

（二）轉(zhuǎn)讓方不履行相應(yīng)的內(nèi)部決策程序、批準(zhǔn)程序或者超越權(quán)限，或者未按規(guī)定報(bào)經(jīng)財(cái)政部門(mén)和相關(guān)部門(mén)審批，擅自轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的；……

5.企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法（國(guó)資委、財(cái)政部令第32號(hào)，2016.6.24實(shí)施）

第7條　國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核國(guó)家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)。其中，因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓致使國(guó)家不再擁有所出資企業(yè)控股權(quán)的，須由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

第8條　國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定其子企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理制度，確定審批管理權(quán)限。其中，對(duì)主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)氂蓢?guó)家出資企業(yè)報(bào)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

第12條　對(duì)按照有關(guān)法律法規(guī)要求必須進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)確定。

第13條　產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行?！?/p>

第31條　以下情形的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式：

（一）涉及主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域企業(yè)的重組整合，對(duì)受讓方有特殊要求，企業(yè)產(chǎn)權(quán)需要在國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以采取非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式；

（二）同一國(guó)家出資企業(yè)及其各級(jí)控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間因?qū)嵤﹥?nèi)部重組整合進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)該國(guó)家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。

第34條　國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核國(guó)家出資企業(yè)的增資行為。其中，因增資致使國(guó)家不再擁有所出資企業(yè)控股權(quán)的，須由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

第35條　國(guó)家出資企業(yè)決定其子企業(yè)的增資行為。其中，對(duì)主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的子企業(yè)的增資行為，須由國(guó)家出資企業(yè)報(bào)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

第38條　企業(yè)增資在完成決策批準(zhǔn)程序后，應(yīng)當(dāng)由增資企業(yè)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估。

第45條　以下情形經(jīng)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以采取非公開(kāi)協(xié)議方式進(jìn)行增資：

（一）因國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，由特定的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)或國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)參與增資；

（二）因國(guó)家出資企業(yè)與特定投資方建立戰(zhàn)略合作伙伴或利益共同體需要，由該投資方參與國(guó)家出資企業(yè)或其子企業(yè)增資。

第46條　以下情形經(jīng)國(guó)家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開(kāi)協(xié)議方式進(jìn)行增資：

（一）國(guó)家出資企業(yè)直接或指定其控股、實(shí)際控制的其他子企業(yè)參與增資；

（二）企業(yè)債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)；

（三）企業(yè)原股東增資。

第48條　企業(yè)一定金額以上的生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程以及土地使用權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)按照企業(yè)內(nèi)部管理制度履行相應(yīng)決策程序后，在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)進(jìn)行。涉及國(guó)家出資企業(yè)內(nèi)部或特定行業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)_需在國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)之間非公開(kāi)轉(zhuǎn)讓的，由轉(zhuǎn)讓方逐級(jí)報(bào)國(guó)家出資企業(yè)審核批準(zhǔn)。