淺議清朝軍機(jī)處的發(fā)展及其影響 胡陽新 (湖北省巴東縣第二高級中學(xué) 444324)
摘 關(guān)鍵詞:軍機(jī)處 On Hu Yang Xin
Abstract:Imperial Keywords 在清朝統(tǒng)治中國260余年里,清世宗(雍正)一朝僅13年,是比較短暫的;然而,在這短暫的時間里,清朝的中樞決策機(jī)構(gòu)發(fā)生了重大變化,議政王大臣會議的權(quán)力日益衰亡,內(nèi)閣成為“內(nèi)曹”,而辦理軍機(jī)事務(wù)處成為中樞決策機(jī)構(gòu),軍機(jī)大臣乃至軍機(jī)章京成為中樞決策的重要組成部分。九卿會議依然如故,其他的奉命而行的各種決策形式同樣依舊保持,軍國機(jī)要的軍機(jī)大臣與日常庶政的九卿會議,兩者成為重要決策群體;高宗(乾?。┘次恢?,一度裁撤軍機(jī)處,后又復(fù)設(shè)。至宣統(tǒng)三年四月,建立責(zé)任內(nèi)閣,再度裁撤軍機(jī)處,至此退出歷史舞臺。軍機(jī)處自始自終,歷時180多年,在清朝中后期的中樞決策影響甚大。本文將從軍機(jī)處的發(fā)展變化中,探究其作用和影響。 一、軍機(jī)處成立時間 關(guān)于軍機(jī)處設(shè)立的時間,史料上沒有明確的最初建制身份,官修與私人記錄各執(zhí)一詞,所以在史學(xué)界歷來眾說紛紜,有泛稱于雍正年間,有雍正十年說(1732年)、雍正八年說(1730年)、雍正七年說(1729年)。根據(jù)清朝軍機(jī)處檔案記載和后人著述的有關(guān)材料,為雍正八年說較為可靠,其理由如下: 首先,軍機(jī)處官員的著述中有明確的記載,如梁章鉅《樞垣記略》原序記載:“自雍正庚戍(八年)設(shè)立軍機(jī)處,迫茲九十余年,綱舉目張,人才輩出,”梁章鉅從嘉慶二十三年(1818年)到道光二年(1822年)曾任軍機(jī)處章京,所以他著《樞垣記略》所引檔案材料較為可信。 其次,軍機(jī)處各種檔案中記載為雍正八年開始存檔,現(xiàn)在遺存的軍機(jī)處檔案,有《漢軍機(jī)處檔案總冊)一本,其冊首記載“雍正年自八年始設(shè)軍機(jī)處,所以各種摺檔,俱自八年始存?!逼渌們砸矎陌四觊_始存檔,這是軍機(jī)處成立于雍正八年的有力佐證,總冊包括《上諭檔》、《議復(fù)檔》、《月折檔》等。 第三,在清代官私著作中找到一些佐證,在《樞垣題名》的序中,有軍機(jī)處為雍正八年始設(shè)的記載。還有,《光緒會典事例》卷一O五一中載有乾隆四十八年上諭稱:……第自雍正八年設(shè)立軍機(jī)處以來,五十余年,所有諭旨批奏事件,未經(jīng)發(fā)鈔者尚多……再根據(jù)《澄懷主人自訂年譜》:“八年四月……圣躬違和,命廷玉與大學(xué)士馬爾賽、蔣廷錫辦理一切事務(wù)……”。 以上記載,雖然沒有談及設(shè)立什么機(jī)構(gòu),但可以看出,從八年四月開始,這三個首任軍機(jī)大臣的大學(xué)士,即開始參予機(jī)務(wù)的出納而承旨出政了。另外,在乾隆十九年(1754年)三月軍機(jī)處滿文《月折包》內(nèi),有軍機(jī)處奏片一件,在文中明確指出軍機(jī)處設(shè)于雍正八年;同時根據(jù)李鵬年先生對清代軍機(jī)處檔案的考證,認(rèn)為軍機(jī)處應(yīng)成立為雍正八年。因此以《光緒會典事例》、《樞垣紀(jì)略》等的記載為依據(jù),以軍機(jī)處的檔案記載作印證,判斷軍機(jī)處成立于雍正八年,當(dāng)是比較可靠的。 二、軍機(jī)處成立原因 軍機(jī)處始建于雍正朝中期,是為了集中軍政大權(quán),便于處理西北軍務(wù)而設(shè)立的,但是軍機(jī)處的出現(xiàn)并非偶然。 1、根本原因 縱觀歷史,清朝是封建社會的晚期,也是封建社會專制皇權(quán)頂峰時期,軍機(jī)處的創(chuàng)建,實(shí)際上是是清朝初期滿族統(tǒng)治者由貴族分權(quán)向中央集權(quán)不斷演變的產(chǎn)物,是清朝滿漢聯(lián)合體制在中央集權(quán)和君主專制制度下發(fā)展的必然結(jié)果,同時也是中國封建專制制度不斷發(fā)展的結(jié)果。中國的封建歷史是以皇權(quán)為核心的專制統(tǒng)治,可是歷代封建王朝的行政大權(quán)卻是集中在中樞機(jī)關(guān),由宰相來實(shí)現(xiàn),因此皇權(quán)和相權(quán)必然會發(fā)生矛盾。 秦朝首創(chuàng)丞相制度,丞相為百官之長,掌握行政大權(quán)。漢承秦制,雖有所改變,但三公中仍以司徒為主要重臣。直到東漢初,光武帝劉秀起用掌管文書的小官尚書,以專司章奏和出納王命,才分奪了丞相的部分權(quán)力。然而久之,尚書令又成了名符其實(shí)的宰相,三公徒具虛名而已。在三國曹魏時期,用職位低下的中書令取代尚書之權(quán)。南北朝時期又以侍中(門下省長官)參預(yù)政事,以鉗制中書。隋朝則確立了三省分權(quán)制,以內(nèi)史(中書)省領(lǐng)旨, 清朝建立以后政治制度大體沿襲明代,清王朝又是以滿洲貴族集團(tuán)為主體而建立起來的封建王朝,因而也有以保護(hù)滿洲貴族集團(tuán)利益為最高原則的特殊之處。清初滿族政權(quán)決策機(jī)構(gòu)是由滿洲貴族組成的議政大臣聯(lián)席議政制,“每五日集朝一次協(xié)議國政,軍國大事均于此決之”,其辦事機(jī)構(gòu)為內(nèi)三院即內(nèi)秘書院、內(nèi)國史院、內(nèi)弘文院。后由在順治、康熙二帝初年設(shè)輔政大臣,這樣議政王大臣、內(nèi)三院以及輔政大臣,他們在很大程度上,分享了皇帝的一部分權(quán)力。在康熙、雍正時期,清朝的統(tǒng)治進(jìn)一步得到鞏固和加強(qiáng),可皇權(quán)仍面臨著嚴(yán)重的威脅,而這種威脅主要來自滿洲貴族集團(tuán)內(nèi)部,其中八旗首領(lǐng)、滿洲親王是干擾和削弱皇權(quán)的主要危險。這些王親貴戚權(quán)力極大,儼然同皇帝一起共理軍國大事。此時,軍機(jī)大權(quán)主要掌握在八旗諸王手里,諸王貴族集團(tuán)具有僅次于皇帝的實(shí)權(quán),他們利用議政王大臣會議與皇帝分庭抗禮。八旗貴族勢力的發(fā)展,嚴(yán)重地阻礙了皇權(quán),使中央政令也不能貫徹執(zhí)行,這對于清王朝來講是一種嚴(yán)重威脅,任其膨脹勢必重蹈明王朝滅亡的覆轍,順治、康熙、雍正三朝皇帝比較清醒地認(rèn)識到了滿洲諸王勢力對皇權(quán)的嚴(yán)重威脅。 為了加強(qiáng)封建專制主義皇權(quán),在將近一個世紀(jì)的時間里,清朝皇帝同其各旗主、諸王以及各種有礙于皇權(quán)的勢力進(jìn)行了斗爭;順治時改內(nèi)三院為內(nèi)閣,就是為了抑制諸王勢力而采取的有力措施.康熙時期也同輔政大臣及諸王展開激烈斗爭,1667年設(shè)南書房,作為處理政務(wù)的機(jī)構(gòu),以此來消弱內(nèi)閣和議政大臣的權(quán)力。特別是雍正時期存在著奪嫡政變斗爭,不僅僅反映在滿洲貴族集團(tuán)、八旗諸王之中,而且在皇帝骨肉兄弟的宗室諸王間也劇烈地進(jìn)行;同時在軍事自康熙五十四年(1715年)起,西北兵端肇起,戰(zhàn)事不斷,軍費(fèi)開支使得清政府背上了一個沉重的包袱,不僅引發(fā)了經(jīng)濟(jì)問題,并且常年的征戰(zhàn),將兵之權(quán)自然散落在統(tǒng)兵大將的手中。兵權(quán)旁落,諸王爭權(quán),皇權(quán)削弱是每個封建帝王不會容許的事情,所以在雍正即位之初,他首先就收回了諸王的兵權(quán)。雍正收回了諸王對下五旗統(tǒng)率權(quán),使諸王失去了與皇權(quán)的抗衡的能力,同時將兵權(quán)掌握在自己的手中,并對宗室皇族進(jìn)行血腥打壓。緊接著于1730年設(shè)立軍機(jī)房,并于1733年(雍正十年)正式改稱軍機(jī)處,所以加強(qiáng)皇權(quán)是創(chuàng)立軍機(jī)處的根本原因。 2、直接原因 直接促成軍機(jī)處創(chuàng)立的原因大致有兩個。 首先為籌劃西北軍務(wù)而設(shè)立。趙翼說:“雍正年間,用兵西北兩路……始設(shè)軍需房于隆宗門內(nèi),選內(nèi)閣中書之謹(jǐn)密者入值繕寫,后名軍機(jī)處?!蓖蹶埔舱f:“雍正七年,青海軍興,始設(shè)軍機(jī)房。”雍正初年,蒙古和碩特部首領(lǐng)卜藏丹津叛亂失敗后,被準(zhǔn)噶爾部所收容,這一切令清廷無法容忍,《清實(shí)錄·世宗憲皇帝實(shí)錄》中記載,世宗亦嘗謂:準(zhǔn)噶爾世濟(jì)兇頑,心懷叵測,將來必為蒙古之巨患,遺國家之隱憂 由此我們可以認(rèn)為軍機(jī)處的創(chuàng)立是一個與雍正年間因西北軍務(wù)籌備所需要而設(shè)立的機(jī)構(gòu),主要體現(xiàn)了在一個“軍機(jī)”字上。但是在康熙在位期間,同樣戰(zhàn)事頻發(fā)卻沒有引發(fā)軍機(jī)處的形成,這里就涉及到促成軍機(jī)處創(chuàng)立的另一個直接原因,即保守機(jī)密。 其次,保守機(jī)密。軍事行動特別強(qiáng)調(diào)機(jī)密,但是當(dāng)時內(nèi)閣位于太和門外,官員連日執(zhí)勤,容易泄露機(jī)密,如雍正曾告誡大學(xué)士等:“凡大小臣工,面奉諭旨,皆國家政務(wù),不當(dāng)輕泄于外”;由此可見當(dāng)時內(nèi)閣泄密情況嚴(yán)重。同樣掌議軍國大政的議政王大臣的保密性也不好,如康熙曾訓(xùn)斥議政王大臣:“今聞會以之事尚未具題,在外之人即得聞之”。為了保證軍事的機(jī)密性,使得雍正不得不在現(xiàn)有的制度上重設(shè)一個機(jī)構(gòu),即軍機(jī)處。趙翼《檐曝雜記》記載:“雍正年間,用兵西北兩路,以內(nèi)閣在太和門外,儤值者多,慮漏泄事機(jī),始設(shè)軍需房于隆宗門內(nèi),選內(nèi)閣中書之謹(jǐn)密者入值繕寫,后名軍機(jī)處”。隆宗門位于保和殿后側(cè),深處大內(nèi),又與皇帝日常起居辦公的養(yǎng)心殿毗鄰,所以在該處辦理軍機(jī)要務(wù),既易于保密,又便于皇帝隨時宣召,及時處理緊急重大的機(jī)要事務(wù);同時軍機(jī)大臣辦公地點(diǎn),也隨皇帝的行止而定軍機(jī)處沒有固定的衙署,具有機(jī)動性;如皇帝駐蹕頤和園,其軍機(jī)處則設(shè)在園內(nèi)左如意門內(nèi);如在西苑,軍機(jī)處就設(shè)在西苑門內(nèi)。 軍機(jī)處為了更好的保證事務(wù)的機(jī)密性,對朝中大臣也嚴(yán)格限制進(jìn)入軍機(jī)處,并專以文盲為軍機(jī)處差役?!肚鍖?shí)錄·世宗憲皇帝實(shí)錄》中記載:“軍機(jī)處為樞密重地,非奏事人待旨及上所宣召者,雖王公大臣不許私入,如敢私入,或私自會見軍機(jī)官員,隨時糾劾論處”;同樣軍機(jī)處差役“蘇拉”照例選十五歲以下不識字的幼童擔(dān)任,故軍“蘇拉”稱之為“小幺童”。在清中葉以后“蘇拉”有年過六十年以上,仍以“小幺童”稱他們。雍正為了親自掌握全國情況以便直接控制,還推行“奏折”。奏折用皮匣密封,別人人不能私開,有了奏折和奏匣后,軍機(jī)處絕密程度更進(jìn)一步加強(qiáng),同時軍機(jī)處成員行動也皆受嚴(yán)格限制;同時也不準(zhǔn)其與部院官吏、督撫、將軍攀緣交往,更不能接受他人禮物賄賂,“軍機(jī)司員至今不叩年禮”。在1800年(嘉慶四年)又規(guī)定各部院衙門文武大臣各直省督撫藩臬,“凡有奏事者及軍營帶兵大臣等,嗣后陳奏事件俱應(yīng)直達(dá)聯(lián)前,不許另有付封關(guān)會軍機(jī)處,各部院文武大臣不得將所奏之事預(yù)先告之軍機(jī)大臣”。所以從軍機(jī)處所在位置和機(jī)動來看,軍機(jī)處的創(chuàng)設(shè)帶有保守機(jī)密的目的是其出現(xiàn)的另一個直接原因。 三、演進(jìn)及其正規(guī)化 軍機(jī)處在創(chuàng)建后,歷朝對軍機(jī)處都做了一定的整頓,同時軍機(jī)處的各種功能也日趨正規(guī)化。 雍正一朝成為軍機(jī)處的草創(chuàng)時期,此時的軍機(jī)處具有很強(qiáng)的秘密性、臨時性和非正規(guī)性。軍機(jī)處始創(chuàng)于雍正八年(1730年)初名軍機(jī)房。1732年鑄造“辦理軍機(jī)印信”,軍機(jī)處成為常設(shè)機(jī)構(gòu)。1735年,弘歷繼位,是為乾隆帝,于雍正十三年十月二十九日替罷軍機(jī)處,其職盡歸總理事務(wù)王大臣代之。其主要原因西北戰(zhàn)事結(jié)束,在雍正年間隨著西北二路大軍出師失利,朝廷與準(zhǔn)噶爾部議定疆界,西北二路戰(zhàn)事偃旗息鼓,相安無事。戰(zhàn)爭既然結(jié)束,裁撤軍機(jī)處就順理成章的事了。如在雍正十三年十月二十九日乾隆命裁軍機(jī)處將軍機(jī)事務(wù)移交總理事務(wù)王大臣處理,第二天,就下達(dá)諭旨給總理事務(wù)王大臣曰:“從前,西北二路軍務(wù)交辦理軍機(jī)事務(wù)大臣等定議,其苗疆事務(wù),又另委大臣等定議。今西北二路即已無事,而苗疆之事亦少,大小事件既交總理事務(wù)王大臣辦理……其原辦軍機(jī)事務(wù)之果毅公訥親、海望。徐本,著協(xié)辦總理事務(wù)……豐盛額、莽鵠立,著不必辦理軍機(jī)事務(wù),各在本任行走”。據(jù)此,可以看出乾隆裁撤軍機(jī)處主要是因為西北戰(zhàn)事結(jié)束。 由于軍機(jī)處對皇權(quán)有著強(qiáng)烈加強(qiáng)作用,在乾隆二年(1737年)十一月,為了其個人的專制獨(dú)裁,裁撤總理事務(wù)王大臣,復(fù)設(shè)軍機(jī)處。關(guān)于軍機(jī)處的復(fù)設(shè),或者對其“復(fù)名”,如《軍機(jī)處題名記》記載;“乾隆三年,王大臣請罷之,詔復(fù)名軍機(jī)處。”據(jù)此可以看出先為裁撤總理事務(wù)王大臣,而后恢復(fù)軍機(jī)處,且總理事務(wù)王大臣有當(dāng)時總理事務(wù)的和碩莊親王允祿、和碩果親王允禮,分別高居首、次之位,但在裁總理事務(wù)王大臣后,復(fù)設(shè)軍機(jī)處,并沒有委任允祿、允禮兩位親王為軍機(jī)大臣;由此可見,乾隆裁撤總理事務(wù)王大臣,復(fù)設(shè)軍機(jī)處,并不是簡單地“復(fù)名”,而是對中樞決策機(jī)構(gòu)的有一次重大的調(diào)整或者重新建立。乾隆復(fù)設(shè)軍機(jī)處后不但常設(shè)不廢,而且辦理的事務(wù)也越來越多,職權(quán)也比雍正時期更大,在乾隆五十六年(1791年)議政大臣會議被廢止后,內(nèi)閣變成了只辦理例行事務(wù)的機(jī)構(gòu)了,而軍機(jī)處正式成為中樞決策機(jī)構(gòu)。 嘉慶(颙琰)繼位后,致力于整飭軍機(jī)處,將軍機(jī)處至于自己的嚴(yán)格控制之下,以防軍機(jī)大臣專擅朝政,從而使軍機(jī)處成為唯命是從的統(tǒng)治工具,嘉慶帝整飭軍機(jī)處,使軍機(jī)處日趨鞏固,職權(quán)也日趨發(fā)展擴(kuò)大。同治初年,兩宮太后“垂簾聽政”,復(fù)設(shè)議政處,但這時的議政王是明令在軍機(jī)處“行走”的,議政王與軍機(jī)處同為一體,使得軍機(jī)處的權(quán)限反而得到加強(qiáng)。至宣統(tǒng)三年(1911年)四月,清政府建立責(zé)任內(nèi)閣,再度裁撤軍機(jī)處,執(zhí)政一百八十多年軍機(jī)處正式退出了它的歷史舞臺。 四、軍機(jī)處的特點(diǎn) 軍機(jī)處是清朝中后期的中央決策機(jī)構(gòu),與歷代各種機(jī)構(gòu)及其金清時代的議政處相比較,軍機(jī)處有其各自的諸多特點(diǎn)。 1、從建制來看,軍機(jī)處原并非是國家機(jī)關(guān),設(shè)置非常簡單。 軍機(jī)處“其制無公署,大小無專官”,無公署,其辦公的地方不稱衙署,僅稱“值房”,軍機(jī)大臣的值房稱為“軍機(jī)堂”,開始僅有板房幾間,后來才改建瓦房,軍機(jī)章京的值房,最初有屋一間半,后來才有五間。軍機(jī)處的內(nèi)部設(shè)置,極其也簡單,主要有軍機(jī)堂、滿屋、漢屋,其次為抄寫檔案處、轉(zhuǎn)遞各處事件處、翻譯上諭處、辦理軍機(jī)滿檔案處、辦理軍機(jī)漢檔案處。 2、從官制來看,軍機(jī)處體制特殊,有官無吏,其官制也頗為簡練,沒有實(shí)際定員,都由皇帝根據(jù)實(shí)際需要隨時增減。 在雍正時期人員在最初只有怡親王允祥、大學(xué)土張廷玉、蔣廷錫。以后又有所增加,最多時也不超過十一人;在乾隆朝同時入值軍機(jī)處的大多為六至七人,嘉慶朝則以四至五人為常,在道光、咸豐、同治、光緒幾朝概以四至六人為率。其職官僅設(shè)有軍機(jī)大臣和軍機(jī)章京。其中軍機(jī)大臣,當(dāng)時俗稱為“大軍機(jī)”,分設(shè)滿、漢員缺,無定額,由滿、漢大學(xué)士,各部尚書、侍郎等官員奉皇帝特旨召入充任。軍機(jī)大臣由大學(xué)士滿、漢各一人為首領(lǐng)(清朝后期有親王人值軍機(jī)處時則由親王充任),即首席軍機(jī)大臣,當(dāng)時稱為“揆首”或“領(lǐng)袖”。凡入值軍機(jī)處的官員,一般亦稱為“軍機(jī)處行走”,或“軍機(jī)大臣上行走”,均為兼差。各官員應(yīng)召人軍機(jī)處后,仍保留原任實(shí)缺,皇帝可以隨時令其罷值回原衙門。初入軍機(jī)處的官員,若資歷、能力較淺的,則列為“軍機(jī)大臣上學(xué)習(xí)行走”,加“學(xué)習(xí)”二字含有見習(xí)的意思,學(xué)習(xí)期間地位,班次排在最后。經(jīng)一、二年后,由領(lǐng)班軍機(jī)大臣奏請皇帝批準(zhǔn),“學(xué)習(xí)”二字可以去掉。 軍機(jī)大臣之間也有等級差別,領(lǐng)班大臣實(shí)際上就是軍機(jī)處的領(lǐng)導(dǎo)。最初,凡是應(yīng)召入內(nèi)廷商酌政務(wù)或承旨起草諭旨,以及寄往各外任官員的諭旨的署名等等,均由領(lǐng)班軍機(jī)大臣一個人辦理。軍機(jī)處會議一切政務(wù),也由領(lǐng)班大臣主宰,其它大臣只不過應(yīng)聲附合而已。各大臣之間,按資格、品位排班,其權(quán)力也不相同。有的滿洲大臣只準(zhǔn)閱看滿文奏折而不準(zhǔn)閱看漢折,新任的大臣在學(xué)習(xí)期間不準(zhǔn)閱看朱批奏折等等。軍機(jī)大臣的任用資格,大致定于乾隆時期。從品級上看,在雍正朝時,多以正一品和從一品的官員入值軍機(jī)處;乾隆朝入值軍機(jī)處者基本上是從二品以上的官員;嘉慶朝也多以從二品以上的官員入值軍機(jī)處,此后遂為定制。從入值者的本職來看,雍正朝初任軍機(jī)大臣的有京官(大學(xué)士)、地方官(如提督哈元生);到乾隆朝時,入值者多為京官,尤以尚書、侍郎為多,偶有地方官(如盛京將軍阿蘭泰)入值;到嘉慶朝時,就已經(jīng)沒有地方官入值軍機(jī)處了,并且還明令禁止御前大臣兼軍機(jī)大臣。這些逐漸形成的慣例都被后世所沿襲。 軍機(jī)章京,俗稱“小軍機(jī)”,也叫“司員”。初無定額,一般都是軍機(jī)大臣們從內(nèi)閣中書中選調(diào)任使。嘉慶四年始定軍機(jī)章京額數(shù),滿、漢章京各分為兩班,每班八人,共三十二名。各班設(shè)領(lǐng)班章京、幫領(lǐng)班章京各一員,由軍機(jī)大臣挑選章京中資歷較深、有威望者任之。后又規(guī)定設(shè)漢額外章京一、二員。至光緒三十二年奏定漢章京為二十人,滿章京為十六人。乾隆初年后,選用章京,有時從六部、理藩院調(diào)取。嘉慶四年時規(guī)定:漢軍機(jī)章京由“內(nèi)閣中書、六部郎中、員外郎、主事、七品小京官由進(jìn)士出身者兼充”;滿洲章京“內(nèi)閣中書、六部、理藩院郎中、員外郎、主事、筆帖式兼充”。軍機(jī)章京同樣為兼差,挑補(bǔ)章京有一定的條件和嚴(yán)格的手續(xù)。每遇選補(bǔ)章京時,先行文各衙門,由各衙門開具應(yīng)選人員的履保送,由軍機(jī)大臣親自考試,考試合格者,由軍機(jī)大臣帶領(lǐng)引見,皇帝親自決定錄用。錄取后,排列名單存記,侯有額缺時,依次調(diào)取。選用之軍機(jī)章京,必須年紀(jì)輕、辦事干練、撰擬迅速、文筆通暢、書寫端正。軍機(jī)章京不用大員子弟。章京亦有品位限制,凡原職官缺升到通政使司付使、大理寺少卿,品位及三品者,則調(diào)歸本任,其中個別情況有由章京升為軍機(jī)大臣的。 3、從職掌來看,軍機(jī)處作為中樞機(jī)構(gòu),自創(chuàng)建之后,便贊襄軍國機(jī)要。 軍機(jī)處總攬軍、政大權(quán)二端,真正成為執(zhí)政的最高國家機(jī)關(guān)。如《清史稿》講“為掌軍國大政以贊機(jī)務(wù)。常日待直,應(yīng)對獻(xiàn)替,巡幸亦如之”。軍機(jī)處在初創(chuàng)之初僅限于辦理軍機(jī)要務(wù),《樞垣記略》第十四卷記載:為辦理樞務(wù)承寫密旨之地,以嚴(yán)密為要,軍機(jī)大臣傳述朕旨,令章京繕寫,均不應(yīng)稍有遺漏。隨著時間的推移和條件的改變,軍機(jī)處的職掌越來越擴(kuò)大,可謂以至軍政大計,莫不總攬。它具有既參予處理國家庶政、審栽施政方略、軍務(wù)策謀,而又做擬單、膳片等事;既承旨發(fā)一號施令,又做具體細(xì)小的工作;既有屬于專責(zé)起行政效用的職能,又有參裁、備顧問等供齋拘性的任務(wù);不僅有既定的職權(quán)范圍,而且可以隨時奉旨辦理任何交辦之事。具體的來說就是: 其一,承旨上諭,這也是軍機(jī)處最主要也是最主要的日常的工作的職掌,即負(fù)責(zé)皇帝下達(dá)的諭旨的撰擬和參予對官員上報的奏折的處理。為皇帝撰寫諭旨,即票擬。不管是皇帝主動發(fā)出的指令,還是對臣下奏折的處理意見,都要秉承皇帝的意志,或當(dāng)面請旨,或根據(jù)皇帝的批示:“寫旨來看”。由軍機(jī)大臣親自動手,或由軍機(jī)大臣授意軍機(jī)章京撰擬,軍機(jī)大臣審,再呈上皇帝最后審定,御筆批出,然后正式謄清,發(fā)布。承旨的方式在雍正時期“承旨”以一人“獨(dú)見”,即軍機(jī)大臣單獨(dú)朝見皇帝,到乾隆時期以后承旨的方式開始由“獨(dú)見”變?yōu)榱藬?shù)人“同見”,在趙翼的《軍機(jī)處述》也有記載:“軍機(jī)大臣同進(jìn)見,自傅文忠公( 其二,辦理皇帝交議的大政與讞大獄,凡國家之施政方略、軍事謀略以及官員的重要條陳意見等等,皇帝交給軍機(jī)大臣們討論,提出辦理的意見,奏報皇帝裁酌。一般官員的升轉(zhuǎn)、獎敘、參劫、懲處,或地方財政、較主要的工程等項事務(wù),有時也交由軍機(jī)大臣會同各該管部院衙門會議。會議的事件復(fù)奏時,一般也是由軍機(jī)處主稿。所謂“大獄”指的是大案要案,凡有大案要案時,皇帝就會將其交予朝中大臣審辦,奉旨交審的重要案件也分兩種一為特交軍機(jī)大臣審辦,二為同刑部會審,并每年秋審勾到事件,同大學(xué)士一體承旨,如此軍機(jī)處的職權(quán)不僅擁有行政而且涉及司法,且以其地位的優(yōu)越,在會辦會審中都起主導(dǎo)作用。 其三,對重要文武官員的任免及考試,全國文武官員,上至大學(xué)士、六部尚書、各省總督、巡撫,以至各道、府,關(guān)差、鹽政、學(xué)差,以及將軍、都統(tǒng),駐各地區(qū)的領(lǐng)隊大臣、辦事大臣、參贊大臣等等,應(yīng)升調(diào)補(bǔ)放等事,均由軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)開列名單,奏交皇帝擇取任用。每遇科考時,會試的主考、總裁、閱卷等官,亦由軍機(jī)大臣開列名單;考試題目由軍機(jī)大臣參酌上三屆試題開單,奏請皇帝選用。當(dāng)復(fù)試、殿試時,軍機(jī)大臣對核對試卷、檢查筆跡等負(fù)責(zé)。 其四,供皇帝顧問和咨詢,軍機(jī)大臣要在軍機(jī)處輪流值宿,以備皇帝隨時召見,召見無定時,每日或一次或數(shù)次,商討各種重要政事?;实勖磕犟v蹕圓明園或西苑,亦入值如常?;实垩残腥珥偕搅昊蚰咎m行轅等,除將命留京辦事或奉差外出者外,軍機(jī)大臣一般都要隨往行在所入值,隨時等候皇帝的咨詢召見,所以軍機(jī)處也被稱為皇帝的秘書機(jī)構(gòu)。此外,軍機(jī)大臣還按照規(guī)定擬賞單;內(nèi)閣等衙門撰擬的浩、敕等件,亦交軍機(jī)大臣。軍機(jī)大臣還兼任方略館總裁;內(nèi)翻書房的管理大臣。咸豐末年成立總理各國事務(wù)衙門,軍機(jī)大臣還兼任總理衙門大臣。慈禧垂簾聽政時所設(shè)之議政大臣,也都在軍機(jī)處行走,稱為“議政王軍機(jī)大臣”,此時期下達(dá)的諭旨,均用議政王軍機(jī)大臣的名義。 綜上所述,可以知道軍機(jī)處的組織機(jī)構(gòu)及其職掌,是逐漸發(fā)展形成起來的,隨著時間的轉(zhuǎn)移,軍機(jī)處的職權(quán)也日益擴(kuò)大,其地位在清朝中央決策機(jī)制中的地位日益重要。軍機(jī)處的職權(quán)的日益擴(kuò)大,逐步取代了滿貴族議政的制度,削弱了內(nèi)閣承旨出政的權(quán)力,它實(shí)際上成了凌架于內(nèi)閣、部院之上的中樞政府,是皇帝的得力工具,成為了協(xié)助皇帝決定軍國大政的中樞決策機(jī)構(gòu),這樣軍機(jī)處的創(chuàng)建使得清朝的內(nèi)閣也發(fā)生了改變。 4、從軍機(jī)處與內(nèi)閣的區(qū)別來看,作為清朝輔政機(jī)關(guān),雙軌制的內(nèi)閣與軍機(jī)處發(fā)揮各自的作用。 清朝的內(nèi)閣只辦理一般性的日常事務(wù),并沒有掌握重大的機(jī)密事務(wù)。這主要因為清王朝一直設(shè)置有有皇帝直接控制的機(jī)要辦事部門和內(nèi)閣同時存在(如議政王大臣會議、南書房),不讓內(nèi)閣插手。由軍需房逐步發(fā)展而來的軍機(jī)處,輔佐皇帝工作的重要辦事部門,有內(nèi)廷官擴(kuò)展為中樞官的最高壓軸,是封建君主獨(dú)裁專制達(dá)到頂峰的產(chǎn)物。 明朝建立之后,明太祖朱元璋總結(jié)前朝經(jīng)驗廢除丞相制度,永樂時期逐漸確立了內(nèi)閣制度,內(nèi)閣制度確立之后,隨著時間的轉(zhuǎn)移,后來的皇帝的精力和能力下降,內(nèi)閣逐漸有了一定的決策權(quán),可以決定國家政務(wù),明朝的內(nèi)閣首輔在某種程度上行使相權(quán),內(nèi)閣制度逐漸成為了明朝輔佐皇帝處理日常庶政的中樞行政機(jī)構(gòu)。在明朝滅亡之后,清朝沿襲了明朝的內(nèi)閣制度,但也有所不同;清朝的內(nèi)閣制,主要設(shè)有大學(xué)士、協(xié)辦大學(xué)士、學(xué)士等員,并設(shè)立滿本房、漢本房、蒙古房、簽票處、誥敕等辦事機(jī)構(gòu),成為擁有上百人的均有正規(guī)編制的、規(guī)模龐大的輔政機(jī)關(guān);清朝的內(nèi)閣制鮮明的反映出以滿洲貴族為主的統(tǒng)治集團(tuán)統(tǒng)治的特點(diǎn)。 軍機(jī)處成立之后,內(nèi)閣制度與軍機(jī)處就形成了一種對比,明朝的內(nèi)閣制起初是御前秘書機(jī)構(gòu),后來轉(zhuǎn)為中樞權(quán)力機(jī)構(gòu),它是官僚機(jī)構(gòu)與皇帝溝通的必經(jīng)的一道程序,而軍機(jī)處一直是御前秘書機(jī)構(gòu),是皇帝的侍從幕僚的性質(zhì),其軍機(jī)大臣只是提出建議、執(zhí)行皇帝的決策,決策權(quán)都在皇帝手中。明朝的內(nèi)閣辦公地點(diǎn)先在御前,后來改在文淵閣;而軍機(jī)處辦公地點(diǎn)一直在隆宗門內(nèi)軍需房,更靠近皇帝居所,便于皇帝隨時召見。明朝內(nèi)閣票擬需要太監(jiān)朱批,皇帝經(jīng)常以內(nèi)制外,甚至使太監(jiān)共掌朝政;而軍機(jī)處被視為機(jī)密要地,王公和太監(jiān)都不得擅入,軍機(jī)大臣只跪聽圣意擬旨。明朝內(nèi)閣諸務(wù)繁多,事事需要皇帝朱批而皇帝不甚其煩;而軍機(jī)處只掌軍國機(jī)要,日常事務(wù)由內(nèi)閣處理,皇帝僅對大政機(jī)要獨(dú)斷朝綱,所以皇帝利用軍機(jī)處得以輕而易舉控制中樞機(jī)要,不使皇權(quán)旁落,出現(xiàn)像明朝一樣的宦官專權(quán)的弊端。同時清朝的內(nèi)閣與軍機(jī)處兩者之間并不是隸屬關(guān)系,盡管軍機(jī)大臣和軍機(jī)章京均為兼差,其中部分人員來自內(nèi)閣,尤其漢軍機(jī)章京多來自內(nèi)閣,盡管大學(xué)士在軍機(jī)處的地位和作用較為突出,但清朝的內(nèi)閣與軍機(jī)處之間也不存在隸屬關(guān)系。 五、軍機(jī)處的歷史影響及其性質(zhì) 1、軍機(jī)處的性質(zhì) 關(guān)于軍機(jī)處的性質(zhì),它由臨時性的軍事行政組織逐漸演變中樞決策機(jī)構(gòu),主要從它的兩個發(fā)展階段來看。第一發(fā)展階段主要是從雍正八年創(chuàng)設(shè)軍機(jī)處至雍正十三年十月,乾隆廢掉軍機(jī)處,改設(shè)總理事務(wù)處。這個時期,軍機(jī)處是一個專門籌辦軍務(wù)的臨時性的軍事行政組織。乾隆二年十一月,乾隆下諭旨宣布恢復(fù)軍機(jī)處。這時的軍機(jī)處不僅要籌辦軍務(wù),而“為辦理樞務(wù),承寫密旨之地”。從此,軍機(jī)處成了輔助皇帝處理全國軍政大事的核心機(jī)構(gòu),這就開始進(jìn)入軍機(jī)處的第二個發(fā)展階段。 2、軍機(jī)處的歷史作用 (1)軍機(jī)處的設(shè)立,一方面有利于專制主義中央集權(quán)空前加強(qiáng),也是清代中樞機(jī)構(gòu)的重大變革,標(biāo)志著清代君主集權(quán)發(fā)展到了頂點(diǎn)。 軍機(jī)處成立后,議政王大臣會議于乾隆五十六年(1791年)廢止,內(nèi)閣變成只是辦理例行事務(wù)的機(jī)構(gòu),一切機(jī)密大政均歸于軍機(jī)處辦理。軍機(jī)處總攬軍、政大權(quán)二端,真正成為執(zhí)政的最高國家機(jī)關(guān)。軍機(jī)處地處內(nèi)廷,接近皇帝居住的地方,軍機(jī)大臣無日不被召見,無日不承命辦事,出沒于宮廷之間,其一切活動均在皇帝直接授意和嚴(yán)密監(jiān)視之下,這就大大地加強(qiáng)了皇帝控制。軍機(jī)處無公署,只有值廬,具有極大的臨時性,軍機(jī)處也無專官,軍機(jī)大臣、軍機(jī)章京都是以原官兼職,皇帝可以隨時令其離開軍機(jī)處,回本衙門。軍機(jī)大臣既無品級,也無俸祿。軍機(jī)大臣的任命,并無制度上的規(guī)定可供遵循,完全出于皇帝的自由意志。軍機(jī)大臣的職務(wù)也沒有制度上的規(guī)定,一切都是皇帝臨時交辦,所以軍機(jī)大臣只是承旨辦事,“只供傳述繕撰,而不能稍有贊畫于其間”。在這種情況下,軍機(jī)處的人更絕對形不成與君主抗衡的力量,只能做皇帝的附庸和馴服工具,這與原議政王大臣有權(quán)議政時的情況,顯然大有差別。這些都反映了軍機(jī)處設(shè)立后專制主義中央集權(quán)的發(fā)展,不僅超過了順、康時期而且達(dá)到了本朝的頂峰。 (2)從軍機(jī)處在清王朝國家機(jī)構(gòu)中所處的地位來看,它的成立逐步取代了滿族貴族議政制度,消弱了內(nèi)閣承旨出政的權(quán)力。軍機(jī)處以“君權(quán)附庸”的地位,它實(shí)際上成了凌駕于內(nèi)閣、六部之上的中樞機(jī)構(gòu),“軍國大計,無不總攬”,是皇帝的得力工具,但名義上它的權(quán)力和地位十分微妙。 首先,軍機(jī)大臣都是皇帝欽定,可以出入內(nèi)廷,幾乎天天都得“見顏”,聆聽“綸音”,與皇帝商討政務(wù),參與機(jī)密事項的處理,備受皇帝的祟信與重用,以致人人側(cè)目。軍機(jī)處設(shè)立后,逐漸代替了清建國以來所依靠的滿洲親王,貝勒參預(yù)議政的制度,滿族貴族的議政處被取消,內(nèi)閣也形成閑曹,這樣就削弱了內(nèi)閣參預(yù)國政的權(quán)力。在清初,在滿清貴族中勢力較強(qiáng)的親王的權(quán)力主要靠參與議政王的大臣會議來實(shí)現(xiàn)。在努爾哈赤死后,皇太極即位之初期,滿清政權(quán)中皇權(quán)并不集中,貴族勢力極大,皇太極被迫與代善、阿敏、莽古爾泰三大貝勒共同執(zhí)政。后來皇太極采取一系列措施加強(qiáng)君權(quán),到明崇禎八年已將代善、阿敏、莽古爾泰三大貝勒借故治罪,將正黃、鑲黃、正藍(lán)三旗收歸自己統(tǒng)轄。雖然三大貝勒的勢力遭到一定的打擊,但諸王貴族勢力仍很強(qiáng)盛。清入關(guān)以后,由于順治帝年幼,再加上諸王憑借其控制的下五旗有與皇權(quán)抗衡的能力,他們有實(shí)力參與軍政大事的討論和決議,即存在所謂的“議政王大臣會議”。睿親王多爾袞更是高居攝政王之位,權(quán)傾一時,其他議政王大臣諸如濟(jì)爾哈朗、博洛等,權(quán)勢頗重,這實(shí)際是女真軍事民主制的殘余。議政王大臣會議在輔佐年幼的皇帝、穩(wěn)定入關(guān)之初的統(tǒng)治方面起到了很大作用,但在階級矛盾已成為社會主要矛盾的情況下,議政王大臣會議的形式不但不會達(dá)到加強(qiáng)君權(quán)的目的而且威脅到清朝的統(tǒng)治。因此,自康熙年間起,就著手打擊滿洲貴族的權(quán)利。到了雍正年間,雍正帝主要采取三大措施打擊諸王權(quán)利:首先,收回諸王貴族對下五旗的統(tǒng)帥權(quán);其次,雍正帝采取嚴(yán)酷手段鏟除同輩兄弟的勢力,像清洗胤禩黨,幽禁胤祉等,這是皇位爭奪斗爭的繼續(xù),實(shí)際也是雍正帝肅清可能威脅皇權(quán)的勢力的行動,在諸兄弟中得以善終的僅有允祥這樣的自小與他關(guān)系密切的人;再次,設(shè)立軍機(jī)處,由軍機(jī)處承旨辦事。這樣,議政王大臣會議的權(quán)利被架空,從此無力與皇權(quán)抗衡。正如趙翼所說:“國初以來,設(shè)立議政王大臣,彼時因有議政處是以特派王大臣承允辦理,自雍正年間設(shè)立軍機(jī)處之后,皆系軍機(jī)大臣每回召對承旨遵辦,為滿洲大學(xué)士、尚書向例俱兼虛銜……”由此可見,軍機(jī)處的設(shè)立使清朝完成了由議政王大臣與皇帝爭權(quán)到皇權(quán)高度集中的一個轉(zhuǎn)變。 清朝初年,在國家制度方面一定程度上繼承了明制,如內(nèi)閣制仍然沿用。明雖在立國之初就廢除了宰相,閣臣權(quán)力遠(yuǎn)不及宰相,但是在中后期仍不能避免大臣專權(quán)的局面。清朝有鑒于此,進(jìn)一步削弱了內(nèi)閣的權(quán)力,設(shè)立軍機(jī)處就有制約內(nèi)閣權(quán)利的目的。在傳諭時,有一些詔令是用“密諭”的形式發(fā)出的,即不經(jīng)過內(nèi)閣而由軍機(jī)處加封,交兵部捷報處傳送,這就是所謂的“廷寄”。有了軍機(jī)處后,如有軍政事務(wù)皇帝一般傳軍機(jī)大臣聽旨擬旨,閣臣位高而無實(shí)權(quán)。同時許多機(jī)密政務(wù)、國家大事都轉(zhuǎn)歸軍機(jī)處來處理,但清統(tǒng)治者并不授予軍機(jī)處以正式國家最高政務(wù)機(jī)構(gòu)名義,甚至在很長時期內(nèi),它并未被列入國家的正式機(jī)構(gòu),不入《會典》,不修《則例》,其辦公處也不稱衙暑,只叫“值廬”或“公所”。沒有專職官員屬于一個臨時機(jī)構(gòu),有事則辦無事可散的地位。所有入值的軍機(jī)大臣不是按國家正式職官的升轉(zhuǎn)制度選調(diào),沒有品級與年資規(guī)定,只憑皇帝個人意志。雍乾以后百八十年軍機(jī)處的設(shè)置,皇帝如虎添翼,封建專制主義得到空前高度的發(fā)展。軍機(jī)處是清王朝封建專制制度得到高度發(fā)展的歷史產(chǎn)物,它的出現(xiàn)加強(qiáng)了皇帝對全國官僚政治的控制,起了保護(hù)皇權(quán)和抑制滿洲諸王貴族勢力的作用。軍機(jī)處是皇權(quán)的附庸,它是一個極大而沒有獨(dú)立性的特殊政治機(jī)構(gòu),皇帝運(yùn)用這一特殊工具推行和實(shí)現(xiàn)自己的旨意,達(dá)到了強(qiáng)化專制主義的目的,所以皇權(quán)與軍機(jī)處融為一體,成為清朝三分之二時間里最高中樞機(jī)構(gòu)和清王朝封建專制統(tǒng)治發(fā)號施令的策源地。 (3)軍機(jī)處的建立之初, 在雍正剛繼位時, (4)軍機(jī)處的創(chuàng)建提高了封建專制統(tǒng)治的效率。 軍機(jī)處設(shè)立后,雍正“朱批”過的奏折都先交軍機(jī)處,由軍機(jī)處“錄副”,即將奏折及朱批抄寫一份副本,加以保存,原件則交還具奏人。由軍機(jī)處寄交各地官員的稱為“廷寄”,迅速而機(jī)密。軍機(jī)處的“值廬”在隆宗門內(nèi)的瓦房,靠近皇帝得以隨時召見。每日從皇帝那承旨即回廬撰擬,視其翼急,有的當(dāng)日將所屬進(jìn)呈,皇帝認(rèn)可即發(fā)出多一般明日進(jìn)呈。既使在行途中也不怠慢,軍機(jī)處撰旨快,發(fā)旨也快,有關(guān)機(jī)密要事的諭旨,撰擬進(jìn)呈皇帝覽后,即不經(jīng)內(nèi)閣由本處密封,交兵部捷報處即送,直達(dá)督撫。這種“廷寄”諭旨封面批明“馬上飛遞”字樣,每日限行三百里。若須急送的則可批明四百里、五百里、六百里、以及六百里加急字樣。如此,皇帝的諭旨可迅速地暢通無阻地直達(dá)地方。所以,軍機(jī)處的設(shè)立提高了機(jī)密程度及行政效率,同時也增強(qiáng)了君主控制全國的權(quán)力。 綜上所述,軍機(jī)處設(shè)立的作用客觀的來說,軍機(jī)處的設(shè)立是清朝滿漢聯(lián)合體制在中央集權(quán)和君主專制制度下發(fā)展演變的必然結(jié)果,標(biāo)志著清朝滿漢聯(lián)合體制在中樞決策層次上達(dá)到了珠聯(lián)璧合的境界,也標(biāo)志著清朝的專制主義中央集權(quán)達(dá)到了頂峰;是清朝的中央政治制度重要組成部分,同時也是中國政治制度史上的重要組成部分。但是隨著這一制度的推行,在清朝后期以后,由于清朝整體政治的腐敗,同時加上清后期皇帝的昏庸軟弱,它的弊端也日益暴露出來,軍機(jī)處雖然是國家中央決策機(jī)構(gòu),但是軍機(jī)大臣只能秉承皇帝的意旨辦事,在辦事過程中不能發(fā)揮其能動性,使他們獨(dú)立思考事物的能力不能得到發(fā)揮,也就逐漸喪失了機(jī)構(gòu)的靈和性和高效的的特點(diǎn),使其機(jī)構(gòu)日益僵化;隨著時間的推移,軍機(jī)處也就被新的機(jī)構(gòu)與制度給取代。這說明一種任何的機(jī)構(gòu)與制度在不適應(yīng)社會發(fā)展需要和不符合歷史發(fā)展需要時,都將被歷史給淘汰。但不可否認(rèn),軍機(jī)處的出現(xiàn)實(shí),中國封建專制制度發(fā)展的必然結(jié)果,是滿清政權(quán)結(jié)合時代特點(diǎn)創(chuàng)設(shè)的一種制度,對皇權(quán)的加強(qiáng)、政權(quán)的鞏固起到重要的作用。 因此,對于軍機(jī)處,要有一個全面的視角;同時由于軍機(jī)處這種政治制度的確立、形成與發(fā)展是一個漸進(jìn)的動態(tài)過程,使得史籍的記載多有缺漏,以致目前還很難對軍機(jī)處的發(fā)展演變進(jìn)行更加深入細(xì)致的了解與描述;同時由于個人能力和掌握的資料的不足,論文有許多待改進(jìn)的地方。故而,此文不能徹底說明軍機(jī)處,也有所遺漏,希望其他對其感興趣的讀者指出,已達(dá)到真理越辯越明的效果。 參考文獻(xiàn): (1)王國卿:《清代軍機(jī)處淺論》[J],《渤海學(xué)刊》,1991年第2期。 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