論文摘要 檢察建議制度在實(shí)踐中已經(jīng)廣泛應(yīng)用，新修改的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》在第二百零八條增加了“檢察建議”這一監(jiān)督方式，符合司法實(shí)踐的需要，利于檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。但是對(duì)于如何具體適用，法律未作出具體規(guī)定，因此要根據(jù)檢察建議制度適用的范圍、效力來(lái)進(jìn)行法律規(guī)制，以期達(dá)到更好地適用效果，維護(hù)社會(huì)公平正義。

論文關(guān)鍵詞 檢察建議 法律監(jiān)督 適用范圍 效力 程序

孟子云:“徒法不足以自行”，法的運(yùn)行由立法、執(zhí)法、司法、守法以及法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)構(gòu)成，法律監(jiān)督是法律運(yùn)行中不可或缺的組成部分。在新的民事訴訟法規(guī)定出臺(tái)之前，檢察建議已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于司法實(shí)踐，作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的另一種方式，有利于實(shí)現(xiàn)公平正義，具有強(qiáng)大的生命力，現(xiàn)在檢察建議制度已經(jīng)被寫入新民事訴訟法，至于要如何適用，還需不斷探索。

一、民事檢察建議概述

(一)民事檢察建議的概念《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》里對(duì)檢察建議是這樣描述的:檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。

《檢察大辭典》里是這樣描述的“檢察建議是人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)和參與社會(huì)治安綜合治理的一種方式。”根據(jù)新民訴法的規(guī)定，可以把民事檢察建議慨括為人民檢察院在民事監(jiān)督活動(dòng)中，對(duì)人民法院(包括審判人員)在民事訴訟活動(dòng)中發(fā)生的不合法行為或?qū)唧w案件處理錯(cuò)誤的，以書面形式向人民法院提出監(jiān)督意見，以利于人民法院自行糾正錯(cuò)誤的一種方式。

(二)民事檢察建議的法律性質(zhì)及效力《憲法》及《檢察院組織法》明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”?！?b style="background-color: rgb(255, 255, 102);">民事訴訟法》第十四條規(guī)定的監(jiān)督方式上，增加了檢察建議制度。由此看來(lái)，檢察建議是檢察監(jiān)督方式的一種，民事檢察監(jiān)督是對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)的民事檢察監(jiān)督是一種程序性監(jiān)督， 實(shí)踐中，檢察建議作為一種非訴訟形式的檢察活動(dòng)，法律并未賦予檢察建議強(qiáng)制性效力，不應(yīng)賦予檢察建議高于抗訴的效力。 基于履行法定監(jiān)督職責(zé)的現(xiàn)實(shí)需要，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)人民法院提出糾正意見，但檢察建議應(yīng)屬于弱勢(shì)(軟性)監(jiān)督，不能簡(jiǎn)單等同于司法建議。檢察建議的性質(zhì)決定了其不可能使被監(jiān)督者完全“臣服”，但一種權(quán)力的行使如不能給相對(duì)方產(chǎn)生拘束力便很難說(shuō)它具備權(quán)力的屬性。 檢察建議屬于強(qiáng)制力較弱的一種權(quán)力，但是筆者認(rèn)為它應(yīng)有間接約束人民法院審判活動(dòng)的效力，人民法院接到檢察建議后必須認(rèn)真對(duì)待，無(wú)論采納與否，都必須及時(shí)回復(fù)檢察機(jī)關(guān)并說(shuō)明理由。

(三)適用范圍為防止權(quán)力的濫用，檢察建議應(yīng)當(dāng)限制在一定范圍，新民訴法已經(jīng)列出檢察建議制度的適用范圍:已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事調(diào)解書，新民事訴訟法增加了民事執(zhí)行法律監(jiān)督，可以用檢察建議的方式對(duì)民事執(zhí)行裁判行為和民事執(zhí)行實(shí)施行為進(jìn)行法律監(jiān)督，還可以對(duì)審判監(jiān)督程序之外的其他程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。對(duì)于特別程序、非訴訟程序，法律未明確規(guī)定使用檢察建議，因此，本著合法性和謙抑性原則，檢察建議必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)正確適用，避免監(jiān)督權(quán)的過(guò)度適用。

二、檢察建議的制度價(jià)值

首先，具有靈活性，彌補(bǔ)監(jiān)督手段的不足，法律對(duì)民事抗訴案件規(guī)定的條件苛刻，受抗訴次數(shù)和程序的限制，檢察機(jī)關(guān)難于啟動(dòng)抗訴，但是原審判決確實(shí)存在一定問(wèn)題需要法律監(jiān)督，適用檢察建議可彌補(bǔ)法律規(guī)定不明確及監(jiān)督方式單一的缺陷，調(diào)動(dòng)基層檢察機(jī)關(guān)的工作積極性。

其次，有利于維系法檢和諧關(guān)系，人民法院會(huì)認(rèn)為檢察院的監(jiān)督影響其審判獨(dú)立性和權(quán)威性，因此排斥檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為。檢察建議，作為一種柔性監(jiān)督，以提醒的方式利于法檢之間的良好的溝通協(xié)作，法院易于接受并主動(dòng)糾正錯(cuò)誤。

再次，檢察建議作為一種柔性法律監(jiān)督方式，著眼于法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一，符合憲法和法律精神，符合依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的需要，利于實(shí)現(xiàn)民事審判與訴訟監(jiān)督的一致性，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，維持社會(huì)和諧穩(wěn)定，起到罷防息訟的作用。

三、適用現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

(一)力度不大，缺乏法律保障新民事訴訟法出臺(tái)之前，民事檢察建議已經(jīng)廣泛適用，起到了法律監(jiān)督的效果。但是法律依據(jù)不統(tǒng)一，對(duì)檢察建議的實(shí)施和效力缺乏必要的根本性法律保障，最高人民檢察院在2009年11月出臺(tái)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，該規(guī)定初步對(duì)檢察建議作了系統(tǒng)專門的規(guī)定。但是由于是試行規(guī)定，在內(nèi)容的全面性及可操作性上都有所欠缺，且缺乏推廣實(shí)施于整個(gè)司法活動(dòng)的效力。

(二)管理機(jī)制的不完善，使其缺乏救濟(jì)機(jī)制由于管理機(jī)制的缺陷，有些檢察建議書的制作流程及內(nèi)容不規(guī)范，內(nèi)容上缺乏針對(duì)性和可操作性，致使檢察建議書質(zhì)量不優(yōu)，發(fā)出后規(guī)范效力認(rèn)同度不高，缺乏具體操作細(xì)節(jié)，人民法院接受后不知如何對(duì)待。而且跟蹤落實(shí)不到位，對(duì)于有些錯(cuò)誤的建議，檢察機(jī)關(guān)通?！耙话l(fā)了之”，缺乏救濟(jì)機(jī)制，達(dá)不到監(jiān)督的法律效果，制約檢察建議工作的開展。

(三)法檢權(quán)力不平衡導(dǎo)致溝通障礙檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有監(jiān)督法院系統(tǒng)訴訟活動(dòng)的權(quán)利，但是法院系統(tǒng)要依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何單位和個(gè)人影響，由于檢法之間認(rèn)識(shí)分歧出現(xiàn)溝通與協(xié)商障礙，如果不正確適用法律監(jiān)督，人民法院會(huì)認(rèn)為檢察建議影響其審判獨(dú)立性和權(quán)威性，因此，排斥檢察機(jī)關(guān)的檢察建議書。

四、檢察建議的法律規(guī)制及適用

(一)完善相關(guān)法律檢察建議制度已經(jīng)寫入民事訴訟法，但對(duì)其適用程序方面未作具體規(guī)定，為避免架空此項(xiàng)制度，須對(duì)檢察建議適用的方式、程序通過(guò)法律及司法解釋作出明確規(guī)定，以便更好地適用。

1.完善人民檢察院組織法。在人民檢察院組織法中增加檢察建議的條款，具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)如何研究制發(fā)檢察建議書，規(guī)定檢察工作人員對(duì)待檢察建議工作的態(tài)度和獎(jiǎng)勵(lì)考核機(jī)制。檢察建議的制發(fā)要遵循民事訴訟的客觀規(guī)律，尊重當(dāng)事人的處分權(quán)。任何權(quán)力都有被濫用的屬性，“不斷有經(jīng)驗(yàn)告訴我們，每一個(gè)擁有權(quán)力的人都易于濫用權(quán)力;并盡其最大可能地行使它的權(quán)威性。” 因此，要在檢察院組織法中明確檢察工作人員的責(zé)任，并加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。

2.出臺(tái)立法和司法解釋，指導(dǎo)相關(guān)法檢開展工作。出臺(tái)立法解釋，建議全國(guó)人大可以一些出臺(tái)關(guān)于落實(shí)在民事訴訟方面適用具體適用檢察建議的規(guī)定，其中應(yīng)著重規(guī)定檢察建議在民事訴訟在的適用方式及程序，明確人民法院收到檢察建議的后續(xù)權(quán)利與義務(wù)，如規(guī)定檢察建議的抄送備案制度，跟蹤落實(shí)回饋制度等效力保障機(jī)制，切實(shí)保障檢察建議的實(shí)施效果。

3.《人民檢察院民事、行政抗訴案件辦案規(guī)則》的相關(guān)修訂。對(duì)具體的辦案規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)修訂，達(dá)到法律體系的統(tǒng)一，以使檢察系統(tǒng)更好的適用法律，制發(fā)完善的檢察建議書。

(二)程序設(shè)計(jì)作為司法建議，可操作的檢察建議才能被采納。因此，要依法明確、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的程序，把檢察建議工作具體落實(shí)到各個(gè)環(huán)節(jié)。

1.書面格式要求。檢察建議必須以檢察機(jī)關(guān)名義以書面方式作出，即檢察建議書，同時(shí)檢察建議書要有統(tǒng)一的公文格式，有制發(fā)單位，收發(fā)單位，制發(fā)內(nèi)容及時(shí)間記載等。

2.完善制發(fā)流程。為防止檢察建議權(quán)的濫用，檢查建設(shè)書必須履行一定審批程序。先由辦案人員調(diào)查核實(shí)案件，必要時(shí)向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，嚴(yán)格依照格式要求制作檢察建議書，需經(jīng)檢委會(huì)討論決定后簽發(fā)。

3.內(nèi)容要求?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第四條規(guī)定“提出檢察建議應(yīng)當(dāng)有事實(shí)依據(jù)，并且符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確，切實(shí)可行。可以在相關(guān)內(nèi)容后列出相應(yīng)的法律條文來(lái)增強(qiáng)說(shuō)理性。 因此檢察機(jī)關(guān)工作人員要仔細(xì)研究個(gè)案，突出建議的針對(duì)性，嚴(yán)格按規(guī)定制作。

(三)效力保障機(jī)制為保障檢察建議能充分發(fā)揮其在民事訴訟活動(dòng)中的監(jiān)督作用，需檢察院與法院之間密切配合，形成落實(shí)檢察建議的合力。

1.明確人民法院收到檢察建議后的相關(guān)程序，與法院做好溝通、協(xié)調(diào)與配合。檢察建議提出后，人民法院應(yīng)當(dāng)受理，人民法院采納后，可以針對(duì)檢察建議發(fā)表自己的見解，做好協(xié)調(diào)溝通，若人民法院對(duì)檢察建議有異議，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為該異議不成立或采納檢察建議不全面，可對(duì)有關(guān)問(wèn)題重新核實(shí)。若發(fā)現(xiàn)檢察建議不當(dāng)時(shí)，應(yīng)及時(shí)責(zé)令撤銷，并迅速通知人民法院。

2.完善再審檢察建議的保障機(jī)制，審查是否符合再審立案條件，對(duì)案件再審開庭時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知檢察機(jī)關(guān)派員出席法庭，聽取出庭檢察員的意見。雖然人民法院認(rèn)為裁判有錯(cuò)誤，但不需要啟動(dòng)審判監(jiān)督程序來(lái)改判的，不需通知檢察機(jī)關(guān)派員出庭，但需將處理結(jié)果函告檢察機(jī)關(guān)。可以通過(guò)立法規(guī)定允許人民法院通過(guò)簡(jiǎn)易程序或者不開庭審理或者直接以裁定糾正錯(cuò)誤。

3.建立和完善抄送備案制度與歸口管理和跟蹤落實(shí)工作。新民事訴訟法規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案:即檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的同時(shí)要向其上級(jí)機(jī)關(guān)備案。對(duì)于檢察建議，檢察機(jī)關(guān)決不可以“一發(fā)了之”，應(yīng)做好歸口管理和統(tǒng)計(jì)工作，檢察機(jī)關(guān)必須建立跟蹤回饋機(jī)制，各級(jí)人民檢察院可設(shè)專門辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)檢察建議書的文稿審核、編號(hào)工作，并負(fù)責(zé)檢察建議的跟蹤了解、督促落實(shí)等工作。

5.做好法檢工作人員的培訓(xùn)考核與獎(jiǎng)勵(lì)，提高其理解和適用法律的能力，增強(qiáng)法律素仰。有些基層法院與檢察院工作人員庭審時(shí)隨意外出、交頭接耳，因此，檢察院和法院系統(tǒng)要建立科學(xué)的任用機(jī)制，充實(shí)專業(yè)型人才，對(duì)內(nèi)部人員開展專業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)素質(zhì)培養(yǎng)、績(jī)效考評(píng)和獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，提高工作人員理解和適用法律與辦案的能力，從而解決社會(huì)矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)公平正義。