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二、集體土地所有權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)集體所有權(quán)的本質(zhì) （一）集體土地所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的集體私權(quán)性質(zhì) 傳統(tǒng)民法中規(guī)定的所有權(quán)一般都是私有權(quán)。集體土地所有權(quán)是各個集體的成員集體對屬于本集體所有的土地的所有權(quán)，它所體現(xiàn)的財產(chǎn)利益是本集體的成員的集體利益，是其集體的獨立自我利益，相對于國家利益、其他集體、私人的利益而言，特定集體的利益是該集體的私利。各個集體土地所有權(quán)主體都是平等的、獨立的民事主體，都有各自獨立的經(jīng)濟利益，每個集體所有權(quán)的主體所享有的土地所有權(quán)應(yīng)是該集體的“私有權(quán)”。即使集體組織之間存在上下級領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，也不影響他們之間平等的民事主體地位。例如，鄉(xiāng)農(nóng)民集體與村農(nóng)民集體以及村民小組集體之間都是平等的民事主體，他們各自所享有的集體土地所有權(quán)都是各自集體獨立利益的反映，作為各自所有權(quán)客體的土地的邊界范圍是清晰的，不重合的。村民委員會是村農(nóng)民集體所有權(quán)的行使代表，對村民小組有自治領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)權(quán)，但在所有權(quán)關(guān)系上是平等的，村農(nóng)民集體與村民小組農(nóng)民集體是各自獨立的所有權(quán)主體。屬于村民小組集體所有的土地并不是村農(nóng)民集體土地所有權(quán)的客體；已經(jīng)屬于村農(nóng)民集體所有的土地，就不再是村民小組集體所有的土地。集體所有權(quán)是本集體全體成員共同意志和利益的體現(xiàn)，同集體成員的個人意志和利益有密切聯(lián)系，不可能脫離集體成員的個人利益而空洞抽象地存在。但集體利益畢竟不同于集體成員的個人利益，集體利益是集體成員個人利益的集合利益，不同于單個集體成員個人的獨立利益，集體所有權(quán)主體與集體成員作為所有權(quán)的主體都是各自獨立平等的民事主體，集體所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是區(qū)別于集體成員個人所有權(quán)的集體“私有權(quán)”。集體所有權(quán)的“私有權(quán)”特點，表明它與其他民事主體的民事權(quán)利在本質(zhì)上是一致的，與民法的個人權(quán)利本位的精神是一致的。各個集體所有權(quán)主體作為一個“獨立”的民事主體，其所有權(quán)應(yīng)受到民法的規(guī)定和保護(hù)。集體土地所有權(quán)的權(quán)能要反映和實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的私法屬性，就是要在集體土地所有權(quán)的內(nèi)容法定的基礎(chǔ)上，充分實現(xiàn)集體成員對集體土地所有權(quán)權(quán)能行使的民主參與，實行集體土地所有權(quán)的私法自治，保障集體成員集體意志自由和利益的實現(xiàn)，集體能夠享有為本集體成員利益占有、使用、收益、管理和保有土地等權(quán)能。 （二）集體土地所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)集體成員的公有利益 集體土地所有權(quán)是集體的私權(quán)利，但又不同于一般的私權(quán)利。私權(quán)利一般是反映私有者個人利益的權(quán)利，而集體土地所有權(quán)是反映集體公有利益的私權(quán)利。集體土地所有權(quán)表明集體土地歸屬于一定的集體，屬于本集體的全體成員共同所有，體現(xiàn)著集體成員的共同利益，它區(qū)別于集體成員的個人所有權(quán)和個人利益。雖說集體所有權(quán)主體是由全體成員組成的集體，離不開成員個人，但組成集體的成員個人在參與集體所有權(quán)的行使時，并不以孤立的具體個人身份行使，而是以集體化的個人身份行使，集體成員只能為著集體利益參與集體土地所有權(quán)的行使，離開了集體就無法享有集體土地所有者的利益。因此集體土地所有權(quán)是集體成員公有利益的體現(xiàn)。這種公有利益是就一個具體的集體范圍而言的。在一特定的集體內(nèi)部，集體利益區(qū)別于成員的個人利益，是全體成員人人有份但又不具體分割給個人的整體利益，因而是一種公有利益。集體所有權(quán)的特性在于集體所有權(quán)體現(xiàn)集體公有利益，因此在主體組織形式、客體范圍、權(quán)能限制等方面都有特殊問題需要回答。比如，眾多的集體成員怎樣組成集體所有權(quán)主體；哪些財產(chǎn)可以成為集體所有權(quán)的客體，哪些不能成為集體所有權(quán)的客體，特別是農(nóng)村土地除了已經(jīng)依法屬于國家所有的以外為什么只能屬于農(nóng)民集體所有，而不能為私人所有；集體所有權(quán)主體行使所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)受到哪些限制。民法在對集體所有權(quán)作出規(guī)定時，除適用所有權(quán)的一般通則外，還對這些特殊問題作出了規(guī)定。規(guī)定的目的有的是維護(hù)公共利益，有的也是維護(hù)集體利益。但法律對這些特殊問題的規(guī)定并不改變集體所有權(quán)的私法性質(zhì)，并不意味著集體所有權(quán)與其他所有權(quán)有什么不平等，而是為了更好地確保集體所有權(quán)與其他所有權(quán)的平等，確保集體所有權(quán)主體在與各類民事主體平等交往中發(fā)展壯大，更好地實現(xiàn)集體利益。 正確認(rèn)識集體所有權(quán)的特質(zhì)性，并建立符合其特質(zhì)要求的法律制度，是我國民法的新課題。集體所有權(quán)的特殊性主要體現(xiàn)在集體土地所有權(quán)上，集體土地所有權(quán)的權(quán)能就是要實現(xiàn)集體所有權(quán)的集體利益目的。不能因為集體所有權(quán)要維護(hù)集體成員的公有利益，就以私人所有為基礎(chǔ)的民法制度上一般沒有集體所有權(quán)的規(guī)定，置集體所有權(quán)的現(xiàn)實存在于不顧，將集體所有權(quán)排除于民法制度之外。也不能因為將集體所有權(quán)納入民法作為私權(quán)規(guī)定，強調(diào)其與私人所有權(quán)的平等保護(hù)，就看不到集體所有權(quán)要維護(hù)集體公有制、實現(xiàn)集體成員的公有利益的特質(zhì)性，以私人所有權(quán)來處理集體所有權(quán)的特殊問題，將集體所有權(quán)化公為私。當(dāng)前關(guān)于集體所有權(quán)問題的許多討論，都是在回避集體所有權(quán)的本質(zhì)屬性的情況下，以私人所有權(quán)來評論集體所有權(quán)。例如，批評集體所有權(quán)主體不明的論者認(rèn)為，集體所有權(quán)的主體是集體，集體不是自然人，不是法人，也不是非法人團(tuán)體，因而集體不能成為民事主體。[17]實際上，自然人個人只能是私人所有權(quán)的主體，集體所有權(quán)的主體是本集體的成員集體，具有集合性和抽象性，這是集體所有權(quán)的公有性的必然反映。再比如，有觀點批評集體所有權(quán)不允許集體成員對集體財產(chǎn)有明確的應(yīng)有份，不允許集體成員處分其應(yīng)有份，在成員欲退出集體時，不能帶走，也不能變賣，因而束縛了成員，沒有成員的退出機制。[18]對集體所有權(quán)的這種評論完全是以私有權(quán)的理念進(jìn)行的。集體所有權(quán)最本質(zhì)的就是對土地等生產(chǎn)資料不可分割地共同占有，其客體是在集體范圍公有化的財產(chǎn)，如果允許集體成員劃分應(yīng)有份額，帶走或者轉(zhuǎn)讓、繼承應(yīng)有份額，也就是將集體所有權(quán)私有化了，集體所有權(quán)擔(dān)當(dāng)?shù)挠杉w社會為成員提供基本社會保障的功能也就不能實現(xiàn)。集體土地所有權(quán)與集體成員個人的聯(lián)系只以成員權(quán)體現(xiàn)出來，只要具備集體成員資格就可享有集體利益，在集體利益上實現(xiàn)個人利益。因此集體成員以其成員身份為前提，在集體土地所有權(quán)上享有的以實現(xiàn)個人利益為目的的權(quán)利不可與絕對的私有權(quán)相提并論，其應(yīng)當(dāng)以不損害集體土地所有權(quán)這個基礎(chǔ)為限度。在目前的集體所有權(quán)研究中存在著把集體成員在集體所有權(quán)上享有的個人權(quán)利絕對私有化，以至將集體土地所有權(quán)的權(quán)能弱化到名存實亡的傾向，如承包經(jīng)營權(quán)的永久化、自由轉(zhuǎn)讓、繼承等主張，完全違背集體土地所有權(quán)的本質(zhì)。 （三） 集體土地所有權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)集體所有權(quán)多受公法管理的屬性 公法與私法的劃分并不是絕對的“井水不犯河水”，兩者相互協(xié)調(diào)地作用于所要調(diào)整的社會關(guān)系。集體所有權(quán)是公有制的反映，體現(xiàn)集體的公有利益，它不僅關(guān)系到現(xiàn)有的集體成員，也關(guān)系到未來的或者潛在的集體成員的利益，關(guān)系到集體成員對集體公有利益的公平享有，因此，對其管理和行使較之私人財產(chǎn)所有權(quán)就多有公法的干預(yù)。同時，作為集體所有權(quán)主要客體的土地是稀缺的自然資源，與社會的公共利益密切相關(guān)，耕地的保護(hù)關(guān)系到國家的糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全。因此，國家為了保護(hù)公共利益也需要對集體所有權(quán)的行使作出限制。憲法明確規(guī)定農(nóng)村的土地除了依法屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對集體土地征收或者征用并給予補償。禁止任何單位和個人以任何方式非法轉(zhuǎn)讓土地的所有權(quán)，土地使用權(quán)也只能依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。土地管理法規(guī)定的土地規(guī)劃制度、耕地保護(hù)制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、農(nóng)地用途轉(zhuǎn)用審批制度、土地征收征用制度等，都對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使作出了限制。正是因為集體土地所有權(quán)是集體公有制的反映，集體土地所有權(quán)與公共利益密切相關(guān)，所以集體土地所有權(quán)雖然也是集體的私權(quán)利，但不是一般的私權(quán)利，不能完全等同于私人的所有權(quán)，而是多受公法的管理和干預(yù)，具有受公法管理的屬性。法律對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能規(guī)制就是對集體自治自由的保護(hù)和限制。 （四） 集體土地所有權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的社會法屬性 社會法具有公法私法兼顧的屬性，被認(rèn)為是在公私法基礎(chǔ)上興起的第三法域。20世紀(jì)在歐洲各國出現(xiàn)的農(nóng)地法就是作為社會法的一個部門出現(xiàn)的?！稗r(nóng)地法是一個兼具公法私法性質(zhì)，或者像在墨西哥等歐美國家那樣，將農(nóng)地法作為新的法律類型社會法的一個部門法。它強調(diào)農(nóng)地的生產(chǎn)性和社會性，希望通過農(nóng)地權(quán)利安排，不僅達(dá)到組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的，而且達(dá)到組織和平衡發(fā)展農(nóng)業(yè)社會共同體的目的?！盵19]西班牙法學(xué)家哈爾蓋對農(nóng)地所有權(quán)的定義就揭示了農(nóng)地所有權(quán)的社會法屬性他指出： “農(nóng)地所有權(quán)是對可耕土地?fù)碛械淖灾涡缘闹錂?quán)，在所有權(quán)主體和社會共同體共同受益過程中，起到生產(chǎn)、穩(wěn)定和發(fā)展的社會功能?！盵20]我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)以土地公有制為基礎(chǔ)，更應(yīng)體現(xiàn)其社會功能屬性。集體的利益是本集體成員的集體利益，每個成員個人在集體利益上實現(xiàn)個人利益，都是以承認(rèn)本集體中其他成員的利益實現(xiàn)為條件的，誰也不得將集體利益完全地轉(zhuǎn)化為自己私人的利益，而排除其他成員利益，因而不是徹底的個人的私權(quán)。集體成員作為平等的群體、作為誰也不得剝削誰的群體、作為還必須依賴土地作為其生存保障的弱勢群體，其集體所有權(quán)注重對其群體權(quán)益的保護(hù)，通過保護(hù)群體的利益以實現(xiàn)群體中個人的利益。它負(fù)擔(dān)著保障集體成員生存和集體福利的重任，其著眼點不是單個的私人而是人的集體，集體的成員不僅僅是具體的現(xiàn)實的個人，而且包括潛在的、未來的成員。這樣就將集體所有權(quán)由私法中的私權(quán)引向了社會法，成為集體的私權(quán)，這才是集體所有權(quán)最本質(zhì)的特性。因此，集體土地所有權(quán)制度具有明顯的社會法屬性，集體土地不僅具有財產(chǎn)屬性，更具有社會保障的功能。集體土地所有權(quán)的權(quán)能如何實現(xiàn)集體土地的社會保障功能是值得研究的。集體土地由集體成員集體享有所有權(quán)，不得處分，就是為了永久地保有土地，對土地的保有和對處分權(quán)的限制是土地所有權(quán)社會保障功能在其權(quán)能上的體現(xiàn)。 如果認(rèn)識不到集體土地所有權(quán)是集體成員集體的私權(quán)利，看不到它對集體成員作為弱勢群體的集體保護(hù)的社會保障屬性，就會以私人所有權(quán)作為衡量集體所有權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為集體所有權(quán)主體不明、權(quán)能不全，主張對集體所有權(quán)進(jìn)行私有化改造；在對集體土地所有權(quán)的征收中，只注重對集體土地的財產(chǎn)屬性的補償，而忽視對集體土地所有權(quán)的社會保障功能的補償。因此，對集體土地所有權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)作全面的認(rèn)識，它是集體公有制基礎(chǔ)上的私權(quán)，不可將其混同為私有制為基礎(chǔ)的私權(quán)，它應(yīng)當(dāng)是公私法兼顧的社會法屬性的所有權(quán)。集體土地所有權(quán)的權(quán)能要能夠全面實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的私法屬性、受公法管理的屬性和社會法屬性。
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