摘 要：我國高速城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境問題日益嚴峻，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)、農(nóng)村環(huán)境污染及生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。應通過選擇合理的城鎮(zhèn)化模式、推進城鎮(zhèn)化建設的相關制度改革和建立生態(tài)文明制度體系推進綠色城鎮(zhèn)化建設，用制度保護環(huán)境。

2007～2011年，我國城鎮(zhèn)人口由5.94億增加到6.91億，城鎮(zhèn)化率由44.9%上升到51.3%，城鎮(zhèn)化將進入快速推進的中后期。同時，城鎮(zhèn)化日益成為我國擴大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強勁動力，但高速城鎮(zhèn)化難免會對環(huán)境產(chǎn)生影響，探索并解決我國城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境保護問題，以制度改革推進綠色城鎮(zhèn)化建設意義重大。

一、快速城鎮(zhèn)化帶來環(huán)境問題

(一)城鎮(zhèn)環(huán)境污染加重

1.城鎮(zhèn)的水污染加重。人口向城鎮(zhèn)迅速集聚，城鎮(zhèn)生活污水排放劇增。2000～2010年，我國城鎮(zhèn)新增人口為22809萬人，年均增長率為3.9%，新增人口生活污水累計排放量增加695.55億噸(見表1)，占污水新增排放量的97.5%，①城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)生活污水排放量相關系數(shù)高達0.98.2001～2010年，城鎮(zhèn)生活污水處理率平均值僅為42.2%.②環(huán)境保護部公布數(shù)據(jù)顯示，我國90%的城市地下水不同程度地遭受有機和無機有毒、有害污染物的污染。2010年，國土資源部和水利部聯(lián)合對全國182個城市開展地下水水質(zhì)監(jiān)測，結果顯示在4110個水質(zhì)監(jiān)測點中，較差和極差級的監(jiān)測點占57.2%.可見，我國城鎮(zhèn)正面臨嚴重的地下水污染危機。

2.城鎮(zhèn)大氣污染加重。隨著城鎮(zhèn)人口的迅速膨脹，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)中工業(yè)與生活廢氣(包括二氧化硫、煙塵、粉塵等)排放量明顯增加，導致大氣污染加重。其中，工業(yè)廢氣排放是大氣污染的主要原因，我國工業(yè)廢氣排放量占廢氣排放總量的85%以上，而城鎮(zhèn)化帶來的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚與快速增長又是工業(yè)廢氣排放量增加的主要原因。根據(jù)1990～2009年的數(shù)據(jù)分析得出，在諸多影響因素中，城鎮(zhèn)化對工業(yè)廢氣排放的影響最大，城鎮(zhèn)化率每上升一個百分點，將導致工業(yè)廢氣排放量增加超過一個百分點。[1]

3.城鎮(zhèn)固體廢物污染加重。高速城鎮(zhèn)化會使工業(yè)與生活的固體廢物產(chǎn)生量劇增，2000～2010年我國工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量年均增長率為11.54%，且近幾年呈加速上升趨勢。2010年，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為24.1億噸，環(huán)比增長高達18.1%，是2000年的近3倍。③以2000年為基準，截至2010年我國工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量累計增加量為68.5億噸，其中城鎮(zhèn)人口增加造成的增量占45.7%.④同時，城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量也迅速增加，2001～2011年城鎮(zhèn)垃圾產(chǎn)生量年平均增長率近10%.在垃圾生產(chǎn)量迅速增長的同時，80%以上的城鎮(zhèn)垃圾仍采取填埋處理(2010年全國城鎮(zhèn)生活垃圾累計填埋存量已超過70億噸)，焚燒處理比重尚未超過20%，無害化處理率也一直很低(2008年全國城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率約為54%，其中城市為66%，縣城及建制鎮(zhèn)為16%)。我國60%以上的大、中城市已被垃圾包圍，縣城垃圾的處理問題日益突出。

(二)農(nóng)村環(huán)境污染加劇

1.污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。近年來，在高速城鎮(zhèn)化進程中，城鎮(zhèn)土地日益稀缺，價格迅速上漲，“生態(tài)門檻”不斷提高，大量污染企業(yè)為降低生產(chǎn)成本選擇向郊區(qū)和農(nóng)村遷移。同時，由于郊區(qū)和農(nóng)村的排污收費與處罰費用低、污染受害人司法維權難、地方保護主義多、農(nóng)村環(huán)保不受重視等原因，污染企業(yè)遷移到農(nóng)村后基本放棄治污設施購置，使排放的“三廢”更勝以前。這大大增加了對農(nóng)村水、土壤與大氣環(huán)境的污染，致使很多受污染地區(qū)農(nóng)村居民的飲水、食物、空氣致癌物質(zhì)不斷增多。

2.污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移與擴散。在高速城鎮(zhèn)化進程中，我國很多城鎮(zhèn)的生態(tài)系統(tǒng)不堪重負，為緩解生態(tài)壓力，許多城鎮(zhèn)選擇把污染物直接向農(nóng)村轉(zhuǎn)移與擴散。一是大量未經(jīng)處理或雖經(jīng)處理但不達標的工業(yè)廢水與生活污水排入江河(據(jù)估算，2000～2010年未經(jīng)處理的污水累計排放量超過2000億噸)，引起農(nóng)業(yè)灌溉用水和農(nóng)村居民飲用水質(zhì)量惡化。二是90%以上的城市垃圾在郊外或農(nóng)村堆放或填埋，截至2011年累計堆放或填埋量超過60億噸，逐漸污染周圍農(nóng)村的水、土壤與大氣環(huán)境。

(三)生態(tài)環(huán)境破壞加大

高速城鎮(zhèn)化必然伴隨大規(guī)模的交通、供排水、供熱、供氣、防洪、園林綠化等基礎設施建設，而這些基礎設施建設和使用很大程度上會加大對生態(tài)環(huán)境的破壞。

1.水環(huán)境破壞加大?；A設施建設和使用的過程中會產(chǎn)生大量的生產(chǎn)廢水和生活污水，從而增加污水排放量。同時，除園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生外的大部分基礎設施建成后會導致城市硬化地面增加，減少暴露土壤量，使雨水向地下滲透量大幅減少，導致較嚴重后果：第一，降水形成的地表徑流量增大，且容易被硬化地面上的垃圾等污染，增加污水排放增量，嚴重影響江河湖泊的水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境。

第二，容易引起城鎮(zhèn)內(nèi)澇。2011年夏季，多個大城市在強降雨中出現(xiàn)嚴重內(nèi)澇問題。路面過度硬化是近十年來城市內(nèi)澇頻發(fā)的重要原因之一。第三，造成地下水補充不足。當前，越來越多的城市地下水開采過度，出現(xiàn)地面下沉現(xiàn)象，這與大規(guī)?；A設施建設導致城市土壤過度硬化而無法積蓄降水有很大關系。

2.植被環(huán)境破壞加大。除園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生之外的基礎設施建設會破壞原有植被，減少植被覆蓋率。同時，基礎設施建成后造成地面大面積硬化，減少雨水滲透，使植被的生長環(huán)境逐漸惡化。[2]

二、我國城鎮(zhèn)化新階段的環(huán)境壓力

(一)我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段

從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化大致呈“S”型曲線變化的三個階段：⑤城鎮(zhèn)化水平較低且發(fā)展緩慢的初始階段、城鎮(zhèn)化水平快速上升的加速階段、城鎮(zhèn)化增速趨緩至停滯的終極階段(見圖1)。根據(jù)對發(fā)達國家的經(jīng)驗分析，加速階段的起點(U1)城鎮(zhèn)化率在14.37%～18.62%之間;加速階段中的后期放緩階段起點(UM)在36.6%～44.05%之間;加速階段的終點(U2)在53.63%～69.48%之間;加速階段的持續(xù)時間為37～77年。其中，較晚完成城鎮(zhèn)化的后發(fā)國家的城鎮(zhèn)化加速階段起點、放緩階段起點和終點的城鎮(zhèn)化率明顯高些，其平均值分別為18.94%，44.82%和70.69%.[3]

若以城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎睾饬砍擎?zhèn)化率，我國在1979年左右開始進入加速階段，城鎮(zhèn)化率為19.99%，2000年城鎮(zhèn)化率為36.22%，增長率為4.14%.此后十年，我國城鎮(zhèn)化水平上升速度依然比較快，但增速不斷下降，表明我國城鎮(zhèn)化進入加速階段的中后期，但從2008年起城鎮(zhèn)化速度開始有所提升，2010年城鎮(zhèn)化增速更是達到歷史最高水平6.63%，2011年城鎮(zhèn)化增速也高達3.2%，城鎮(zhèn)化率達51.27%.⑥可將2010年視為我國城鎮(zhèn)化加速階段中后期放緩階段的起點，從2011年起我國開始進入城鎮(zhèn)化加速階段中增速相對放緩階段，這與后發(fā)國家的經(jīng)驗比較符合。因此，預測我國進入城鎮(zhèn)化率為70%左右的第三階段還需要15～20年的時間。

(二)國外城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段的環(huán)境壓力

英、美、日、巴西、阿根廷等國家在城鎮(zhèn)化達到加速階段時均出現(xiàn)“先污染、后治理”的情況。1960～1970年日本城鎮(zhèn)化率年均提高約2.5%，同期日本鋼鐵、水泥等高污染產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，城市大氣與水質(zhì)污染嚴重，至上世紀80年代才基本解決城市環(huán)境問題。如，為整治滋賀縣的琵琶湖，日本歷時25年并斥資185億美元。[4]1955～1980年，巴西、阿根廷等拉美國家僅在25年間城鎮(zhèn)化率從40%上升到60%(這一過程歐洲歷時50年)，[5]過快的城鎮(zhèn)化速度導致拉美城鎮(zhèn)環(huán)保壓力不斷加大。1980年巴西城市有50%的住房沒有下水道設施，24%的家庭沒有自來水管道，至1991年巴西最大的城市之一圣保羅市仍有5%的居民面臨生活嚴重缺水的困境。[6]由于清潔自來水供應不足，1991年1月拉美爆發(fā)大規(guī)?；魜y，致使130萬人生病，1.2萬人死亡。

(三)我國城鎮(zhèn)化新階段面臨的環(huán)境壓力

我國城鎮(zhèn)人口基數(shù)巨大，城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點，新增加的污水、固體廢物排放量等均將帶來巨大的環(huán)境壓力。以2010年城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)為基準，城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點，生活污水排放新增37980萬噸(按城鎮(zhèn)生活污水年排放量57.06噸/人估算);城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量新增293萬噸(按人均年產(chǎn)生量440公斤估算);城鎮(zhèn)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量新增2.41億噸(按人均年產(chǎn)生量3.62噸估算)，同時導致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)下降約0.0073.[7]假定2011年起我國城鎮(zhèn)化率年均增長1.857%，至2020年我國內(nèi)陸城鎮(zhèn)人口將達到8億左右，十年間累計新增污水排放量約為410億噸、生活垃圾約為3.164億噸、工業(yè)固體廢物約為26.03億噸。

三、對策建議

(一)選擇合理的城鎮(zhèn)化模式，推進綠色城鎮(zhèn)化

合理的城鎮(zhèn)化模式包括：第一，人本的城鎮(zhèn)化。即以人為本的城鎮(zhèn)化，以推進農(nóng)民市民化為核心的城鎮(zhèn)化。以“人本城鎮(zhèn)化”代替過去的“土地城鎮(zhèn)化”，使城鎮(zhèn)化走上健康發(fā)展軌道，才有可能實現(xiàn)在推進城鎮(zhèn)化的同時達到節(jié)約資源、保護環(huán)境的效果。第二，市場的城鎮(zhèn)化。即主要依靠市場和企業(yè)的力量推進城鎮(zhèn)化。當然，政府仍要發(fā)揮規(guī)劃和政策引導的作用，但不能“越位”、“缺位”、“錯位”。在城鎮(zhèn)化中要處理好政府與市場的關系。遵循市場規(guī)律，以市場為主導推進城鎮(zhèn)化，避免過去以推進城鎮(zhèn)化作為拉動GDP、建設“形象工程”的問題發(fā)生。第三，協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化進程應與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場化相協(xié)調(diào)，更應與新農(nóng)村建設相協(xié)調(diào)。只有通過工業(yè)化解決就業(yè)問題，城鎮(zhèn)化才有發(fā)展的基礎，才可避免出現(xiàn)大量的“空城”;只有通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化解決好糧食問題，方可解決進城人口的吃飯問題;只有通過市場化解決好商品和要素交易問題，方可實現(xiàn)高效率的城鎮(zhèn)化建設。第四，特色品牌的城鎮(zhèn)化。每個城市或城鎮(zhèn)都應具有特色定位、特色產(chǎn)業(yè)和特色品牌。特色產(chǎn)生競爭力，競爭力帶來可持續(xù)發(fā)展。避免重復建設、惡性競爭帶來巨大的資源浪費。第五，集群的城鎮(zhèn)化。通過推進城鎮(zhèn)的集群化，促進城市之間的分工協(xié)作，提高整個城市體系的運行效率，達到優(yōu)化配置資源、保護環(huán)境的效果。第六，智慧的城鎮(zhèn)化。發(fā)展智慧城市，在城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)之間建設物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)。通過推進智慧城鎮(zhèn)化建設降低交易成本和信息成本，提高城鎮(zhèn)綜合競爭力，推進綠色城鎮(zhèn)化。

(二)建立生態(tài)文明制度體系，為綠色城鎮(zhèn)化構建制度基礎

推進綠色城鎮(zhèn)化，必須建立一整套生態(tài)文明制度體系，以制度保護環(huán)境。生態(tài)文明制度體系可歸納為兩類：一類是資源節(jié)約方面的制度。如，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、自然資源用途管制制度、資源有償使用制度、土地等重要資源的集約節(jié)約利用制度、林權管理制度、自然資源資產(chǎn)管理體制等。另一類是環(huán)境保護方面的制度。如，最嚴格的源頭保護制度、最嚴格的損害賠償制度、最嚴格的責任追究制度、生態(tài)修復制度、生態(tài)補償制度、生態(tài)紅線制度(相關的制度有主體功能區(qū)制度、國土空間開發(fā)保護制度、國家公園體制等)、污染排放許可證制度、污染排放總量控制制度、環(huán)保市場(節(jié)能量交易、碳排放權交易、污染排放權交易、水權交易)、環(huán)境保護管理制度、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制等。

(三)推進與城鎮(zhèn)化建設配套的制度改革，為綠色城鎮(zhèn)化消除障礙

以制度改革推進城鎮(zhèn)化建設，一是推進戶籍制度改革。按照中共十八屆三中全會要求，加快放開中、小城市的戶口限制，賦予農(nóng)民自由遷徙權。二是推進土地制度改革。土地制度是城鎮(zhèn)化建設中的核心問題，現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地制度是阻礙我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。加快土地制度改革，使農(nóng)民在農(nóng)村的土地利益能夠得到有效保障，農(nóng)民進城無后顧之憂。三是加快財稅和投融資制度改革。將農(nóng)民市民化與財政轉(zhuǎn)移支付掛鉤，對城鎮(zhèn)吸納農(nóng)民予以激勵。允許地方政府發(fā)放債券，鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)建設，探索建立相應的金融機構。四是促進城鄉(xiāng)福利制度改革。實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋，保證進城農(nóng)民與現(xiàn)有市民一樣可以共同分享城鎮(zhèn)各種福利保障待遇，包括保障性住房等。五是推進行政區(qū)劃制度改革。允許有條件的縣有序改成市，推進省直管縣體制改革，對經(jīng)濟規(guī)模比較大、人口比較多的小城鎮(zhèn)，適當下放部分縣級管理權限。

作者：李佐軍 盛三化　來源：《經(jīng)濟縱橫》，2014年第1期，第39-43頁?！?/p>