隨著社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)分化日益突出，社會(huì)問題的復(fù)雜程度越來越高，政府越來越難以應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。政府日益認(rèn)識(shí)到，讓更多的公民參與到公共政策過程中去，提高公共政策的合法性，降低公共政策的執(zhí)行成本，分擔(dān)政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。但是，在實(shí)際政治過程中如何切實(shí)推動(dòng)中國(guó)公共政策過程中的公民參與，在政府治理范疇內(nèi)推進(jìn)和發(fā)展中國(guó)特色協(xié)商民主實(shí)踐，仍是一個(gè)有待破解的難題。在這方面，國(guó)際上有一些成熟的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)也有一些可貴的探索，如何將二者有機(jī)結(jié)合起來，探索一套適合中國(guó)國(guó)情的公共政策協(xié)商機(jī)制，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。我們認(rèn)為，至少可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行探索。

一、探索協(xié)商議題的社會(huì)動(dòng)議機(jī)制，解決“不愿協(xié)商”的問題

“不愿協(xié)商”是政府公共政策協(xié)商中普遍存在的現(xiàn)象。在德國(guó)，政府部門只將那些邊緣性的議題交給專業(yè)的協(xié)商組織—規(guī)劃小組來進(jìn)行協(xié)商，而核心議題并不開放。在中國(guó)，情況更是如此，“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商；想?yún)f(xié)商什么就協(xié)商什么、想與誰協(xié)商就與誰協(xié)商”，這是目前政府協(xié)商的現(xiàn)狀。因此，2015年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》在“扎實(shí)推進(jìn)政府協(xié)商”部分，首先強(qiáng)調(diào)的就是“探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄”，要求政府要“根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和工作實(shí)際，探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄。列入目錄的事項(xiàng)，要進(jìn)行溝通協(xié)商。未列入目錄的事項(xiàng)，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行溝通協(xié)商”。這一條要解決的就是“不愿協(xié)商”的問題，通過“制定協(xié)商事項(xiàng)目錄”，迫使相關(guān)政府部門啟動(dòng)協(xié)商程序。

這一條的后半句，“未列入目錄的事項(xiàng)，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行溝通協(xié)商”，要著重解決的是在協(xié)商議題的設(shè)置上，如何積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，形成政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。但是，具體如何操作？目前的探索還很不夠。從世界范圍來看，比較成熟的經(jīng)驗(yàn)是探索建立協(xié)商議題的社會(huì)動(dòng)議機(jī)制，也就是說，協(xié)商議題不能只由政府說了算。如果一個(gè)議題引起社會(huì)廣泛關(guān)注，或者一些技術(shù)含量高、風(fēng)險(xiǎn)的不確定性大，尤其是一些新興的技術(shù)應(yīng)用，如轉(zhuǎn)基因問題，應(yīng)該通過一定的社會(huì)機(jī)制，使之進(jìn)入政府的政策過程，成為政府協(xié)商的議題。

事實(shí)上，社會(huì)主體，尤其是社會(huì)組織和專家學(xué)者，往往比位居權(quán)力中心的政府部門更能敏銳地察覺并識(shí)別各種新的問題，并在此基礎(chǔ)上提出具有前瞻性的協(xié)商議題。從世界范圍來看，過去幾十年中一些重大議題幾乎都是由相關(guān)的社會(huì)組織或?qū)＜覍W(xué)者首先提出的，例如：日益加劇的核軍備競(jìng)賽；和平利用核能、基因研究的風(fēng)險(xiǎn)；森林毀滅、水質(zhì)污染、物種滅絕等生態(tài)危險(xiǎn)；日益凸顯的移民問題以及與之相關(guān)的多元文化沖突等，都是由倡議型社會(huì)組織提出，通過媒體的推動(dòng)，最后才進(jìn)入政府的議事日程。在我國(guó)，全國(guó)工商聯(lián)和各地工商聯(lián)提交的政協(xié)團(tuán)體提案，大部分是由各類商會(huì)首先提出的。因此，要探索建立協(xié)商議題的社會(huì)動(dòng)議機(jī)制，將社會(huì)關(guān)切輸入政府過程，讓民眾的呼聲變成政府公共政策的協(xié)商議題。在此過程中，尤其要發(fā)揮好專家學(xué)者和社會(huì)組織的作用，特別是當(dāng)政府與民眾都還未能認(rèn)識(shí)到相關(guān)政策問題重要性的時(shí)候，要建立渠道，為專家學(xué)者和社會(huì)組織的政策動(dòng)議與政策參與提供平臺(tái)和載體，使專家學(xué)者、社會(huì)組織成為連接公眾議程與政府議程的重要橋梁。

二、通過購買服務(wù)，委托專業(yè)協(xié)商組織或社會(huì)組織，有效開展協(xié)商活動(dòng)，解決“不會(huì)協(xié)商”的問題

現(xiàn)在政府部門普遍存在“不會(huì)協(xié)商”的問題，解決的辦法無非兩條：一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，迅速提高自身的協(xié)商能力；二是借力打力，通過購買服務(wù)，委托專業(yè)協(xié)商組織或社會(huì)組織，有效開展協(xié)商活動(dòng)。事實(shí)上，有些地方已經(jīng)對(duì)第二種方式進(jìn)行了有益的嘗試。例如，2012年以來，山東省濰坊市教育局先后就多項(xiàng)教育政策，包括教育督導(dǎo)政策調(diào)整、師德建設(shè)、有償家教治理、學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)行動(dòng)等，委托濰坊市教育政策研究院組織進(jìn)行協(xié)商聽證，取得良好效果。具體做法是：第三方主持聽證會(huì)，參與聽證的代表根據(jù)議題由各縣市區(qū)教育部門和有關(guān)學(xué)校根據(jù)公開條件，集中推薦產(chǎn)生。每次聽證會(huì)，由相關(guān)科室負(fù)責(zé)人向與會(huì)代表介紹政策的相關(guān)情況，代表無疑問后全程回避。代表的發(fā)言全程記錄，提交給教育局黨委，作為決策的重要依據(jù)。

但是，類似的探索在全國(guó)還很少見，即使是濰坊創(chuàng)新教育政策研究院本身在這方面經(jīng)驗(yàn)也不夠豐富，也是邊學(xué)邊干。因此，有必要借鑒國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

在過去40年中，世界各地陸續(xù)成立了一些專業(yè)的協(xié)商組織，其中比較有名的是丹麥科技委員會(huì)基金會(huì)。丹麥科技委員會(huì)基金會(huì)的前身是丹麥科技委員會(huì)，它是由丹麥議會(huì)成立的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，國(guó)家每年資助一千萬丹麥馬克，有十三名固定辦公人員，自1986年成立以來，致力于試驗(yàn)并設(shè)計(jì)能使普通公民參與科技評(píng)估的參與辦法。目前，國(guó)外公認(rèn)比較有效的協(xié)商民主方法，如公民會(huì)議、共識(shí)會(huì)議、愿景工作坊、未來會(huì)議等，均是由丹麥科技委員會(huì)在實(shí)踐中創(chuàng)造出來的。由其開創(chuàng)的共識(shí)會(huì)議現(xiàn)在已經(jīng)獲得了世界性的影響，目前有超過30個(gè)以上的國(guó)家和地區(qū)采用，成為應(yīng)用最廣泛的一種協(xié)商民主模式。

除了丹麥科技委員會(huì)基金會(huì)之外，一些比較有名的專業(yè)協(xié)商組織包括：協(xié)商民主研究中心、杰斐遜中心、學(xué)習(xí)圈資源中心、國(guó)家議題論壇等，它們建立的目的就是組織各種協(xié)商活動(dòng)，探索協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式。這些專業(yè)協(xié)商組織對(duì)協(xié)商民主的發(fā)展起到了很重要的示范和推動(dòng)作用，尤其是在協(xié)商民主的技術(shù)和制度化方面進(jìn)行了有益的探索，例如，協(xié)商民主研究中心開發(fā)的協(xié)商式民意調(diào)查方法現(xiàn)在是很多協(xié)商活動(dòng)標(biāo)配；杰斐遜中心創(chuàng)造的公民陪審團(tuán)也在世界各地開花結(jié)果；國(guó)家議題論壇的議題手冊(cè)成為各國(guó)開展相關(guān)議題協(xié)商活動(dòng)時(shí)的重要參考。

目前，我國(guó)還沒有專業(yè)的協(xié)商組織。但是，有很多社會(huì)組織具備舉辦相關(guān)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，政府部門就公共政策開展協(xié)商時(shí)，可以通過購買服務(wù)的方式，委托這些社會(huì)組織承接協(xié)商活動(dòng)，或者邀請(qǐng)它們參與到協(xié)商活動(dòng)的組織過程之中，以彌補(bǔ)自身協(xié)商能力不足的問題。同時(shí)，促進(jìn)專業(yè)協(xié)商組織的發(fā)展，創(chuàng)造出符合我國(guó)國(guó)情同時(shí)又豐富多彩的協(xié)商民主實(shí)踐形式。運(yùn)用科學(xué)手段、規(guī)范協(xié)商程序，克服協(xié)商活動(dòng)“走過場(chǎng)”的弊端。

目前，我國(guó)各級(jí)政府在開展協(xié)商活動(dòng)時(shí)“走過場(chǎng)”的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。有些部門和地方的聽證會(huì)有名無實(shí)，社會(huì)公眾反映的意見既不考慮也不采納，聽證會(huì)變成了“走過場(chǎng)”。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的關(guān)鍵就在于協(xié)商程序不規(guī)范。在這方面，國(guó)外自1970年以來一直在大膽探索，積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了非常規(guī)范的流程和標(biāo)準(zhǔn)化的操作技術(shù)，有些做法是值得我們借鑒的。

針對(duì)不同議題，采取不同的方式來選取協(xié)商的參與者，保證協(xié)商民主的公平性和代表性。國(guó)外很多協(xié)商活動(dòng)是通過隨機(jī)抽樣的方式來選取協(xié)商的參與者，從而保證所有的公民都有被抽中的機(jī)會(huì)；同時(shí)，通過分層抽樣等技術(shù)手段，保證抽樣的科學(xué)性和代表性。這種方法在針對(duì)公共議題的協(xié)商時(shí)運(yùn)用較為普遍。例如，2004年，加拿大不列顛哥倫比亞省針對(duì)選舉制度改革的公民會(huì)議就是按照性別、年齡和選區(qū)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，隨機(jī)抽樣產(chǎn)生了160名參加公民會(huì)議的代表。

在基層協(xié)商中，經(jīng)常采用非隨機(jī)抽樣來選取協(xié)商的參與者，因?yàn)樵诨鶎訁f(xié)商中，議題的利益相關(guān)者比較明確，因此只需要邀請(qǐng)利益相關(guān)方即可。例如，1997年在西班牙卡斯蒂利亞—萊昂地區(qū)舉辦的3場(chǎng)協(xié)商活動(dòng)中，參與者為市府代表、煤礦公司、工會(huì)、訓(xùn)練與研究中心專家、區(qū)域就業(yè)與教育管理部門，它們都沒有將普通公民納入其中。

組織專家團(tuán)隊(duì)編寫議題手冊(cè)，保證協(xié)商活動(dòng)的科學(xué)性。一般來講，需要協(xié)商的議題要么意見分歧較大，要么技術(shù)比較復(fù)雜、不確定性較高，要保證協(xié)商效果，必須讓參與者對(duì)議題的相關(guān)情況和爭(zhēng)論有較為充分的了解。因此，協(xié)商活動(dòng)的組織者必須組織相關(guān)專家團(tuán)隊(duì)，提前為參與者準(zhǔn)備相關(guān)閱讀材料，也就是通常所說的《議題手冊(cè)》?！蹲h題手冊(cè)》通常會(huì)包括兩個(gè)部分：一是介紹協(xié)商民主這種新的民主形式；二是介紹與議題相關(guān)的背景，以及關(guān)于議題的不同觀點(diǎn)，一般來講，會(huì)列舉三到四種解決問題的方法，以客觀、平衡與中立的方式，呈現(xiàn)不同的價(jià)值、論點(diǎn)以及所根據(jù)的基本事實(shí)。這樣，就可以為與會(huì)者提供一個(gè)基本的思考框架，使他們能夠在較短的時(shí)間內(nèi)了解復(fù)雜的議題，并平衡地反思不同的觀點(diǎn)。美國(guó)的國(guó)家議題論壇組織專家編寫多達(dá)70多個(gè)議題的《議題手冊(cè)》，涵蓋的內(nèi)容十分廣泛，包括：青少年暴力、金錢與政治、美國(guó)的治理、賭博、酒精濫用、種族和族群緊張，以及對(duì)恐怖主義的回應(yīng)等，為各地開展的協(xié)商活動(dòng)提供支持。

與此相關(guān)的一個(gè)措施就是，這些議題手冊(cè)和相關(guān)資料應(yīng)提前寄送給參與者，一方面保證參與者的知情權(quán)，讓參與者有時(shí)間消化相關(guān)內(nèi)容，另一方面讓那些積極的公民代表們能有時(shí)間去查找相關(guān)資料，豐富其對(duì)議題的認(rèn)知，并在此過程中與其家人和周圍的朋友交換意見，使得一些新鮮的經(jīng)驗(yàn)和視角能藉此進(jìn)入討論過程，從而提升協(xié)商的質(zhì)量。

培訓(xùn)專業(yè)的主持人，保證協(xié)商活動(dòng)的規(guī)范性。在傳統(tǒng)的政府協(xié)商中，會(huì)議的主持人往往是領(lǐng)導(dǎo)，這一方面會(huì)導(dǎo)致協(xié)商被領(lǐng)導(dǎo)引導(dǎo)，朝著他所希望的方向發(fā)展，從而使協(xié)商喪失公正性，甚至失去意義；另一方面，領(lǐng)導(dǎo)主持協(xié)商，參與者擔(dān)心提出與領(lǐng)導(dǎo)不一致的意見會(huì)遭到報(bào)復(fù)，或者考慮到領(lǐng)導(dǎo)的面子而不敢發(fā)言、不愿發(fā)言，或發(fā)言時(shí)避重就輕、不著邊際，使協(xié)商效果大打折扣。國(guó)外在實(shí)踐中摸索出協(xié)商的主持人制度，負(fù)責(zé)維持小組的討論秩序、促進(jìn)小組成員之間的互動(dòng)交流、協(xié)助小組梳理問題思路，通過程序控制，避免意見領(lǐng)袖主導(dǎo)討論過程，從而提高討論的效率和質(zhì)量。

在過去的十年中，浙江溫嶺市就積極引進(jìn)這些做法，并與本土的民主懇談會(huì)有機(jī)結(jié)合起來，取得良好的效果，創(chuàng)造出中國(guó)版本的基層協(xié)商民主范例。但是，溫嶺基本上屬于個(gè)例，其經(jīng)驗(yàn)也還沒有在地級(jí)市乃至省級(jí)范圍內(nèi)推廣開來。今后，應(yīng)該積極借鑒國(guó)外成熟的做法、認(rèn)真總結(jié)本土經(jīng)驗(yàn)，并通過制度化的方式將成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法固化起來，不斷推進(jìn)政府公共政策協(xié)商的制度化、規(guī)范化。