廣東臺(tái)山市旅游局，你有什么資格監(jiān)管漂流旅游？

2016年6月2日星期四

李志軒

5月28日下午，廣東江門臺(tái)山市端芬鎮(zhèn)鳳凰峽旅游區(qū)爆發(fā)山洪，數(shù)十名在景區(qū)內(nèi)漂流的游客遇險(xiǎn)。據(jù)江門市政府通報(bào)，截至5月30日，事故已造成8人死亡、10人受傷。經(jīng)確認(rèn)，死亡人員中，5人系來(lái)自深圳的旅游者，2人為臺(tái)山本地人，1人為散客。

事故發(fā)生后，廣東各級(jí)黨委、政府高度重視，成立了事故調(diào)查小組，全力開(kāi)展救援和善后處置工作。

在5月29日召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上，當(dāng)?shù)芈糜尾块T稱，鳳凰峽非A級(jí)景區(qū)，漂流項(xiàng)目由體育局發(fā)放執(zhí)照。體育部門承認(rèn)向涉事企業(yè)發(fā)放了執(zhí)照，但堅(jiān)稱安全監(jiān)管是旅游局的責(zé)任。

我們不禁要問(wèn)，旅游局你有什么資格可以監(jiān)管高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目？

我們知道，行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的原則是：法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。那么，旅游局對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目漂流有監(jiān)督管理權(quán)嗎？我們看看現(xiàn)行法律法規(guī)是如何規(guī)定的。

《旅游法》第四十七條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)高空、高速、水上、潛水、探險(xiǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營(yíng)許可。”第八十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府旅游主管部門有權(quán)對(duì)下列事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督檢查：（一）經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)以及從事導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)服務(wù)是否取得經(jīng)營(yíng)、執(zhí)業(yè)許可；（二）旅行社的經(jīng)營(yíng)行為；（三）導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)等旅游從業(yè)人員的服務(wù)行為；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項(xiàng)。”“旅游主管部門依照前款規(guī)定實(shí)施監(jiān)督檢查，可以對(duì)涉嫌違法的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料進(jìn)行查閱、復(fù)制。”

從旅游法的規(guī)定可知，旅游局對(duì)高危險(xiǎn)性旅游項(xiàng)目無(wú)監(jiān)督管理權(quán)。

現(xiàn)行的三部旅游行政法規(guī)《旅行社條例》、《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》和《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》也無(wú)類似規(guī)定。

《全民健身?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第560號(hào)）第三十二條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件，并向縣級(jí)以上人民政府體育主管部門提出申請(qǐng)：（一）相關(guān)體育設(shè)施符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；（二）具有達(dá)到規(guī)定數(shù)量的取得國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)的社會(huì)體育指導(dǎo)人員和救助人員；（三）具有相應(yīng)的安全保障制度和措施。”“縣級(jí)以上人民政府體育主管部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)進(jìn)行實(shí)地核查，做出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定。批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)發(fā)給許可證；不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由。”“申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)持縣級(jí)以上人民政府體育主管部門的批準(zhǔn)文件，到工商行政管理部門依法辦理相關(guān)登記手續(xù)。”“國(guó)務(wù)院體育主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門制定、調(diào)整高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布。”

國(guó)家體育總局、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局2013年5月1日聯(lián)合頒布的《第一批高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄公告》（公告第16號(hào)），雖然沒(méi)有將漂流項(xiàng)目列入其中，但并不意味著第二批、第三批里也沒(méi)有。

再看廣東省地方性法規(guī)《廣東省高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理規(guī)定》（第66號(hào)）第三條規(guī)定：“本規(guī)定所稱高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目是指已制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)中專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高、危險(xiǎn)性大的體育項(xiàng)目。包括：游泳、潛水、漂流、攀巖、蹦極、射擊、射箭、卡丁車、輪滑、滑翔傘、動(dòng)力滑翔傘、熱氣球等。”“本規(guī)定實(shí)施后，新制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的體育項(xiàng)目中需要列入高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目范圍的，可由省人民政府審定列入，并報(bào)省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府體育行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作。”“公安、衛(wèi)生、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等行政部門按照各自職責(zé)，協(xié)同做好高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及場(chǎng)所的監(jiān)督管理工作。”

你發(fā)現(xiàn)，這個(gè)地方性法規(guī)明確規(guī)定體育行政部門、公安、衛(wèi)生、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等行政部門是其法定監(jiān)管部門，旅游局的法定職責(zé)一目了然。

按照《安全生產(chǎn)法》第九條第二款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理。”第六十條規(guī)定：“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)涉及安全生產(chǎn)的事項(xiàng)需要審查批準(zhǔn)（包括批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、許可、注冊(cè)、認(rèn)證、頒發(fā)證照等，下同）或者驗(yàn)收的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件和程序進(jìn)行審查；不符合有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，不得批準(zhǔn)或者驗(yàn)收通過(guò)。對(duì)未依法取得批準(zhǔn)或者驗(yàn)收合格的單位擅自從事有關(guān)活動(dòng)的，負(fù)責(zé)行政審批的部門發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)后應(yīng)當(dāng)立即予以取締，并依法予以處理。對(duì)已經(jīng)依法取得批準(zhǔn)的單位，負(fù)責(zé)行政審批的部門發(fā)現(xiàn)其不再具備安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)撤銷原批準(zhǔn)。”第八十七條規(guī)定：“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級(jí)或者撤職的處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任：……”。

請(qǐng)問(wèn)旅游局，你是該高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、許可、注冊(cè)、認(rèn)證、頒發(fā)證照的行政監(jiān)管人嗎？如果你不是，你為什么要在新聞發(fā)布會(huì)“說(shuō)三道四”？

值得慶幸的是，這次生產(chǎn)安全事故有八人遇難，如果發(fā)生有30人遇難的特大事故時(shí)，當(dāng)國(guó)務(wù)院事故調(diào)查小組按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第３０２號(hào)）第二條第一款規(guī)定：“地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人和政府有關(guān)部門正職負(fù)責(zé)人對(duì)下列特大安全事故的防范、發(fā)生，依照法律、行政法規(guī)和本規(guī)定的規(guī)定有失職、瀆職情形或者負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，依照本規(guī)定給予行政處分；構(gòu)成玩忽職守罪或者其他罪的，依法追究刑事責(zé)任: ……”行政追責(zé)時(shí)，旅游局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)是否愿意承擔(dān)這種沒(méi)有法定授權(quán)、但要為真正責(zé)任人背黑鍋的責(zé)任呢？

臺(tái)山市旅游局負(fù)責(zé)人說(shuō)，由于鳳凰峽景區(qū)不是國(guó)家A級(jí)景區(qū)，旅游局沒(méi)有管理權(quán)限。那么，我要問(wèn)，如果該景區(qū)是A級(jí)景區(qū)，旅游局是否就有法定監(jiān)督管理權(quán)？旅游局是否就要承擔(dān)所有的法律責(zé)任？

國(guó)家旅游局頒布的《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定管理辦法》（國(guó)家旅游局令第23號(hào)令）第四條規(guī)定：“凡在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，正式開(kāi)業(yè)從事旅游經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)一年以上的旅游景區(qū)，包括風(fēng)景區(qū)、文博院館、寺廟觀堂、旅游度假區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、主題公園、森林公園、地質(zhì)公園、游樂(lè)園、動(dòng)物園、植物園及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、科教、軍事、體育、文化藝術(shù)等旅游景區(qū)，均可申請(qǐng)參加質(zhì)量等級(jí)評(píng)定。”旅游局的領(lǐng)導(dǎo)一定要注意，這里規(guī)定的是“正式開(kāi)業(yè)從事旅游經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)一年以上的旅游景區(qū)”，這里的含義是：旅游局為已經(jīng)開(kāi)業(yè)且符合安全生產(chǎn)要求的景區(qū)進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，如果該景區(qū)存在安全生產(chǎn)隱患，旅游局還會(huì)為其評(píng)定A級(jí)景區(qū)嗎？旅游局的評(píng)定應(yīng)當(dāng)是在景區(qū)符合安全要求且安全生產(chǎn)部門沒(méi)有認(rèn)定其有不符合安全的因素后才給予評(píng)定。

從這個(gè)角度看，旅游局給景區(qū)評(píng)A，相當(dāng)于給景區(qū)這個(gè)法人戴了一頂帽子，一頂有利于景區(qū)營(yíng)銷、發(fā)展的帽子，我們不能認(rèn)為一個(gè)人戴上帽子后就變成另外一個(gè)人。另外，一種現(xiàn)實(shí)情況是，有的星級(jí)酒店、景區(qū)不也主動(dòng)將帽子交給旅游局嗎？因此，景區(qū)是否評(píng)A，其安全生產(chǎn)責(zé)任與旅游局無(wú)直接關(guān)系。只有旅游局明知該景區(qū)存在安全生產(chǎn)隱患，還要強(qiáng)行戴帽，一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，旅游局將“陪同”安全生產(chǎn)監(jiān)管單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。值得注意的是，這個(gè)責(zé)任是旅游局自找的，不是法定的。

另外，當(dāng)人們一說(shuō)漂流就想到了國(guó)家旅游局1998年頒布的《漂流旅游安全管理暫行辦法》，認(rèn)為旅游局是漂流項(xiàng)目的行政監(jiān)管部門，可大多數(shù)人不清楚的是，國(guó)家旅游局在2010年11月30日以《國(guó)家旅游局關(guān)于規(guī)章及規(guī)范性文件清理結(jié)果的公告》（國(guó)家旅游局公告2010年6號(hào)）的形式，廢除了這個(gè)規(guī)范性文件，其一個(gè)主要原因就是沒(méi)有法律依據(jù)，超出了國(guó)家旅游局立法權(quán)限范圍。

當(dāng)一切項(xiàng)目與旅游搭界時(shí)，如果你認(rèn)為就與旅游局有關(guān)，這只是一種感性認(rèn)識(shí)，旅游局是否有責(zé)任，首先要有義務(wù)，更應(yīng)當(dāng)賦予旅游局對(duì)應(yīng)的權(quán)利。如果僅有義務(wù)以及因此義務(wù)衍生出的責(zé)任，那就是有關(guān)部門在耍流氓，讓旅游局背黑鍋。只有有權(quán)利，才能要求其履行義務(wù)，要求其承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

廣東臺(tái)山市旅游局，你對(duì)這家漂流景區(qū)有哪些法定權(quán)利，你有沒(méi)有資格對(duì)該景區(qū)“說(shuō)三道四”，希望你能認(rèn)真反思。還是那句話：法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。