探索構(gòu)建預(yù)算績效管理新機制的思考

徐文忠

隨著我國公共財政體制的初步建立，財政收支規(guī)模及其公共性明顯增加，預(yù)算支出效率對社會事業(yè)發(fā)展的影響也日趨擴大，預(yù)算支出的管理水平直接決定著財政管理的效率以及財政對國民經(jīng)濟的影響度，財政資金的績效問題越來越受到人們關(guān)注。在此背景下，建立起“規(guī)范、安全、高效”的預(yù)算管理機制，加快由“規(guī)模型”、“投入型”財政向“質(zhì)量型”、“效益型”財政的轉(zhuǎn)變，迫切需要構(gòu)建一套科學(xué)的預(yù)算績效管理新機制，這對于進一步強化政府部門的績效理念，提高財政資金使用效益將起到顯著的促進作用，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、預(yù)算績效管理機制的內(nèi)涵

財政預(yù)算績效管理，從政府資源配置、耗用兩個層面來看，一方面，將市場經(jīng)濟的基本理念融入公共管理之中，要求編制預(yù)算時要以部門或項目績效作為依據(jù)，使政府資源滿足各種不同社會階層的需要；另一方面，從強調(diào)政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的角度，在預(yù)算管理中融入成本核算的理念，強化政府內(nèi)控機制，使在所支持的社會公共事務(wù)對社會共同需要的既定目標(biāo)的前提下，所耗用的資源、成本最小化。預(yù)算績效管理，也就是以財政資金支出效果或使用效益為目標(biāo)導(dǎo)向的財政管理，將績效理念融入預(yù)算管理編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，使之成為預(yù)算管理不可分割的組成部分，它不是一個單一的行為過程,而是一個由許多環(huán)節(jié)所組成的不斷循環(huán)的綜合過程。在預(yù)算編制過程中,注重項目績效目標(biāo), 明確項目支出的必要性、可行性和有效性；在預(yù)算執(zhí)行過程中，完善國庫集中支付，按項目實施進度和績效完成情況實行績效撥款；在預(yù)算資金使用過程中，根據(jù)績效目標(biāo)，運用科學(xué)合理的評價方法和評價指標(biāo)，對財政支出全過程實施績效跟蹤，對其實施效果進行績效評價。使預(yù)算管理由過程管理向過程和結(jié)果管理并重轉(zhuǎn)變，由單純的事后績效評價向預(yù)算全過程績效管理轉(zhuǎn)變，改變目前存在的將績效評價等同于績效管理的誤區(qū)，從而持續(xù)提升財政資金的管理效益，提高行政事業(yè)單位的運行績效，進一步推動政府各項目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、構(gòu)建預(yù)算績效管理新機制的必要性

一是建設(shè)高效、責(zé)任、透明政府的重要舉措。在政府管理中引入績效理念，建立預(yù)算績效管理機制，是落實科學(xué)發(fā)展觀、完善社會主義市場經(jīng)濟的基本要求，也是深化我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前，面對建設(shè)和諧社會的新形勢，現(xiàn)行行政管理體制還存在政府部門職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、機構(gòu)重疊、人員臃腫、公共資源配置效率不高、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足等問題。預(yù)算績效管理關(guān)注產(chǎn)出效果、目標(biāo)實現(xiàn)程度，與高效、責(zé)任、透明政府建設(shè)的要求相一致，是建設(shè)高效、責(zé)任政府的重要內(nèi)容。加強預(yù)算績效管理，強調(diào)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和成本，強化政府對公共資金使用結(jié)果的關(guān)注，使政府行政變得更加務(wù)實、有效，財政預(yù)算支出產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效果更加實在、明顯，從而有利于轉(zhuǎn)變政府管理職能，增強政府的責(zé)任意識，擴大公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，增加政府的透明度，促進政府創(chuàng)新管理理念與管理方式，提高決策、管理和服務(wù)水平和效率，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。

二是推進財政管理科學(xué)化、精細化的客觀需要。公共財政取之于民，用之于民，花錢講效益、講效果，是財政管理科學(xué)化、精細化的要求，是目標(biāo)指向，核心所在。近年來,我國財政預(yù)算改革成效顯著,部門預(yù)算管理制度逐步完善,通過實施了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等制度改革，預(yù)算資金浪費等現(xiàn)象得到有效遏制，預(yù)算控制不斷加強。但在改革完善過程中,還存在部門預(yù)算項目過于籠統(tǒng),目標(biāo)不夠明確,預(yù)算編制與部門工作職責(zé)、履責(zé)目標(biāo)聯(lián)系不夠緊密；預(yù)算執(zhí)行存在一定的隨意性和盲目性，資金使用效果不明顯；財政管理缺乏跟蹤問效機制，有些行政事業(yè)單位花錢不講績效的現(xiàn)象依然存在，不同程度地制約財政資金效益的提高。通過建立績效考評和應(yīng)用機制，強化預(yù)算績效管理，實行“獎優(yōu)、治庸、罰劣”措施，使預(yù)算資金分配更科學(xué)、管理更精細、使用更規(guī)范，達到增強部門績效理念，促進各部門單位自覺加強預(yù)算資金管理，不斷提高資金使用績效的要求，從根本上提高財政管理的科學(xué)化和精細化。

三是進一步提升財政管理水平的有效途徑?？冃Ч芾硎乾F(xiàn)代財政管理的有機組成部分和重要內(nèi)容，與預(yù)算管理有密切相關(guān)。在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”的財政運行機制中，融入績效管理的內(nèi)涵，逐步構(gòu)建事前目標(biāo)設(shè)立、事中績效跟蹤、事后績效評價預(yù)算績效管理流程，實現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理有機融合，及時發(fā)現(xiàn)財政管理中存在的一些問題與不足。如在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，審定資金安排與績效目標(biāo)的匹配程度，可以考察預(yù)算安排的合理與否；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過實施績效跟蹤和評價，及時了解和掌握項目績效目標(biāo)的實施進度，揭示財政管理系統(tǒng)運行效率的高低，進而梳理出問題的所在，提示出改進的方向，從而進一步推進財政管理水平的提升。

三、構(gòu)建預(yù)算績效管理新機制的可行性

1、財政改革不斷推進，為建立預(yù)算績效管理新機制創(chuàng)造了有利條件。預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督是財政預(yù)算管理的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是公共財政內(nèi)在管理職能的重要體現(xiàn)。上虞市遵循制權(quán)、制衡、制約和公開、透明、科學(xué)的原則，構(gòu)建了預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離機制，實施“收入一個籠子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子”管理改革，改變了政府財力分散管理的狀況，初步建立了“收入統(tǒng)攬、預(yù)算統(tǒng)編、支出統(tǒng)撥”的財政管理新模式。一是實行“統(tǒng)收公共資源、統(tǒng)管政府資產(chǎn)、統(tǒng)籌財政資金”，規(guī)范非稅收入管理，將市級所有預(yù)算內(nèi)外資金集中到財政部門，實行一個口子管理，把財政部門直接管理的資金全部集中到國庫支付中心，實現(xiàn)財政性資金統(tǒng)管。同時,對全市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理，加快政府閑置資產(chǎn)處置，增強財政調(diào)控資金的能力。二是突出財政預(yù)算核心，將預(yù)算內(nèi)外可用收入、以及財政間隙資金等所有政府可調(diào)控資金，全部納入預(yù)算，通盤考慮社會事業(yè)發(fā)展和保證單位運轉(zhuǎn)、履行職責(zé)需要，結(jié)合政府財力可能統(tǒng)籌安排，并設(shè)立預(yù)算編審專門機構(gòu)，統(tǒng)一牽頭編制全口徑的政府財力預(yù)算。三是打通資金流動瓶頸，通盤調(diào)度資金，發(fā)揮國庫集中支付的作用，擴大財政資金直撥范圍，提高財政資金撥付效率。利用政府財力集中支付的有利條件，動態(tài)監(jiān)控政府收支行為，事后監(jiān)督變?yōu)槭虑?、事中、事后的全過程監(jiān)管，實現(xiàn)了財政監(jiān)督關(guān)口前移。這些都為建立預(yù)算績效創(chuàng)造了有利條件。

2、相關(guān)制度建立完善，為建立預(yù)算績效管理新機制提供了有效保障。近年來，各地在開展財政支出績效評價、探索預(yù)算績效管理的過程中，結(jié)合自身實際，注重抓好隊伍建設(shè)和制度建設(shè)，在績效評價組織實施、評價結(jié)果運用等方面做了大量探索工作，為績效管理理念的普及積累了經(jīng)驗。上虞市為積極穩(wěn)妥地推進績效評價工作，建立了由市長任組長、常務(wù)副市長為副組長、財政、審計、監(jiān)察等單位領(lǐng)導(dǎo)為成員的績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組，在財政局設(shè)立績效評價科，與財政稽查大隊合署辦公，專司績效評價政策制定、計劃安排、組織實施等工作。與此同時，2006年市政府印發(fā)了《關(guān)于扎實推進財政支出績效評價工作的通知》和《上虞市財政支出績效評價實施辦法（試行）》，在此基礎(chǔ)上，市財政局相繼制訂了《上虞市績效評價專家管理暫行辦法》、《上虞市中介機構(gòu)參與績效評價工作暫行辦法》、《上虞市財政支出項目績效預(yù)期目標(biāo)管理實施意見（試行）》、《上虞市財政局績效自評情況復(fù)核考評辦法》等相關(guān)制度規(guī)定，2009年市政府又出臺《關(guān)于加強財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用的意見》，并在財政局內(nèi)部建立一系列協(xié)調(diào)機制，明確操作流程和具體要求，全過程績效評價制度體系初步建立，工作框架基本形成，為推進預(yù)算績效管理和財政效益提高打下了扎實基礎(chǔ)。

3、績效評價工作實踐，為建立預(yù)算績效管理新機制奠定了良好基礎(chǔ)。上虞市在抓好建章立制的同時，注重創(chuàng)新，提質(zhì)擴面，推動績效評價向縱深發(fā)展。一是建立重點評價與績效自評相行并進、項目評價與政策評價有機結(jié)合的評價管理機制, 圍繞黨委、政府中心工作、財政管理重點、社會民生熱點等重點評價項目，由財政部門每年有計劃地組織實施績效評價；對一定金額以上的項目由部門（單位）組織績效自評，達到評價工作常態(tài)化、規(guī)范化。近三年來，部門（單位）組織開展績效自評項目365個，涉評資金14.62億元，其中：財政資金3.96億元；財政部門開展重點評價項目46個，涉評資金7.81億元，其中：財政資金6.41億元。二是由單一項目評價向部門整體和政策績效評價等多類型評價轉(zhuǎn)變。2008年以支持經(jīng)濟社會發(fā)展的政策績效、行政管理績效、財政資金使用績效等作為評價重點，由針對性地選擇市建管局等5家部門和單位嘗試整體評價；2009年著重對新興產(chǎn)業(yè)財政扶持政策、塊狀經(jīng)濟政策等市定激勵政策的實施、效果進行政策性績效調(diào)研評價，取到較好效果。三是制訂制度，著力推進項目預(yù)期績效目標(biāo)管理，實行預(yù)期績效目標(biāo)與預(yù)算編制同步對接。四是切實運用績效評價成果,嚴(yán)格績效管理,重視反饋整改,指出存在問題,分析原因,提出整改意見和建議,并限期督促整改;對重大項目以評價報告或《情況反映》形式向市委市政府領(lǐng)導(dǎo)匯報反映。近三年來，先后編輯《情況反映》8期，提交績效評價綜合性報告16只，提出各類意見、建議102條，使財政管理服務(wù)功能得到進一步發(fā)揮。

四、構(gòu)建預(yù)算績效管理新機制面臨的問題

1、預(yù)算績效理念還未全面樹立。由于財政資金績效管理引入時間不長，績效評價還處于初探階段，長期以來形成的“重投入、輕產(chǎn)出”、“重分配、輕管理”的觀念尚未徹底改變，一些部門（單位）認為只要財政資金使用合理、合法、合規(guī)就好，至于使用效果與已責(zé)任不大，造成對績效管理工作重視不夠，對項目資金有否成效疏于過問，績效意識尚未有效樹立。在日常工作中，一些行政事業(yè)單位仍然缺乏對績效管理的正確認識，錯誤認為績效管理屬于財政部門的工作，對項目實施缺乏必要的考核問效和監(jiān)督問責(zé)，工作主動性不夠，有的甚至對制度規(guī)定必須要績效評價的項目被動應(yīng)付，敷衍了事，嚴(yán)重影響績效管理質(zhì)量。

2、績效管理工作機制還未健全。當(dāng)前部門預(yù)算績效管理的改革探索與創(chuàng)新,仍未實現(xiàn)政府預(yù)算管理制度的根本變革,只是形式與細節(jié)方面的變化,尚未脫離投入控制型的預(yù)算管理模式，績效理念還沒有貫穿于財政管理全過程。一是部門預(yù)算的編制至今仍在很大程度上依賴財政部門與經(jīng)費申請部門之間的討價還價,預(yù)算編制還帶有較重的經(jīng)驗決策色彩,部門預(yù)算編制與部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之間缺乏直接的聯(lián)系,沒有明確的部門預(yù)算項目的績效目標(biāo)和結(jié)果要求。二是部門預(yù)算管理重視對預(yù)算資金投入的控制,而對預(yù)算支出效果的評價與考核則較為薄弱,結(jié)果往往是只管投放進度、不問投入效果,只管使用合規(guī)、不問效益大小,只強調(diào)支出的財務(wù)責(zé)任、不考核項目的執(zhí)行效率與質(zhì)量,從而造成部門預(yù)算資金浪費和效益較低等問題。三是績效管理還局限于財政支出事后績效評價，忽略對項目事前評估和事中績效跟蹤，而財政內(nèi)部因工作職責(zé)分工等因素的制約，績效管理全過程、全方位展開的工作機制尚未形成，成為公共財政框架建立中重要的制約因素。
     3、績效評價結(jié)果尚未充分利用。目前，我國還建立健全有關(guān)預(yù)算績效管理的明確法律規(guī)定和一整套績效管理的工作機制，由于受評價技術(shù)、管理水平制約，評價指標(biāo)體系還不盡合理，評價結(jié)果的客觀、公正性受到質(zhì)疑，績效評價結(jié)果只是作為項目建設(shè)檔案保存，對財政資金支出項目中的成績、問題沒有深入分析和充分利用，對項目實施的相關(guān)責(zé)任以及項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)沒有直接約束，還沒有真正形成與項目資金安排撥付直接掛鉤的機制，造成財政支出績效評價工作流于形式，僅停留在事后反映情況、找出問題等方面，還沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用?，F(xiàn)行績效評價以事后評價居多，本年度往往只對上一年度的項目開展績效評價，由于事后評價具有明顯的滯后性，反饋的財政資金績效信息不及時，在編制本年度財政預(yù)算時，績效評價結(jié)果難以在編制預(yù)算時體現(xiàn)，應(yīng)用效果不明顯，影響了預(yù)算績效管理的深入開展和整體成效。

五、構(gòu)建預(yù)算績效管理新機制建議思考

實現(xiàn)績效評價與預(yù)算管理體制相銜接，探索“前評審、中跟蹤、后評價”的績效預(yù)算管理模式，逐步建立起一套規(guī)范、科學(xué)、高效的預(yù)算績效管理制度，實現(xiàn)財政資金從申請、使用到結(jié)果全過程的績效約束，逐步構(gòu)成完整的資金使用管理監(jiān)督系統(tǒng)，從而提高財政資金使用效益。

一要創(chuàng)建績效目標(biāo)管理機制?？冃繕?biāo)是管理活動中衡量績效的開始，是項目設(shè)立或?qū)嵤┑幕疽?，更是預(yù)算績效管理體系構(gòu)建的首要環(huán)節(jié)。在預(yù)算編制中嵌入績效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)，以增強部門（單位）財政支出預(yù)算編制、執(zhí)行的績效觀念和責(zé)任意識，減少盲目請款現(xiàn)象，強化預(yù)算績效約束?？冃繕?biāo)管理主要是要求納入部門預(yù)算項目支出必須申報績效目標(biāo)，明確項目預(yù)期實現(xiàn)的成果和效益，并與部門預(yù)算同步審核、批復(fù)，作為項目支出預(yù)算編制安排的前置條件之一和預(yù)算執(zhí)行以及以后績效評價的依據(jù)。在目標(biāo)確定的前提下，對資金使用目標(biāo)的實現(xiàn)程度進行績效跟蹤和評價。通過跟蹤及評價，及時考量資金的投向、數(shù)量及措施的落實情況，項目的效果情況，以此促進財政管理的科學(xué)化和精細化。

二要健全分工協(xié)作運行機制。財政專項資金績效評價工作涉及面廣、資金量大項目多，要對財政各項專項資金全面實施績效評價有很大的工作難度，為此，要求我們緊扣人們關(guān)心的熱點、難點和財政支持重點，精心選擇評價項目，確保評價效果。要按照財政資金誰使用，誰就是績效評價主體的原則，明確預(yù)算單位績效管理職責(zé),組織開展部門(單位)績效自評工作，實現(xiàn)績效評價常態(tài)化、規(guī)范化。要積極主動與審計部門溝通協(xié)作,加強橫向交流,實現(xiàn)資源共享;建立財政部門內(nèi)部各科室分工協(xié)同機制,密切聯(lián)系加強合作共同組織實施績效評價工作，并督促主管部門和項目資金使用單位如期開展績效評價。要充分發(fā)揮中介機構(gòu)、評審專家的作用，借腦借力，著力構(gòu)建以社會評價機構(gòu)評價為主,財政部門履行組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理職能的評價體系，改變財政部門既是運動員又是裁判員的狀況。要邀請人大代表、政協(xié)委員共同參與績效評價，切實提高績效評價質(zhì)量和公信度。

三要建立事中績效跟蹤機制。在著力做好部門（單位）績效自評和財政部門重點績效評價的同時，要突出事中績效跟蹤評價，改變事后績效評價難以較為迅速反饋財政資金績效信息和及時為預(yù)算決策和執(zhí)行提供參考的滯后性缺陷，發(fā)揮事中績效跟蹤更具有靈活和時效性的特點，對納入預(yù)算績效管理的項目，特別是需要重點關(guān)注其績效狀況的項目，在項目實施和預(yù)算執(zhí)行達到一定程度時，由績效管理科室適時對項目資金投入、目標(biāo)完成情況、項目效益與預(yù)期目標(biāo)偏差等情況進行事中績效跟蹤和監(jiān)測，及時了解和掌握績效目標(biāo)和關(guān)鍵績效指標(biāo)實施進度，以此評價作為撥款或項目結(jié)算的依據(jù)，以確保項目按績效預(yù)定目標(biāo)如期完成和提高資金使用績效。要針對績效管理涉及單位和支出項目多、數(shù)據(jù)信息量大、時效性要求高的特點，構(gòu)建財政支出績效信息管理平臺，與“金財工程”預(yù)算編制、執(zhí)行等系統(tǒng)相銜接，達成信息化技術(shù)對預(yù)算績效管理全方位、全過程的支撐和保障，實現(xiàn)財政資金使用信息與績效目標(biāo)有機比對、跟蹤反饋，使績效信息在預(yù)算管理活動中合理流動和良性互動，從而使預(yù)算編制和執(zhí)行中體現(xiàn)更多時效、科學(xué)的因素，達到財政管理更科學(xué)化和精細化的要求。

四要創(chuàng)新績效評價應(yīng)用機制。一是評價結(jié)果應(yīng)用與財政日常管理工作結(jié)合，通過績效評價過程與結(jié)果的評析，找出存在問題及時予以整改，促進績效責(zé)任機制建立；查找資金管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，完善措施強化資金監(jiān)管，促進財政支出管理的精細化。二是運用績效目標(biāo)為引導(dǎo)，績效評價結(jié)果來突出財政政策導(dǎo)向，以績效為核心確定財政支持手段、資金投向和數(shù)量的資金分配模式，將績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，提高財政資金分配的科學(xué)性。三是將績效評價結(jié)果與部門履行崗位職責(zé)及部門發(fā)展目標(biāo)結(jié)合，將績效顯著的項目予以鼓勵，對績效良好的項目優(yōu)先安排，對績效劣質(zhì)的項目視情況提請市政府批準(zhǔn)暫停、撤消或減少資金，形成績效問責(zé)和激勵約束機制。四是探索建立評價結(jié)果內(nèi)部通報和對外公開制度，提升評價結(jié)果應(yīng)用層次,除提供給人大、政府以及有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)外，必要時有選擇地將評價結(jié)果在網(wǎng)絡(luò)上予以公示，增加評價結(jié)果的透明度，主動接受社會監(jiān)督，提高績效評價的影響力。