乍看之下，南京地鐵禁止飲食并非“拍腦袋”決策

認(rèn)為不應(yīng)在地鐵上禁止飲食的人，可能會覺得當(dāng)?shù)厥恰芭哪X袋做決定”，“該管的不管，不該管的瞎管”，但單就飲食規(guī)定而言，還真不能這么說。

實(shí)際上，早在2008年11月，南京就曾征詢過網(wǎng)友對“禁止在地鐵站臺和車廂內(nèi)吃喝”的意見，由于爭議較大，因此當(dāng)時出臺的《南京市軌道交通乘客守則》中，該條款并未出現(xiàn)，可見，網(wǎng)友的意見并未被忽視。

因喝飲料而被處罰的夫妻

但南京并未就此放棄推進(jìn)“禁食令”的努力，在新《南京市軌道交通管理條例》立項之初（2013年），南京市人大常委會就委托國家統(tǒng)計局南京調(diào)查隊，針對是否禁食、如何懲治逃票等問題開展調(diào)查。有媒體在近期報道時就引用了這個調(diào)查，“在收集到的3000份有效樣本中，有71.33%的受訪者不允許在地鐵站內(nèi)飲食，22.3%認(rèn)為可允許?！贝送?，在2014年3月下旬，南京市人大法制委也派專人赴北京、重慶、成都等市，就新《條例》中的安檢、禁食等問題進(jìn)行調(diào)研。

有了數(shù)據(jù)和調(diào)研支撐，出臺“禁止在列車車廂內(nèi)飲食”的規(guī)定看上去是順理成章的舉動。在正式立法的時候，也走了程序——媒體報道了草案，舉行了聽證會，留了郵箱征集意見……所以，在如今面對“禁止飲食是否干涉乘客私權(quán)”的質(zhì)疑時，當(dāng)?shù)胤ㄖ妻k主任顯得理直氣壯，“立法是為了保護(hù)多數(shù)人的利益，你的‘私權(quán)’不能影響到別人的利益和私權(quán)”。

但仔細(xì)一看，看似走了程序的“禁飲”也不是一個好規(guī)定

當(dāng)初的調(diào)查中，只問了“是否允許進(jìn)食”，沒問是否允許喝水喝飲料

這次南京地鐵禁飲食之所以引發(fā)了很大的關(guān)注，原因主要在于，這對小夫妻乘客是因為在車廂內(nèi)“喝飲品”被執(zhí)法人員警告的。如果是吃東西弄出很大味道，讓旁人感到不適也就罷了，為什么連喝飲料也要管呢？很多網(wǎng)友對此表示不解。而且《條例》說的是“禁止飲食”，這意味著連普通的水都不能喝，這引發(fā)了網(wǎng)友的吐槽——“禁吃可以理解，禁飲就是做逼到怪，你從機(jī)場坐到金牛湖不喝一口水看看！”“可以理解不能吃東西和喝飲料，但是礦泉水為什么不行？撒地上了也就是水?！庇杏浾咧码娔暇┑罔F求證，工作人員還真的回復(fù)稱連礦泉水都不能喝。

對于這些吐槽，肯定有人不會輕易認(rèn)同。畢竟，當(dāng)初的調(diào)查中，你南京不是說有71.33%的被調(diào)查者選的是“不允許在地鐵站內(nèi)飲食”嗎，怎么現(xiàn)在又反悔了？

事實(shí)上并不是這樣的。翻查一下原始資料，據(jù)“南京人大網(wǎng)”顯示，當(dāng)時的調(diào)查問卷中關(guān)于“飲食”的問題是這樣的——“是否允許在地鐵車廂內(nèi)進(jìn)食”，并沒有關(guān)于“進(jìn)飲”的問題。換句話說，盡管有3000人做問卷，但做問卷的時候人們并沒有想到連水也不能喝的問題。雖然人們平時并不會刻意把“飲”和“食”分開說，然而涉及到禁止性規(guī)定，“禁食”、“禁飲”、“禁飲食”有很大的區(qū)別，僅憑多數(shù)人不允許在車廂中進(jìn)食，就把“飲水”也順便禁了，這無疑是擴(kuò)大了禁止的范圍。

所以說，就當(dāng)初這個調(diào)查而言，實(shí)際上是問題設(shè)置過于粗糙，即使不單獨(dú)設(shè)置“是否允許飲水”，也應(yīng)該明確告知調(diào)查者“禁食”也包括“禁飲”，甚至礦泉水都不能喝，那樣得出的數(shù)據(jù)才是真正的民意——相信是不可能得出“超過70%的人贊同禁止喝水”這個結(jié)論的。

世界范圍內(nèi)，“禁食”還稱不上國際慣例，更不要說“禁飲”了

支持“禁飲”的人認(rèn)為嚴(yán)格一點(diǎn)也沒什么不好，以整潔聞名的新加坡即是如此。新加坡的“禁飲食”也確實(shí)嚴(yán)厲，不僅禁吃東西，連開水、礦泉水、瓶裝飲料都禁止，甚至老人、幼童及孕婦在地鐵上也不能喝開水，母親哺乳也不被允許。不過，在很多新加坡民眾看來這樣的規(guī)定太過嚴(yán)厲，認(rèn)為喂幼兒喝白開水，或老人在地鐵內(nèi)喝水不應(yīng)算成違例。

2008年，倫敦市民在公交系統(tǒng)禁酒令實(shí)施前的“最后體驗”

而在世界范圍內(nèi)，地鐵里不“禁飲食”的國家非常多，像新加坡這樣嚴(yán)格“禁飲食”的倒像是異類。日本的電車車廂內(nèi)允許吃喝，2009年，日本民營鐵道協(xié)會曾對電車乘客不滿的行為類型做過調(diào)查，“車內(nèi)吃東西”這一項僅占第14位（11.8%），而“旁若無人，大聲說話”（31.3%）、“從耳塞中露出來的音樂聲”（30.9%）、“坐姿不雅”（30.2%）才是日本乘客最討厭的行為。

在歐美的很多城市，地鐵中也不“禁止飲食”。以倫敦為例，直到2008年，為保障婦女夜間回家安全，倫敦市長才在公交系統(tǒng)內(nèi)下了“禁酒令”，而吃東西則不在此列，在雅虎上曾有人提問——“你認(rèn)為在倫敦地鐵上吃東西是無禮行為嗎？”結(jié)果最佳答案竟然是“如果是味道很重的漢堡或者烤肉串，算無禮，如果不是，那就不算”?？梢姡瑐惗厝苏J(rèn)為車廂內(nèi)吃東西只是禮貌不禮貌的問題，根本沒想到這和法律有什么關(guān)系。

紐約地鐵上，有乘客支好桌子慢慢吃晚餐

美國人在地鐵中則更隨意，地鐵里常見吃東西的人。在2012年曾有紐約州參議員建議紐約地鐵內(nèi)禁食，但乘客維權(quán)組織表示，不能接受地鐵內(nèi)禁止飲食的法案，因為“在地鐵內(nèi)進(jìn)食可以節(jié)省時間，同時讓乘客感到旅程不再冗長”，結(jié)果法案并沒有通過。

德國有的城市雖然禁止在地鐵上吃東西，但禁止的只是容易掉落食物碎屑的漢堡和容易融化的冰激凌，并非對所有的食物下禁令。

這種過分超前的規(guī)定也沒有可操作性

法律比民眾的認(rèn)知超前并非不可，相反，適度超前的法律還能對公民起到引導(dǎo)作用，但前提是大家對法規(guī)的內(nèi)容基本達(dá)成共識。如新的禁煙條例非常嚴(yán)格，但大家對吸煙或吸二手煙的危害已基本達(dá)成了共識，因此無論是實(shí)施條例還是對違規(guī)者處罰，人們并無多少異議。

武漢地鐵內(nèi)吃東西的乘客

相較之下，“禁食”大家能夠接受，“禁飲”則有很多人都覺得“小題大做”，人們并沒有形成地鐵內(nèi)“不能喝水”的共識，這意味這條法規(guī)太過超前——當(dāng)然就禁止喝水這條而言，可能連超前都算不上，根本就是不合理了。

而當(dāng)立法與民意基礎(chǔ)相去太遠(yuǎn)的時候，執(zhí)法就是一個大難題。以內(nèi)陸第一個以地方法規(guī)形式明令地鐵禁食的武漢市為例，在2012年12月條例實(shí)施之后，武漢地鐵方面專門配備了一個由站務(wù)人員兼任，人數(shù)達(dá)300多的執(zhí)法隊，但《武漢市軌道交通管理條例》實(shí)施一個月，一張罰單未開，直到2013年10月才開出第一張50元的罰單。而且初期違規(guī)現(xiàn)象太多，執(zhí)法隊根本管不過來，微博上甚至有人發(fā)出“尋人啟事”：武漢全國首支地鐵執(zhí)法隊，你們在哪？

300多人的執(zhí)法隊，10個月時間，50元的一張罰單，這幾個數(shù)字足以說明，對地鐵內(nèi)飲食進(jìn)行處罰根本不現(xiàn)實(shí)。

“地鐵禁飲”的不合理反映了立法技術(shù)的普遍粗疏

也許會有人覺得，這個“地鐵禁飲”雖然不合理，但似乎沒有必要長篇大論批判一番。這么想就錯了，實(shí)際上，這種不合理的規(guī)定，反映了我國普遍存在的立法技術(shù)粗疏的問題。

好的法律應(yīng)該有完善的立法細(xì)節(jié)

如果多數(shù)人對在地鐵上飲食有意見，對此立法確實(shí)是應(yīng)該的。但南京地鐵“連礦泉水”都不能喝的反面例子告訴我們，好的法律要有完善的細(xì)節(jié)，讓人們在實(shí)踐中不會迷惑。這就要求立法工作者把自己當(dāng)作一個乘坐地鐵的人，思考各項規(guī)定是否合適，是否會給乘客造成不便。

實(shí)際上，仔細(xì)思考南京地鐵“禁止飲食”的規(guī)定，就會發(fā)現(xiàn)這個規(guī)定也有很多模糊之處，如“禁止飲食”，不讓吃東西，不讓喝水，但現(xiàn)在嚼口香糖的人很多，這算不算飲食是否應(yīng)該有說明？地鐵工作人員稱，“喝水是否被罰，要根據(jù)現(xiàn)場情況界定”，是否應(yīng)該把具體情形裝貼出來，讓乘客也能知曉？病人、老人、嬰兒喝水，是否屬于例外情況？一般人要喝水又不違規(guī)，只能在地鐵停車的間隙走出車廂外喝水才行，但這樣對乘客來說現(xiàn)實(shí)嗎？

像“地鐵禁飲”這種不合理乃至荒唐的立法并不少見，甚至還不限于地方，有些全國性法規(guī)也是這樣。比如公安部交管局曾經(jīng)制定的“闖黃燈扣6分”，這也是立法粗疏不重視細(xì)節(jié)的一個鮮明注解——因為這種規(guī)定“違反牛頓第一定律”，很容易導(dǎo)致追尾，而遭到了民眾吐槽、專家質(zhì)疑以及交管內(nèi)部人士的反對，后來不得不一變再變，先是“只要停住，就不予處罰”，最終變成“違反黃燈信號的，以教育警示為主，暫不予以處罰”。幾天之內(nèi)，新規(guī)從強(qiáng)硬執(zhí)行變?yōu)橥耆珡U止。

闖黃燈扣6分最后不了了之

要讓法律有完善的細(xì)節(jié)，就得要讓立法程序更完善，不要走過場

為什么一個走了程序的立法，會出現(xiàn)細(xì)節(jié)如此粗疏的現(xiàn)象？答案就在于，這樣的立法雖然有征集意見、有民意調(diào)查、有過討論、規(guī)則也有過存廢，但大多數(shù)步驟只是走過場，導(dǎo)致不僅立法者并沒有很注重細(xì)節(jié)，民眾也不怎么關(guān)心具體的立法過程。

相比之下，很多別處的經(jīng)驗就值得學(xué)習(xí)，如香港立法會質(zhì)詢制度就很值得借鑒。2010年，香港立法會交通事務(wù)委員會鐵路事宜小組在討論港鐵附例修訂時，很多議員就對條例細(xì)節(jié)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為港鐵附例對市民的罰則過于嚴(yán)厲，部分條文亦在灰色地帶：“乘客如忘記支付頭等車廂車資或說粗言穢語也會動輒被罰”，這合理嗎？當(dāng)港鐵出錯如多扣乘客車資，附例卻沒有規(guī)定要對乘客賠償，這是不是“律人以嚴(yán)，待己以寬”？

如果南京地鐵在立法禁止飲食時有過這樣的討論，相信不會出限“不許喝水”這樣不合理的規(guī)定。如果立法機(jī)構(gòu)做不到這種討論，那么希望立法者能更主動地在公共空間，如報紙、論壇、微博發(fā)起這樣的討論，相信也能起到一定的效果。