食品藥品安全治理是中國夢、小康社會、健康中國、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等時(shí)代命題的重要內(nèi)容。深入研究我國食品藥品安全治理規(guī)律，堅(jiān)守現(xiàn)代食品藥品安全治理理念，有利于深化對食品藥品安全治理創(chuàng)新的認(rèn)識，牢記職責(zé)使命，保持戰(zhàn)略定力，在大風(fēng)大浪面前不動搖，在大是大非面前不徘徊，奮力開創(chuàng)食品藥品安全治理新局面。

       在食品藥品安全治理理念中，人本治理理念位居首位。這是因?yàn)槿吮局卫砝砟罱鉀Q的是“為誰治理”這一根本問題，即回答食品藥品安全治理的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和生命線。這一問題既涉及到治理的立場問題，也涉及到治理的體制問題。

       在食品藥品安全領(lǐng)域，堅(jiān)持人本治理，首先需要把握“人”、“本”的科學(xué)含義?！耙匀藶楸尽彼卮鸬牟皇潜倔w論問題，而是價(jià)值論問題，即在這個(gè)世界上，什么是最重要、最根本的。按照價(jià)值論的邏輯，人是最重要、最根本的，所以，絕不能舍本逐末，更不能本末倒置。當(dāng)然，這里的“人”是具體的，而不是抽象的；是寬廣的，而不是狹隘的；是現(xiàn)實(shí)的，而不是虛幻的；是生動的，而不是僵化的?？傊?，這里的“人”，應(yīng)當(dāng)是“最廣大人民群眾”。

       目前，世界上還沒有哪個(gè)國家或者集團(tuán)公然否認(rèn)食品藥品安全領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人本治理理念。問題的關(guān)鍵是：如何才能通過有效的治理機(jī)制和方式，將人本治理理念貫徹到底，落地生根，開花結(jié)果。堅(jiān)守食品藥品安全人本治理，需要妥善處理以下兩個(gè)重要關(guān)系：

       （一）公共利益與商業(yè)利益的關(guān)系

       公共利益與商業(yè)利益的關(guān)系問題屬于社會立場問題。多年前，食品藥品監(jiān)管局就曾提出要正確處理公共利益和商業(yè)利益的關(guān)系。時(shí)至今日，這一問題仍需要引起有關(guān)方面的高度重視。

       一般認(rèn)為，公共利益是指不特定的社會成員所享有的利益。公共利益的最大特點(diǎn)在于，它是一個(gè)與誠實(shí)信用、公序良俗等相類似的框架性概念，具有高度的抽象性、概括性和開放性。

       國內(nèi)外專家學(xué)者對“公共利益”的內(nèi)涵與外延存在不同的認(rèn)識，但各方并不否認(rèn)公共利益具有以下顯著特點(diǎn)：一是邊界模糊。公共利益的范圍隨著社會的發(fā)展而發(fā)展，隨著時(shí)代的變化而變化。即便立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)做出具體規(guī)定，公共利益的范圍和類型仍難以窮盡。美國法學(xué)家龐德曾指出：“公共利益就像一匹野馬，一旦跨上它，你就不知道要走到哪里”；美國公共政策分析專家斯通指出：“在何謂公共利益這個(gè)問題上，永遠(yuǎn)無法形成廣泛的共識。公共利益如同一個(gè)空殼，每個(gè)人都可以將自己的理解裝入其中”。實(shí)踐中，公共利益往往需要行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況來自由裁量。二是可以具象。公共利益必須最終能夠確定為特定民事主體的利益。公共利益不是沒有任何指向的抽象與空洞的描述。與任何人不相干的公共利益不可能具有正當(dāng)性。所以說，公共利益問題并不僅僅是個(gè)法律問題，它更是一個(gè)社會問題、政治問題，需要從更高的層面去把握和駕馭。

       在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共利益和商業(yè)利益之間的關(guān)系具有二重性，兩者之間既有和諧、統(tǒng)一的一面，也有矛盾、沖突的一面。徹底的唯物論者從不否認(rèn)或者排斥企業(yè)通過合法的生產(chǎn)經(jīng)營活動獲取正常的商業(yè)利益，而且在企業(yè)合法經(jīng)營時(shí)，監(jiān)管部門還要切實(shí)保護(hù)企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。但必須清醒地看到，對商業(yè)利益的追逐可能會使個(gè)別企業(yè)沖破法律和道德底線，損害他人利益、公共利益乃至國家利益。在市場經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)后，公共利益和商業(yè)利益之間的博弈問題幾乎始終存在，這是無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。美國賓夕法尼亞大學(xué)沃頓商學(xué)院阿姆斯特朗教授曾在10個(gè)國家的制藥行業(yè)進(jìn)行的91次試驗(yàn)證實(shí)，當(dāng)商業(yè)利益和公共利益發(fā)生矛盾時(shí)，受利潤最大化的誘惑，藥品企業(yè)往往難以自我管理，僅靠某些人的覺悟和良知是難以維護(hù)公共利益的，唯一可行的辦法就是強(qiáng)化政府作為。食品藥品監(jiān)管部門，是公共利益的忠實(shí)代表。保障和促進(jìn)公共利益，是食品藥品監(jiān)管部門的神圣職責(zé)。在公共利益和商業(yè)利益發(fā)生沖突時(shí)，食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)定不移地站在公共利益一邊，毫不動搖地維護(hù)公共利益，堅(jiān)持不懈地做公眾健康的守護(hù)神。當(dāng)前，簡政放權(quán)、激發(fā)市場活力是市場監(jiān)管改革的價(jià)值取向，而嚴(yán)格監(jiān)管、維護(hù)公共利益是食品藥品監(jiān)管創(chuàng)新的永恒追求。

       （二）安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的關(guān)系

       安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的關(guān)系問題涉及監(jiān)管體制問題。安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)之間應(yīng)當(dāng)合一，還是分立，長期以來在國際社會爭論不休。兩者分立是近年來歐洲在食品藥品監(jiān)管體制改革中率先倡導(dǎo)的基本原則。

       長期以來，安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的關(guān)系在各國并未引起足夠的重視，而且在“管理就是服務(wù)”的時(shí)代，安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)相統(tǒng)一在人們的慣性思維中被認(rèn)為是理所當(dāng)然、天經(jīng)地義的。應(yīng)該說，在食品藥品安全狀況良好時(shí)，安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的關(guān)系如何，問題并不凸顯。但在安全狀況惡化時(shí)，兩者之間的沖突立刻就會顯現(xiàn)出來。由于安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)在目標(biāo)定位、服務(wù)對象、利害關(guān)系、價(jià)值體現(xiàn)等方面存在差異，如果一個(gè)部門同時(shí)承擔(dān)安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)兩項(xiàng)職責(zé)，那么，在兩者發(fā)生沖突時(shí)，政府監(jiān)管的天平在現(xiàn)實(shí)利益的羈絆下往往會發(fā)生傾斜，難以做到兩全其美。在深刻總結(jié)歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在食品藥品安全領(lǐng)域，國際社會逐步實(shí)行安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)分立的管理體制，食品藥品監(jiān)管部門不再承擔(dān)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的職責(zé)。

       在我國，安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的關(guān)系，有時(shí)還演變?yōu)樾姓O(jiān)管與行業(yè)管理的關(guān)系。目前，政府主要承擔(dān)宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等職能。一般說來，對行政監(jiān)管的邊界認(rèn)識是比較清晰的，但對于行業(yè)管理邊界的認(rèn)識則相對模糊。有的學(xué)者認(rèn)為，行業(yè)管理是政府宏觀管理與企業(yè)微觀管理之間的管理，包括行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)組織、行業(yè)協(xié)調(diào)以及行業(yè)溝通等活動；有的學(xué)者認(rèn)為，行業(yè)管理是指以維護(hù)本行業(yè)利益為目的，按照有效配置資源的要求，通過貫徹國家的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)法規(guī)與行業(yè)契約，對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動實(shí)行間接的規(guī)范化管理。

       食品藥品行政監(jiān)管與食品藥品行業(yè)管理密切相關(guān)，但兩者的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)并不完全相同。食品藥品行政監(jiān)管部門和行業(yè)管理部門可以在宏觀層面上銜接，但兩者不能混同與交叉。在《食品安全法》修訂過程中，有人主張?jiān)诹⒎康闹性黾印按龠M(jìn)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”。對此，專家學(xué)者間展開了較為激烈的討論。多數(shù)人認(rèn)為，立法目的是最根本、最直接的目的，不能將工具性、手段性的目的作為立法目的。雖然促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保障食品安全緊密相連，但《食品安全法》“民生保障法”的基本定位決定，“促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”不能成為《食品安全法》的立法目的。

       有專家指出，在全球化、信息化時(shí)代，食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨許多新挑戰(zhàn)，某些發(fā)達(dá)國家率先提出“智慧監(jiān)管”的概念，力圖通過制定科學(xué)靈活的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，以加速創(chuàng)新更安全有效的藥品，為公眾健康更早帶來福祉。但必須清楚地看到，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以成為食品藥品安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，但促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展永遠(yuǎn)不是食品藥品監(jiān)管的直接目的和根本動因。食品藥品安全監(jiān)管的目的和手段、價(jià)值與工具，永遠(yuǎn)不可錯(cuò)位、不應(yīng)錯(cuò)位、不能錯(cuò)位。

       在食品藥品安全治理理念中，風(fēng)險(xiǎn)治理解決的是治理的方式方法問題。一般說來，風(fēng)險(xiǎn)是指客觀存在的，在特定情況下和特定時(shí)間內(nèi)，某一事件導(dǎo)致的最終損失的不確定性。近二十年來，在食品藥品安全領(lǐng)域，最大的變革就是風(fēng)險(xiǎn)治理理念的提出，其對食品藥品安全治理具有基礎(chǔ)性、全局性和方向性的重大影響。

       20世紀(jì)90年代以來，一些危害人類生命健康的重大食品藥品安全事件不斷發(fā)生，如1996年英國的瘋牛病，1999年比利時(shí)的二噁英風(fēng)波，2001年法國的李斯特桿菌污染事件，2004年美國萬絡(luò)事件，2006年巴拿馬二甘醇事件，2008年美國肝素鈉事件。在應(yīng)對這些重大問題上，國際社會逐步探索出以科學(xué)為依據(jù)的食品藥品風(fēng)險(xiǎn)治理理念。應(yīng)當(dāng)說，風(fēng)險(xiǎn)治理理念的提出，標(biāo)志著食品藥品安全治理從經(jīng)驗(yàn)治理到科學(xué)治理、從結(jié)果治理到過程治理、從危機(jī)治理到問題治理、從應(yīng)對治理到預(yù)防治理、從被動治理到能動治理、從傳統(tǒng)治理到現(xiàn)代治理的重大轉(zhuǎn)變。

       目前，食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)治理理論已經(jīng)走過了啟蒙醞釀階段，進(jìn)入了成熟應(yīng)用階段。2006年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織出版《食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析——國家食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)指南》，總結(jié)了國際社會多年開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的基本經(jīng)驗(yàn)，明確了食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析的基本框架，為世界各國加強(qiáng)食品安全治理工作提供了有益的幫助。

       在國際社會，風(fēng)險(xiǎn)治理理念是食品藥品治理的第一理念。專家學(xué)者為什么將食品藥品安全的理論基石確定在“風(fēng)險(xiǎn)”而不是“安全”，這是一個(gè)值得耐人尋味的問題。從哲學(xué)的角度看，“安全”與“風(fēng)險(xiǎn)”相克相生、對立統(tǒng)一。只有在安全與風(fēng)險(xiǎn)對立統(tǒng)一的關(guān)系中把握食品藥品安全，才能夠真正理解食品藥品安全的內(nèi)在價(jià)值和全部意義。對立統(tǒng)一規(guī)律揭示，安全與風(fēng)險(xiǎn)相互依存、相互轉(zhuǎn)換。今天的平安無事，絕不意味著明天的萬事大吉。今天的平安無事，恰恰告誡風(fēng)險(xiǎn)正在悄悄地逼近。食品藥品安全治理必須居安思危、警鐘長鳴。堅(jiān)守食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，需要妥善處理以下兩個(gè)重要關(guān)系：

       （一）風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)交流的關(guān)系

       任何科學(xué)管理理論都是從問題出發(fā)的。食品藥品安全治理理論的核心就是控制食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)。而控制食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，需要從技術(shù)、行政和社會三維的角度展開。風(fēng)險(xiǎn)評估主要是從技術(shù)的角度來認(rèn)識食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)管理主要是從行政的角度來解決食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)交流主要是從社會的角度來化解食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)。

       當(dāng)前，我國食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中存在的突出問題：一是體系不夠完整。食品藥品風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流體系還不健全，風(fēng)險(xiǎn)交流還處于起步探索階段，尚未形成科學(xué)合理的布局。多數(shù)情況下僅是單向的信息發(fā)布，而不是雙向的風(fēng)險(xiǎn)交流。二是基礎(chǔ)不夠牢固。總體看，食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)治理還缺乏足夠的數(shù)據(jù)支持，可信度、權(quán)威性有待進(jìn)一步提高。三是結(jié)合不夠緊密。因體制、機(jī)制等制約，食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)交流間缺乏有效的聯(lián)系與有機(jī)的互動，有些功能價(jià)值尚未得到充分發(fā)揮。

       多發(fā)頻發(fā)的食品藥品安全事件使世界各國食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)無不飽受公眾質(zhì)疑。無數(shù)個(gè)“為什么”拷問著各國食品藥品監(jiān)管部門。為科學(xué)認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)、妥善化解風(fēng)險(xiǎn)，2009年美國FDA發(fā)布了風(fēng)險(xiǎn)交流戰(zhàn)略計(jì)劃，創(chuàng)新了多種以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)交流工具，將風(fēng)險(xiǎn)交流提升到FDA治理戰(zhàn)略的高度。有學(xué)者指出，將監(jiān)管職責(zé)的定位從保障安全轉(zhuǎn)到查控風(fēng)險(xiǎn)，這是FDA歷史性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步厘清了食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)定位，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了FDA的被動局面。

       （二）全面治理與重點(diǎn)治理的關(guān)系

       就風(fēng)險(xiǎn)而言，從絕對的意義上看，風(fēng)險(xiǎn)無處不在、無時(shí)不有；從相對的意義上看，風(fēng)險(xiǎn)有輕有重、有緩有急，因此，有必要確定食品藥品安全治理的基本策略：分類治理與分步實(shí)施。這是哲學(xué)的時(shí)空觀在食品藥品安全治理領(lǐng)域具體而鮮活的實(shí)踐。

       通過開展風(fēng)險(xiǎn)評估，可以就特定品種、特定環(huán)節(jié)、特定時(shí)段、特定場所的食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行科學(xué)分析，在此基礎(chǔ)上確定治理的重點(diǎn)、方式和頻次。新修訂的《食品安全法》第109條規(guī)定：縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督部門根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果和食品安全狀況等，確定監(jiān)督管理的重點(diǎn)、方式和頻次，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級管理。在全面治理的基礎(chǔ)上實(shí)行重點(diǎn)治理，有利于優(yōu)化配置資源，突出治理目標(biāo)，強(qiáng)化治理靶向，提高治理效率。因?yàn)闆]有效率的治理，在任何時(shí)代和任何國度都是不可持續(xù)的。

       在食品藥品安全治理理念中，全程治理解決的是治理的空間與過程問題，其與監(jiān)管體制問題密切相關(guān)。當(dāng)今社會，風(fēng)險(xiǎn)因素遍及食品藥品研發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營全過程，有效保障食品藥品安全，必須實(shí)行“從農(nóng)田到餐桌”、“從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院”的全程治理。

       所謂全程治理，是指將食品藥品生命周期的全過程納入范疇的治理。傳統(tǒng)管理體系基本上將保障的重點(diǎn)鎖定在食品藥品生產(chǎn)環(huán)節(jié)。其信奉的是：只要抓好生產(chǎn)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，消費(fèi)或者使用就能得到有效的安全保障。然而，近年來，在國際社會，各種食源性、藥源性疾病的相繼爆發(fā)，徹底粉碎了人們這種天真而善良的愿望。

       在迎接食源性、藥源性疾病挑戰(zhàn)的過程中，人們逐步認(rèn)識到：食品藥品全生命周期的任何環(huán)節(jié)存在缺陷，都可能導(dǎo)致整個(gè)安全體系的最終崩潰。僅在最后階段對食品藥品采用檢驗(yàn)、下架、召回、退市等手段，是無法對消費(fèi)者提供及時(shí)、充分、有效的保障，而且這也違背了市場經(jīng)濟(jì)所奉行的經(jīng)濟(jì)原則。為此，國際社會逐步探索出保障食品藥品安全的新方法，即食物鏈控制法或者供應(yīng)鏈控制法，要求食品藥品安全治理從生產(chǎn)環(huán)節(jié)竭盡所能地向“兩端”延伸，食品安全治理前端延伸至種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，后端延伸到食品消費(fèi)環(huán)節(jié)；藥品安全治理前端延伸至藥品研發(fā)、原輔料加工環(huán)節(jié)，后端延伸到患者使用環(huán)節(jié)。隨著產(chǎn)品生命周期理論的豐富和發(fā)展，人們對食品藥品研制、生產(chǎn)、流通和消費(fèi)全過程的重視日益提升，各種質(zhì)量管理規(guī)范應(yīng)運(yùn)而生。為了最大限度地保護(hù)消費(fèi)者，必須將全程治理的理念深深地嵌入到食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營的全過程。

       食品藥品的生命周期可以分為自然生命周期和商業(yè)生命周期。自然生命周期，是指食品藥品在自然規(guī)律下所表現(xiàn)的生命周期。各種食品藥品在自然條件或者正常條件下都有可供使用或者消費(fèi)的保質(zhì)期。這種生命周期為食品藥品生命的自然屬性。對食品藥品的自然生命周期的尊重，就是對公眾生命健康的關(guān)懷。商業(yè)生命周期，是指食品藥品在市場上進(jìn)行商業(yè)流通的生命周期。在食品藥品成為商品后，由于科技發(fā)展或者商業(yè)利潤的驅(qū)動，食品藥品的自然生命周期與商業(yè)生命周期之間往往形成一定的鴻溝。積極看，新材料、新技術(shù)、新方法的廣泛應(yīng)用，延長了食品藥品的生命周期，使食品藥品可以在更長的時(shí)間、更廣的領(lǐng)域進(jìn)行流通，極大地滿足了廣大消費(fèi)者的需求。消極看，瘋狂的商業(yè)利益往往驅(qū)使不法商人唯利是圖、不擇手段，在食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營中違法添加各類非食用物質(zhì)，中成藥非法添加化學(xué)藥物，食品藥品安全的防護(hù)網(wǎng)時(shí)刻都面臨著撕裂的可能。關(guān)注食品藥品安全，就必須關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈、利益鏈、風(fēng)險(xiǎn)連、責(zé)任鏈、監(jiān)管鏈、治理鏈等，著力使各鏈之間相關(guān)聯(lián)、相匹配、相銜接，形成良好的閉環(huán)治理體系。

       產(chǎn)品生命周期理論啟示我們，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展可以適當(dāng)延長食品藥品的生命周期，滿足人類不斷增長的健康需求。但這種延長必須是有條件的，即符合科學(xué)規(guī)律和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，保證食品藥品安全。任何科學(xué)技術(shù)的發(fā)展都不是其自然價(jià)值的簡單釋放，都必須遵循法律和倫理的約束。違背法律法規(guī)和倫理的延長，只能給消費(fèi)者的生命健康帶來風(fēng)險(xiǎn)和危害。對此，食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對超越自然生命周期的食品藥品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，防止食品藥品安全事故的發(fā)生。

       隨著社會的快速發(fā)展，食品藥品安全全程治理的內(nèi)涵不斷豐富：一是全程覆蓋，即食品藥品安全治理應(yīng)當(dāng)涵蓋食品藥品生命周期的全部環(huán)節(jié)，避免因生產(chǎn)經(jīng)營中的某一環(huán)節(jié)存在缺陷而導(dǎo)致整個(gè)體系的崩潰。二是全面預(yù)防。在生產(chǎn)經(jīng)營的全過程都要采取積極有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施防止問題的發(fā)生，最大限度地保障公眾的切身利益。三是注重源頭。盡管食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營可以分為若干環(huán)節(jié)，但每一個(gè)環(huán)節(jié)都有其源頭，只有從源頭開始把關(guān)，才能確保食品藥品安全。四是注重聯(lián)系。食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)間要保持密切的聯(lián)系，防止因出現(xiàn)斷檔而產(chǎn)生監(jiān)管盲點(diǎn)和盲區(qū)。五是強(qiáng)化統(tǒng)一。凡是跨越環(huán)節(jié)的治理要素，都應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一管理。六是強(qiáng)化盡責(zé)。無論是企業(yè)，還是監(jiān)管部門，全生命周期的每一環(huán)節(jié)都必須盡職盡責(zé)，能有效識別、控制安全風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)守食品藥品安全全程治理，需要妥善處理以下兩個(gè)重要關(guān)系：

       （一）專業(yè)分工與社會協(xié)作的關(guān)系

       食品藥品安全治理，無論是單一部門負(fù)責(zé)，還是多部門負(fù)責(zé)，都需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止ぁo論是內(nèi)部分工，還是外部分工，都需要加強(qiáng)彼此間的協(xié)作與配合，否則治理就會出現(xiàn)空白和斷層。分工是為了提高專業(yè)化效能，協(xié)作是為了提高全局化水平。

       新修訂的《食品安全法》在總則中明確規(guī)定，食品安全工作實(shí)行“全程控制”。目前，調(diào)整食用農(nóng)產(chǎn)品和食品的基本法律為《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》，兩者共同承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)食品安全全程治理的重任。新修訂的《食品安全法》規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守《食品安全法》的規(guī)定。這也是新法在食品安全全程治理機(jī)制建設(shè)方面作出的貢獻(xiàn)。

       2013年食品藥品監(jiān)管體制改革后，我國已確定由一個(gè)部門為主的食品安全監(jiān)管體制。食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品質(zhì)量安全監(jiān)管。食品安全相關(guān)部門之間需要建立起相銜接的產(chǎn)業(yè)鏈、利益鏈、風(fēng)險(xiǎn)鏈、責(zé)任鏈、監(jiān)管鏈，共同把好食品安全關(guān)。在藥品安全領(lǐng)域，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對研制、生產(chǎn)、流通、使用環(huán)節(jié)的藥品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)全程監(jiān)管。但影響藥品質(zhì)量安全的因素是多元多維的，有必要建立協(xié)同有效的治理機(jī)制，激勵(lì)和約束多部門承擔(dān)藥品質(zhì)量安全治理的法定責(zé)任。

       （二） 全程控制與源頭把關(guān)的關(guān)系

       食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營可以分為若干環(huán)節(jié)，上一環(huán)節(jié)的末端往往就是下一環(huán)節(jié)的源頭。只有從源頭開始把關(guān)，才能最大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)的傳遞，才能最大限度地保證食品藥品安全。全生命周期理論要求，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對源于該環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)全程控制的責(zé)任。也就是說，如果是由于上游產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)即便出現(xiàn)在下游，上游企業(yè)也需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。此外，首負(fù)責(zé)任制度的建立，進(jìn)一步強(qiáng)化了企業(yè)對產(chǎn)品全生命周期的責(zé)任。如果企業(yè)不能證明責(zé)任為他人所擔(dān)，且無法取得代位求償時(shí)，則企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任。下游企業(yè)如果沒有履行源頭把關(guān)的義務(wù)，無法對相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行溯源，基于對消費(fèi)者利益的保護(hù)，則其應(yīng)對食品藥品安全事故承擔(dān)全部責(zé)任。無論是食品藥品安全，都要進(jìn)一步強(qiáng)化源頭治理、層層把關(guān)。

       在食品藥品安全治理理念中，社會治理解決的是治理的視野和格局問題。保障食品藥品安全是全社會的共同責(zé)任，必須以寬廣的胸懷，組織和動員全社會的力量參與食品藥品安全治理。

       食品藥品安全擁有最廣泛的利益相關(guān)者。這一重要命題無時(shí)不刻不在告誡我們，食品藥品安全是廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題。安全是所有食品藥品利益相關(guān)者的共同利益基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，每個(gè)市場主體都有各自的利益。但安全是食品藥品安全利益相關(guān)者的最大公約數(shù)。突破食品安全底線，突破藥品風(fēng)險(xiǎn)效益平衡，食品藥品存續(xù)的基礎(chǔ)就會發(fā)生動搖，所有相關(guān)者的利益就可能蕩然無存。維護(hù)食品藥品安全，既是維護(hù)所有利益相關(guān)者的共同利益，也是維護(hù)每個(gè)利益相關(guān)者的個(gè)人利益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，每個(gè)利益主體都有自己的價(jià)值追求，但安全完全可以成為各利益相關(guān)者共同的價(jià)值追求。離開安全，所有利益相關(guān)者的價(jià)值追求也將是“緣木求魚”、“水中撈月”。

       食品藥品安全擁有最廣泛的利益相關(guān)者，但如何建立起最緊密的命運(yùn)共同體，還需要多方面進(jìn)行深入的研究和探索。應(yīng)當(dāng)看到，食品藥品安全社會共治的理念已經(jīng)形成，但更為艱巨的任務(wù)是如何建立行之有效的制度機(jī)制使這一理念真正落實(shí)。在全球化、信息化時(shí)代，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持大健康觀、大安全觀、大風(fēng)險(xiǎn)觀、大社會觀、大治理觀，通過科學(xué)的制度機(jī)制安排，協(xié)調(diào)好政府、部門、企業(yè)、行業(yè)、公眾、媒體等多方面的關(guān)系，努力形成縱橫交錯(cuò)、密切協(xié)作、權(quán)責(zé)清晰的食品藥品安全治理網(wǎng)絡(luò)，共同保障食品藥品安全。堅(jiān)守食品藥品安全社會治理，需要妥善處理以下兩個(gè)重要關(guān)系：

       （一）政府治理、企業(yè)治理與社會治理的關(guān)系

       各級政府對轄區(qū)內(nèi)的食品藥品安全負(fù)總責(zé)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府承擔(dān)著宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)的職能。對食品藥品安全進(jìn)行監(jiān)管，是政府履行職責(zé)的應(yīng)有之意。各國管理體制和發(fā)展模式的不同，食品藥品安全監(jiān)管方式也有所不同。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化的發(fā)展，供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，各國政府在食品藥品安全保障方面面臨著越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在食品藥品安全治理體系中，由于政府是公共利益的忠實(shí)代表，所以，政府治理往往被認(rèn)為是最權(quán)威、最堅(jiān)決、最公正的治理。

       食品藥品企業(yè)對食品藥品安全負(fù)主體責(zé)任。企業(yè)是食品藥品的研發(fā)者、生產(chǎn)者和經(jīng)營者。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，從農(nóng)田到餐桌、從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院再到患者的食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營活動日趨復(fù)雜，只有企業(yè)才有能力對其生產(chǎn)經(jīng)營活動全面掌控，采取更加有效的措施控制各種風(fēng)險(xiǎn)。食品藥品企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識、責(zé)任意識直接影響乃至決定著企業(yè)的食品安全狀況及生存發(fā)展，直接影響食品藥品安全的社會環(huán)境。如果沒有食品藥品企業(yè)建立起規(guī)范有效的質(zhì)量管理體系，即便再完善的政府外部監(jiān)管也難以取得理想的效果。企業(yè)食品藥品安全不以監(jiān)管部門的存在與作為為條件，而保障食品藥品安全則是企業(yè)可否存續(xù)的前提。食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，對社會和公眾負(fù)責(zé)，保證食品藥品安全，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任。在食品藥品安全治理體系中，企業(yè)的治理往往被認(rèn)為是最直接、最根本、最有效的治理。

       除了政府治理和企業(yè)治理外，消費(fèi)者、食品行業(yè)協(xié)會等社會治理不可忽視。新修訂的《食品安全法》規(guī)定，食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎(jiǎng)懲機(jī)制，提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識。消費(fèi)者協(xié)會和其他消費(fèi)者組織對違反本法規(guī)定，損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，依法進(jìn)行社會監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識的公益宣傳，并對食品安全違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。上述治理措施在藥品領(lǐng)域也同樣適用。在食品藥品安全治理體系中，消費(fèi)者等主體參與的社會治理往往被認(rèn)為是最廣泛、最徹底、最及時(shí)的治理。 

       （二）中央治理與地方治理的關(guān)系

       我國是單一制國家。根據(jù)憲法的規(guī)定，中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。

       在中央層面上，根據(jù)2013年3月國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，國務(wù)院組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案指出：改革后，食品藥品監(jiān)督管理部門要轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場機(jī)制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，建立讓企業(yè)真正成為食品藥品安全第一責(zé)任人的有效機(jī)制，充實(shí)加強(qiáng)基層監(jiān)管力量，切實(shí)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，不斷提高食品藥品安全質(zhì)量水平。

       在地方層面上，新修訂的《食品安全法》第6條規(guī)定，縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制。

       地方政府對食品藥品安全負(fù)總責(zé)的要求是個(gè)開放的概念。進(jìn)入新世紀(jì)以來，圍繞地方政府對食品藥品安全的責(zé)任進(jìn)行了一系列的探索和實(shí)踐，地方政府對食品安全負(fù)總責(zé)已從最初的政策概念發(fā)展成今天的法律概念，其內(nèi)涵與外延不斷豐富與發(fā)展。但需要說明的，地方政府對食品藥品安全所負(fù)的是“總責(zé)”而不是“全責(zé)”，完整的食品藥品安全責(zé)任體系包括企業(yè)責(zé)任、部門責(zé)任和地方政府責(zé)任等。

       有效保障食品藥品安全，需要強(qiáng)化從中央到地方直至基層的食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍和力量。食品藥品安全的風(fēng)險(xiǎn)程度和技術(shù)含量等不同，各級食品藥品安全監(jiān)管重點(diǎn)并不能等量齊觀、平分秋色。深化食品藥品監(jiān)管體制改革，在研究監(jiān)管職責(zé)橫向布局的同時(shí)，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化縱向統(tǒng)籌，加快形成結(jié)構(gòu)合理、層級分明、責(zé)任清晰、運(yùn)行高效的監(jiān)管大格局。