明確國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的定位和性質(zhì)

    現(xiàn)行的“五年規(guī)劃”是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“五年計(jì)劃”的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，從“十一五”時(shí)期開始更名為五年規(guī)劃。從“計(jì)劃”到“規(guī)劃”的變革，反映了我國(guó)政府主動(dòng)適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略逐步從“計(jì)劃指令性”向“戰(zhàn)略指導(dǎo)性”的轉(zhuǎn)變。然而，由于歷史慣性和顯示操作等層面因素的影響，我國(guó)現(xiàn)行的五年規(guī)劃在一定程度上仍遺留某些“計(jì)劃”色彩。面向未來，面對(duì)黨和國(guó)家全面深化改革的新要求，應(yīng)以“十三五”規(guī)劃編制工作為契機(jī)，進(jìn)一步明確國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的定位和性質(zhì)。

    國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中政府與市場(chǎng)的分工。規(guī)劃應(yīng)更多探討和謀劃政府如何搭建戰(zhàn)略功能平臺(tái)和積極引導(dǎo)市場(chǎng)，為市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用營(yíng)造良好環(huán)境。比如，在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向方面，不是單純列舉發(fā)展產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)，而是更多反映政府應(yīng)如何通過功能性政策引導(dǎo)市場(chǎng)投資產(chǎn)業(yè)；同時(shí)，對(duì)于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)領(lǐng)域的具體規(guī)劃布局可以考慮少提或不提。

適當(dāng)延長(zhǎng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃期限

    五年規(guī)劃是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重點(diǎn)戰(zhàn)略文件，歷次國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的期限大多在五年。究其原因主要是改革開放后我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度較快，現(xiàn)實(shí)國(guó)情變化相對(duì)較快，五年規(guī)劃期有利于切實(shí)把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的新情況和新要求，更好地指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作。

    目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了相對(duì)成熟的階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度保持穩(wěn)定或有所下降，包括基礎(chǔ)設(shè)施等在內(nèi)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件變化的速度與節(jié)奏都較之改革開放前段時(shí)期有所放緩。與此同時(shí)，近年來全球主要國(guó)家和地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃期限都在10年左右或以上，比如《歐盟2020戰(zhàn)略》、日本的《新成長(zhǎng)戰(zhàn)略》和《再生戰(zhàn)略》、俄羅斯的《2020戰(zhàn)略》等規(guī)劃期都在10年左右，南非的《2030年國(guó)家發(fā)展規(guī)劃》和韓國(guó)的《綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》規(guī)劃期均為20年。由此，我國(guó)未來發(fā)展規(guī)劃的期限應(yīng)考慮延長(zhǎng)至10～20年。

    從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略方向和實(shí)際情況看，黨的十八大已為2020年前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了明確導(dǎo)向，十八屆三中全會(huì)為2020年前全面深化改革做出了具體安排，“十三五”規(guī)劃五年戰(zhàn)略指導(dǎo)的功能在一定程度上被弱化了。與此同時(shí)，2020～2025年是我國(guó)邁入高收入國(guó)家行列的關(guān)鍵時(shí)期，這一階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向應(yīng)在“十三五”規(guī)劃期間提前謀劃，以在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)明確發(fā)展方向、保持政策定力，真正發(fā)揮中長(zhǎng)期規(guī)劃的戰(zhàn)略功能。由此，“十三五”規(guī)劃期限可以考慮展望至2025年，為我國(guó)順利邁入高收入國(guó)家行列提供科學(xué)謀劃和戰(zhàn)略指導(dǎo)。

加快推進(jìn)各類和各級(jí)規(guī)劃體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

    從我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系看，存在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃關(guān)系不清、中央政府規(guī)劃和地方政府規(guī)劃存在沖突、五年規(guī)劃與年度計(jì)劃銜接不緊等問題?！笆濉币?guī)劃編制工作應(yīng)重視這些問題，逐步推進(jìn)各類和各級(jí)規(guī)劃體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

    首先，應(yīng)明確國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與其他同級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是對(duì)全國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的總體部署，是其他各級(jí)各類規(guī)劃、年度計(jì)劃以及制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的依據(jù)。但我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃之間內(nèi)容交叉重復(fù)，而且專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)布時(shí)間太晚，有的專項(xiàng)規(guī)劃甚至比總體規(guī)劃晚2年才公布?？紤]到這些問題，應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)二者的銜接。一是減少專項(xiàng)規(guī)劃，其編制要限定在政府履行社會(huì)管理、公共服務(wù)職能以及需要政府扶持、調(diào)控和引導(dǎo)的領(lǐng)域，對(duì)于完全由市場(chǎng)發(fā)揮作用的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，應(yīng)逐步退出。二是要加強(qiáng)總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容銜接，完善各規(guī)劃編制部門的溝通機(jī)制；總體規(guī)劃完成后，專項(xiàng)規(guī)劃要以此為綱，加強(qiáng)銜接；同時(shí)建立總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃銜接的責(zé)任制度，由專項(xiàng)規(guī)劃編制部門負(fù)責(zé)銜接。三是總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃需同時(shí)啟動(dòng)編制，規(guī)劃主管部門應(yīng)明確要求專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃同年發(fā)布。

    其次，應(yīng)協(xié)調(diào)國(guó)家五年規(guī)劃與地方五年規(guī)劃的關(guān)系。受規(guī)劃體制、行政管理、財(cái)稅體制改革不到位及規(guī)劃期與政府換屆周期不一致等的影響，五年規(guī)劃實(shí)施中經(jīng)常出現(xiàn)以地方規(guī)劃為主、中央規(guī)劃難以在地方落實(shí)的結(jié)果。加強(qiáng)二者的銜接，可以從以下幾方面入手。一是逐步劃定中央政府與地方各級(jí)政府的事權(quán)，理清各級(jí)政府在規(guī)劃方面的職責(zé)分工。二是加強(qiáng)二者指標(biāo)的銜接，約束性指標(biāo)要繼續(xù)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，自上而下確定，中央政府負(fù)責(zé)制定、分解和落實(shí)，地方嚴(yán)格按照中央的要求貫徹、執(zhí)行；預(yù)期性指標(biāo)則應(yīng)廣泛征求地方政府的意見，自下而上確定，各級(jí)政府通過引導(dǎo)市場(chǎng)爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)。

    此外，應(yīng)實(shí)現(xiàn)五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的有效銜接。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃都是政府履行公共管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)和重要手段。但從年度計(jì)劃執(zhí)行看，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、投資規(guī)模、能源消耗總量及相關(guān)指標(biāo)超出五年規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等與五年規(guī)劃的要求差距明顯等問題，影響了五年規(guī)劃的有效實(shí)施。今后要把中長(zhǎng)期規(guī)劃作為制定年度計(jì)劃的重要依據(jù)，加強(qiáng)二者的銜接，年度計(jì)劃系列和指標(biāo)體系應(yīng)按照盡可能與中長(zhǎng)期規(guī)劃銜接的要求加以改進(jìn)和創(chuàng)新。

強(qiáng)化規(guī)劃的時(shí)代傳承性和國(guó)際責(zé)任

    五年規(guī)劃一方面應(yīng)一脈相承、前后呼應(yīng)，注重其一貫性和傳承性；另一方面應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，注重其現(xiàn)實(shí)性和時(shí)代性。與此同時(shí)，隨著我國(guó)已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，并在不久的將來成為全球最大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略政策的國(guó)際溢出效應(yīng)逐步增強(qiáng)，因此中長(zhǎng)期規(guī)劃應(yīng)綜合統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩個(gè)大局，真正擔(dān)負(fù)起“大國(guó)責(zé)任”。

    近年來，其他國(guó)家和地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃都考慮了時(shí)代傳承性或國(guó)際責(zé)任問題。《歐盟2020戰(zhàn)略》針對(duì)歐盟國(guó)家間互連性差和金融危機(jī)后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合前期《里斯本戰(zhàn)略》執(zhí)行的失敗教訓(xùn)，突出了“智慧增長(zhǎng)、可持續(xù)性增長(zhǎng)和包容性增長(zhǎng)”的口號(hào)，力圖建立一個(gè)“智慧的歐洲”和“流動(dòng)的歐洲”，并實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)國(guó)家間的包容性發(fā)展。南非的《2030年國(guó)家發(fā)展規(guī)劃》針對(duì)金融危機(jī)后減貧趨勢(shì)倒退和社會(huì)差距拉大的問題，提出要在未來二十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)減貧和社會(huì)公平；俄羅斯的《2020戰(zhàn)略》針對(duì)其經(jīng)濟(jì)過度依賴能源出口的重大問題，提出要實(shí)現(xiàn)從“能源出口型經(jīng)濟(jì)”向“社會(huì)創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)”的過渡；日本的《新成長(zhǎng)戰(zhàn)略》和《再生戰(zhàn)略》針對(duì)人口老齡化帶來的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力以及金融危機(jī)與地震海嘯帶來的短期經(jīng)濟(jì)沖擊等問題，提出了“保持前沿國(guó)家地位”的口號(hào)，并提出要通過基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)合作推進(jìn)實(shí)現(xiàn)與東亞國(guó)家（包括東南亞）共同進(jìn)步。

    同時(shí)，我國(guó)的規(guī)劃編制工作應(yīng)凸顯規(guī)劃的時(shí)代傳承性。首先，要積極體現(xiàn)我國(guó)規(guī)劃工作和規(guī)劃內(nèi)容的一貫性?？梢钥紤]在“十二五”中期評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)“十二五”規(guī)劃完成情況及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，并將其寫進(jìn)“十三五”規(guī)劃文本。其次，規(guī)劃還可以考慮提出較為鮮明并具時(shí)代特征和時(shí)代精神的戰(zhàn)略口號(hào)。比如參照《歐盟2020戰(zhàn)略》，提出成為“協(xié)調(diào)、智慧、可持續(xù)性和包容性發(fā)展的負(fù)責(zé)任大國(guó)”的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

    此外，應(yīng)通過“開門辦規(guī)劃”和“出門講規(guī)劃”體現(xiàn)我國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃的“大國(guó)責(zé)任”。首先，“十三五”規(guī)劃不僅要針對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向進(jìn)行謀劃，還需考慮適當(dāng)加入我國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略和帶動(dòng)周邊及亞太地區(qū)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家包容發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃內(nèi)容，體現(xiàn)規(guī)劃的國(guó)際性。與此同時(shí)，規(guī)劃在制定過程中應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞脚c相關(guān)國(guó)家進(jìn)行溝通，了解他們對(duì)我國(guó)規(guī)劃的建議與訴求，并在規(guī)劃制定后在全球進(jìn)行廣泛宣講，不斷提升五年規(guī)劃編制工作和實(shí)施執(zhí)行的開放性。另外，還應(yīng)以對(duì)外規(guī)劃宣講為契機(jī)，積極向發(fā)展中國(guó)家傳輸我國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃歷史經(jīng)驗(yàn)，推廣中長(zhǎng)期規(guī)劃的“中國(guó)模式”，拓展我國(guó)中長(zhǎng)期規(guī)劃工作的“外溢效應(yīng)”。

    （作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所，本文為2014年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“十三五時(shí)期我國(guó)發(fā)展環(huán)境、發(fā)展趨勢(shì)和戰(zhàn)略思路研究”的階段性成果之一）